Úrskurðir sjávarútvegs- og fiskeldis

8.1.2013

Stjórnsýslukæra

    Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá Aðalsteini Tryggvasyni f.h. Tryggva Aðal ehf., Þverárdal 18, Kópaskeri, dags. 20. júlí 2012, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun byggðakvóta á Kópaskeri í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50, skipaskrárnúmer 6347.
    Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.


Kröfur kæranda

    Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun byggðakvóta á Kópaskeri í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) og jafnframt að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.


Málsatvik    

    Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 28. júní 2012, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 29. sama mánaðar, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 í byggðarlögum Norðurþings, m.a. á Kópaskeri í Norðurþingi, en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 11. júlí 2012. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafði þá úthlutað 357 þorskígildistonnum af byggðakvóta til sveitarfélagsins Norðurþings á grundvelli reglugerðar nr. 1181/2011, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2011/2012, sem skiptust á byggðarlögin Húsavík, 197 þorskígildistonn, Kópasker, 66 þorskígildistonn og Raufarhöfn, 94 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt sveitarfélaginu Norðurþingi með bréfi, dags. 21. desember 2011.
    Kærandi sótti um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn Rósu í Brún ÞH-50 (6347) með umsókn til Fiskistofu, dags. 29. júní 2012.
    Hinn 12. júlí 2012 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Kópaskeri í Norðurþingi ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Kæranda var tilkynnt að 1.449 þorskígildiskíló hafi komið í hlut bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347). Ákvörðun Fiskistofu var byggð á 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, reglugerð nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012 og auglýsingu (VII) nr. 551/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Einnig kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri með fyrirvara um að úrskurðir ráðuneytisins í hugsanlegum kærumálum gætu breytt þeirri niðurstöðu sem þar kom fram.
    Þá kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri kæranleg til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu um úthlutun.


Málsástæður í stjórnsýslukæru o.fl.

    Með stjórnsýslukæru, dags. 20. júlí 2012, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði Aðalsteinn Tryggvason f.h. Tryggva Aðal ehf. til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun byggðakvóta á Kópaskeri í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347).
    Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærandi hafi gert út smábáta frá Kópaskeri í 4 ár og geri nú út þaðan bátinn Rósu í Brún ÞH-50 (6347). Á fiskveiðiárinu 2010/2011 hafi verið gildi sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu Norðurþingi þar sem heimilt hafi verið að landa afla í einhverju hinna þriggja byggðarlaga sveitarfélagsins. Um sé að ræða eitt fjölkjarna sveitarfélag í Norðurþingi og einn hafnarsjóð en engin vinnsla sé á Kópaskeri. Á fiskveiðiárinu 2011/2012 séu hins vegar ekki taldar til viðmiðunar fyrir byggðakvóta landanir báts kæranda á Húsavík vegna þess að samþykktar hafi verið nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 þar sem ekki sé gert ráð fyrir að heimilt sé að landa í sveitarfélaginu. Um það efni gildi hins vegar 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 um að við úthlutun skuli miðað við afla sem landað er í byggðarlagi. Þessar reglur virki með afturvirkum hætti í tilviki kæranda vegna þess að einungis séu lagðar til grundvallar 4 landanir báts kæranda á Kópaskeri á því tímabili sem haft sé til viðmiðunar en ekki landanir bátsins á Húsavík. Með auglýsingu (VII) nr. 551/2012, þar sem koma fram sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Norðurþingi hafi einungis verið gerð breyting á 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 á þann veg að orðinu "byggðarlagi" hafi verið breytt í "sveitarfélag" í setningunni "afli af fiskiskipum sem landað er í byggðarlagi af bátum sem ekki eru skráðir o.s.frv." Krafa kæranda sé sú að allur afli sem báturinn Rósa í Brún ÞH-50 (6347) hafi landað í Norðurþingi sumarið 2011 verði metinn sem viðmiðun við úthlutun byggðakvóta fyrir árið 2012 enda hafi landanirnar verið framkvæmdar á Húsavík en ekki Kópaskeri þar sem að það hafi verið heimilt samkvæmt reglum sveitarfélagsins um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á þeim tíma.
    Með bréfi, dags. 23. júlí 2012, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
    Í umsögn Fiskistofu, dags. 3. september 2012, segir m.a. að Fiskistofa telji rétt að upplýsa að með auglýsingu (VII) nr. 551/2012, sem birtist í Stjórnartíðindum 27. júní 2012, hafi verið staðfestar reglur sveitarfélagsins Norðurþings um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012. Sérstök skilyrði sem þar komi fram gildi eingöngu um 2. mgr. 4. gr. og 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 beri yfirskriftina: "Viðmiðanir um úthlutun aflamarks til einstakra skipa." Í 2. mgr. 4. gr. séu settar takmarkanir á hvað teljist til landaðs afla í byggðarlagi og að það gildi eingöngu um afla af bátum sem skráðir séu í byggðarlaginu. Sveitarfélagið hafi óskað eftir breytingum á þessu ákvæði sem hafi verið staðfestar af ráðuneytinu með ofangreindri auglýsingu (VII) nr. 551/2012 á þann veg að í stað orðsins "byggðarlag" hafi komið orðið "sveitarfélag". Einnig hafi með framangreindum ákvæðum verið gerðar tilteknar breytingar á 6. gr. reglugerðarinnar. Ekki voru gerðar aðrar breytingar á ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt viðmiðunarreglum 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 skuli afla landað í byggðarlagi og í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 1181/2011, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2011/2012, komi fram skýring á hvað sé byggðarlag. Samkvæmt framanrituðu hafi orðið að miða úthlutun til kæranda við þann afla bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) sem hann hafi landað til vinnslu í byggðarlaginu Kópaskeri í Norðurþingi á framangreindu tímabili.
    Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins: staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, ljósrit af umsókn kæranda, dags. 29. júní 2012, ljósrit af auglýsingu Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, dags. 28. júní 2012, o.fl.
    Með bréfi, dags. 28. september 2012, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu til kæranda og veitti honum kost á að gera athugasemdir við umsögnina, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Frestur til þess var veittur til og með 12. október 2012.
    Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá kæranda, Tryggva Aðal ehf. um framangreinda umsögn Fiskistofu.
    Með tölvubréfi frá 17. desember 2012 óskaði ráðuneytið eftir að Fiskistofa sendi ráðuneytinu upplýsingar um hvernig byggðakvóti til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, hafi verið ákveðinn, samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012.
    Með tölvubréfi frá 17. desember 2012 svaraði Fiskistofa framangreindri fyrirspurn ráðuneytisins.


Rökstuðningur

I.    Með tölvubréfi frá 20. júlí 2012, sem barst ráðuneytinu sama dag, var stjórnsýslukæra í máli þessu móttekin af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, sem fór með málefni samkvæmt lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Með forsetaúrskurði nr. 99/2012, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, voru sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti, iðnaðarráðuneyti og efnahags- og viðskiptaráðuneyti sameinuð í nýtt ráðuneyti, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, sbr. og forsetaúrskurður nr. 100/2012, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, og tóku úrskurðirnir gildi 1. september 2012. Úrskurður í máli þessu er því kveðinn upp af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti sem nú fer með málefni samkvæmt lögum nr. 116/2006 og tók við eldri málum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt þeim lögum.

II.    Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum en þar kemur fram að ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni sé heimilt að kæra til ráðuneytisins, þ.e. nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Að mati ráðuneytisins verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem einnig gilda um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum nr. 116/2006. Kæruheimild samkvæmt ákvæðinu byggir því að mati ráðuneytisins á því með sama hætti og gert er ráð fyrir í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kærðar séu tilteknar ákvarðanir sem teknar hafa verið um úthlutun aflaheimilda eða höfnun umsókna um aflaheimildir í byggðarlögum til einstakra fiskiskipa til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir m.a. að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en einnig kemur þar fram að þau gildi þó ekki um samningu reglugerða né annarra stjórnvaldsfyrirmæla.
    Það er mat ráðuneytisins að málsástæður í stjórnsýslukæru í máli þessu varði að hluta aðeins efni reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, þ.e. ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.
    Ekki er unnt að kæra með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins setningu reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. framangreint ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið mun því ekki taka afstöðu til málsástæðna í stjórnsýslukærunni sem byggðar eru á því að efni framangreindra ákvæða eigi að mati kæranda að vera með öðrum hætti. Stjórnsýslukæran beinist hins vegar jafnframt að tiltekinni ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) en umrædd ákvörðun er kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins samkvæmt framangreindu ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.
    Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið ekki ástæðu til að vísa frá því kæruefni samkvæmt framangreindri stjórnsýslukæru og verður stjórnsýslukæran tekin til efnismeðferðar.

III.    Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.
     Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.
     Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á, og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2010 til 31. ágúst 2011. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður hlutur þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum. Ennfremur koma fram í ákvæðinu nokkrar reglur um úthlutun byggðakvóta miðað við tiltekin skilyrði o.fl.
    Þá koma fram í reglugerðinni ákvæði um skyldu fiskiskipa til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi, sbr. 6. gr. o.fl.
    Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum sem ráðherra setur í reglugerð, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 1182/2011.
    Sett hafa verið sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Norðurþingi, m.a. á Kópaskeri fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu (VII) nr. 551/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.
    Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Kópaskeri í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 1182/2011 og auglýsingu (VII) nr. 551/2012.
    Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan kemur fram í 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, með síðari breytingum, að við útreikning á hlut fiskiskipa af byggðakvóta byggðarlaga er miðað við landaðan afla í byggðarlaginu Kópaskeri í Norðurþingi á tímabilinu 1. september 2010 til 31. ágúst 2011.
    Byggðakvóti Kópaskers í Norðurþingi var eins og áður hefur verið gerð grein fyrir 66 þorskígildistonn og skiptist á 6 báta samkvæmt framangreindum reglum.
    Með tölvubréfi frá 17. desember 2012, óskaði ráðuneytið eftir að Fiskistofa sendi ráðuneytinu upplýsingar um hvernig byggðakvóti til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, hafi verið ákveðinn, samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012.
    Með tölvubréfi frá 17. desember 2012, svaraði Fiskistofa framangreindri fyrirspurn ráðuneytisins. Ráðuneytið hefur farið yfir forsendur útreiknings byggðakvóta til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347) sem koma fram í framangreindu tölvubréfi Fiskistofu frá 17. desember 2012, og er það mat ráðuneytisins að þær séu í samræmi við þær reglur sem koma fram í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Báturinn Rósa í Brún ÞH-50 (6347) landaði 2.776 þorskígildiskílóum af afla á Kópaskeri í Norðurþingi á framangreindu tímabili. Samkvæmt framangreindum reglum reiknaðist hlutur bátsins af byggðakvóta Kópaskers í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 vera 1.449 þorskígildiskíló.
    Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun af byggðakvóta Kópaskers í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50 (6347).
    Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.


Úrskurður    

    Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2012, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 til bátsins Rósu í Brún ÞH-50, skipaskrárnúmer 6347.

Fyrir hönd ráðherra

Ingvi Már Pálsson.
Sigríður Norðmann.