Félagsdómur

16.1.2002

Ár 2002, miðvikudaginn 16. janúar, er í Félagsdómi í málinu nr. 1/2002:

Íslenska ríkið

(Óskar Thorarensen hrl.)

gegn

Félagi íslenskra flugumferðarstjóra

(Ástráður Haraldsson hrl.)

kveðinn upp svofelldur

d ó m u r:

Mál þetta dæma Helgi I. Jónsson, Gylfi Knudsen, Kristjana Jónsdóttir, Kristján Torfason og Vilhjálmur H. Vilhjálmsson.

Málið var höfðað 9. janúar síðastliðinn og dómtekið 14. sama mánaðar.

Stefnandi er íslenska ríkið.

Stefndi er Félag íslenskra flugumferðarstjóra, kt. 560372-0199, Borgartúni 28, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að viðurkennt verði með dómi að boðað yfirvinnubann stefnda samkvæmt bréfi félagsins, dagsettu 27. desember 2001, sé ólögmætt. Þá er þess krafist að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað.

Stefndi gerir þær dómkröfur að hann verði sýknaður af kröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða stefnda málskostnað.

I.

Kjarasamningur Félags íslenskra flugumferðarstjóra og íslenska ríkisins rann út 15. nóvember 2001. Með bréfi 27. desember 2001 tilkynnti stefndi fjármálaráðu-neytinu að í atkvæðagreiðslu, sem lauk 20. desember 2001, hefði verið kosið um tillögur stjórnar og trúnaðarráðs Félags íslenskra flugumferðarstjóra um boðun yfirvinnubanns sem tæki til allra félagsmanna er störfuðu hjá Flugmálastjórn Íslands og Flugmálastjórn í Keflavík. Þar var og gerð grein fyrir atkvæðagreiðslu um málið og jafnframt tilkynnt að yfirvinnubannið hæfist mánudaginn 14. janúar 2002 kl. 7 og stæði ótímabundið eða þar til nýr kjarasamningur hefði verið undirritaður. Með bréfi fjármálaráðuneytis 3. janúar 2002 var boðun yfirvinnubanns mótmælt. Jafnframt skoraði ráðuneytið á stefnda að afturkalla boðun þess og gera ráðuneytinu grein fyrir afstöðu sinni í síðasta lagi fyrir kl. 16 þann 7. janúar 2002 en að öðrum kosti yrði gripið til viðeigandi réttarúrræða. Með bréfi 4. janúar 2002 hafnaði stefndi lagatúlkun ráðuneytisins.

II.

Krafa stefnanda er á því byggð að boðað yfirvinnubann sé ekki verkfall í skilningi 14. gr. laga nr. 94/1986 og verði ekki jafnað til þess. Taki greinin aðeins til þess þegar um allsherjarverkfall eða allsherjarvinnustöðvun er að ræða en stefndi geti ekki bannað hluta af starfsskyldum félagsmanna sinna, sbr. m.a. 18. gr. laganna. Verði lagagreinin ekki túlkuð þannig að stefndi geti gripið til hvaða aðgerða sem honum sýnist, þegar kjarasamningar eru lausir, til að knýja á um gerð kjarasamnings. Ótvírætt sé að allt aðrar reglur gildi um vinnustöðvanir opinberra starfsmanna en á almenna markaðnum. Opinberir starfsmenn hafi lengi haft þá sérstöðu á vinnumarkaði að hafa ekki verkfallsrétt. Verði að líta til sögulegs aðdraganda þess að þeim var veittur takmarkaður verkfallsréttur. Endurspeglist takmörkunin m.a. í 19. gr. laga nr. 94/1986 en þar séu tilgreindir opinberir starfsmenn sem ekki mega fara í verkfall. Þá sé verkfallsréttur sumra starfshópa einnig verulega takmarkaður, sbr. 5. tl. 1. mgr. 19. gr.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sé starfsmanni skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Í 17. gr. s.l. komi fram að forstöðumaður ákveði vinnutíma þeirra starfsmanna sem starfi hjá stofnun að því marki sem lög og kjarasamningar leyfa og í 2. mgr. sömu greinar sé kveðið á um lagaskyldu starfsmanna til að vinna yfirvinnu sem forstöðumaður telur nauðsynlega en slík yfirvinnuskylda gildi almennt ekki á hinum almenna vinnumarkaði. Þrátt fyrir að kjarasamningur hafi runnið út 15. nóvember 2001 sé almennt ráðningarsamband ótvírætt í gildi milli félagsmanna stefnda og ríkisins með tilvísun til 2. mgr. 12. gr. laga nr. 94/1986 og meginreglna vinnuréttar.

Stefnandi byggir og á því að yfirvinna sé ekki venjulegt starf í skilningi 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986 heldur sé þar átt við dagvinnu. Yfirvinna sé í eðli sínu ekki almenn heldur ráðist hún af aðstæðum hverju sinni og þurfi alls ekki að snerta störf allra félagsmanna stefnda. Sé yfirvinna þannig unnin af nauðsyn vegna brýnnar þarfar. Þá sé hún einstaklingsbundin, andstætt dagvinnu, og geti því ekki talist til félagslegra aðgerða af hálfu stéttarfélags en skv. lögum nr. 94/1986 sé óheimilt að boða til vinnustöðvana einstaklinga eða hópa. Sé því skilyrði skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986 að starfsmenn leggi niður venjuleg störf sín að einhverju eða öllu leyti í því skyni að ná tilteknu sameiginlegu markmiði þannig ekki fullnægt.

Í 1. mgr. 14. gr. nefndra laga sé verkfall heimilað með verulegum takmörkunum en þar sé ekkert minnst á yfirvinnubann. Í því sambandi sé m.a. bent á orðalagið ,,í lögum þessum" í 14. gr. laganna. Stefnandi byggir á því að sé aðgerð ólögmæt á friðarskyldutímum verði hún ekki sjálfkrafa lögmæt þegar samningar eru lausir. Verði að túlka 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986 með hliðsjón af tilgangi með lögfestingu hennar sem sé augljóslega sá að bregðast við rofi á friðarskyldu á friðartíma vegna tiltekins atviks. Ákvæðið sé því ekki ,,pósitíft" og breyti engu um framangreinda túlkun á því.

Af hálfu stefnda er á því byggt að í 48. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 segi að stéttarfélagi sé heimilt að gera verkfall hjá ríkinu í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru í lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, lögum um stéttarfélög og vinnudeilur og öðrum lögum. Tilvísanir stefnanda til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins vegna heimilda sinna sem atvinnurekanda til að skipa starfsmönnum til verka og eftir atvikum til að vinna yfirvinnu varði hér engu. Af sjálfu leiði að almennur stjórnunarréttur atvinnurekanda víki við löglega boðað verkfall. Frá meginreglunni um verkfallsrétt opinberra starfsmanna séu þröngt afmarkaðar undantekningar sem byggist á sérstaklega brýnni þörf til að halda uppi lágmarks öryggisgæslu, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og slíkri lágmarksstarfsemi til að tryggja almannaheill.

Lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna lögfesti meginregluna um verkfallsrétt í 14. gr og sama geri lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í 48. gr. Lög nr. 33/1915, um verkfall opinberra starfsmanna, fjalli um þá sem vinna störf samkvæmt embættisskyldu eða sem sýslan í þarfir landsins, Landsbankans, spítala, sveitar, sýslu eða kaupstaðar, eins og það sé orðað í lögunum. Þegar lög þessi voru sett hafi starfsmenn ríkisins fyrst og fremst verið fámennur hópur embættismanna. Rétt skýring og beiting laganna nú verði ekki tryggð nema með því að skýra þau í ljósi breyttra aðstæðna og þeirra breytinga annarra sem orðið hafi á lagaumhverfi á vinnumarkaði. Þar að auki sé sérstaklega áréttað í 14. gr. laga nr. 94/1986 að hún eigi ekki við þá er lúti lögum nr. 33/1915 en óumdeilt sé að félagsmenn stefnda teljist ekki í þeim hópi.

Lög nr. 80/1938 séu almenn lög og standi sem slík við hlið og séu til fyllingar lögum um kjarasamning opinberra starfsmanna nr. 94/1986 sem séu sérlög. Allt leiði þetta til þess að sú ályktun stefnanda, að yfirvinnubann sefnda sé ólögmætt með því að það eigi sér ekki lagastoð eins og það sé orðað í stefnu, falli um sjálfa sig. Í verkfallsrétti stefnda felist almenn og lögvarin mannréttindi sem lúti þeim takmörkunum einum sem með lögmætum hætti séu beinlínis sett við beitingu hans.

Sú kenning stefnanda, að yfirvinnubann stefnda sé ekki verkfall í skilningi laga nr. 94/1986, sé röng. Í almennu ákvæði 19. gr. vinnulöggjafarinnar nr. 80/1938 sé verkfallshugtakið skilgreint þannig að vinnustöðvanir í skilningi laganna séu verkbönn atvinnurekenda og verkföll þegar launamenn leggi niður venjuleg störf sín að einhverju eða öllu leyti í því skyni að ná tilteknu sameiginlegu markmiði. Sama gildi um aðrar sambærilegar aðgerðir af hálfu atvinnurekenda eða launamanna sem jafna megi til vinnustöðvunar. Sé þetta skilgreining almennu laganna og gildi að sjálfsögðu jafnt um verkfall opinberra starfsmanna sem annarra. Raunar sé það svo að skilgreining yfirvinnubanns sem verkfalls hafi lengi verið óumdeild, einnig áður en verkfallsskilgreiningin hafi verið lögfest 1996.

III.

Í máli þessu er um það deilt hvort yfirvinnubann það, sem stefndi boðaði og hófst kl. 7 mánudaginn 14. janúar 2002, sbr. tilkynningu stéttarfélagsins til stefnanda, dagsetta 27. desember 2001, geti talist verkfall í skilningi laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

Með lögum nr. 94/1986 var lögfest sú meginregla að þeim starfsmönnum ríkisins, sem lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, tóku til, sbr. nú lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé heimilt að gera verkfall með þeim takmörkunum einum sem tilteknar eru í lögunum. Af því leiðir að ákvæði um undantekningar frá þessari meginreglu ber að túlka þröngt.

Eins og segir í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986 er stéttarfélögum, sem eru samningsaðilar samkvæmt lögunum, heimilt að gera verkfall í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru í lögunum, sbr. og sambærileg ákvæði í 48. gr. laga nr. 70/1996. Í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986, sbr. 1. gr. laga nr. 67/2000, er að finna nánari skilgreiningu á verkföllum í skilningi laganna. Segir í 1. mgr. 18. gr. laganna að boðað verkfall taki til allra starfsmanna í viðkomandi stéttarfélagi hjá þeim vinnuveitendum sem verkfall beinist gegn, annarra en þeirra sem samkvæmt lögunum er óheimilt að leggja niður störf. Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. nefndra laga er þeim, sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, óheimilt að gera verkfall.

Skilgreiningu á verkfalli er að finna í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986, sbr. 1. gr. laga nr. 67/2000. Er þar tekið fram að það teljist til verkfalla í skilningi laganna ,,þegar starfsmenn leggja niður venjuleg störf sín að einhverju eða öllu leyti í því skyni að ná tilteknu sameiginlegu markmiði. Sama gildir um aðrar sambærilegar aðgerðir af hálfu starfsmanna sem jafna má til verkfalla."

Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 67/2000, segir meðal annars svo: ,,Lagt er til að nýrri málsgrein verði bætt við 14. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Sú málsgrein verði efnislega samhljóða 19. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938, sbr. 4. gr. laga nr. 75/1996. Orðalagið er ekki alveg eins þar sem ólíkt ákvæðum laga um stéttarfélög og vinnudeildur gera lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna ekki ráð fyrir vinnustöðvun af hálfu vinnuveitenda."

Með 4. gr. laga nr. 75/1996, um breyting á lögum nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, með síðari breytingum, en grein þessi varð 19. gr. laga nr. 80/1938, var tekin upp skilgreining á hugtakinu vinnustöðvun, svohljóðandi: ,,Vinnustöðvanir í skilningi laga þessara eru verkbönn atvinnurekenda og verkföll þegar launamenn leggja niður venjuleg störf sín að einhverju eða öllu leyti í því skyni að ná tilteknu sameiginlegu markmiði. Sama gildir um aðrar sambærilegar aðgerðir af hálfu atvinnurekenda eða launamanna sem jafna má til vinnustöðvunar."

Í athugasemdum með 5. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 75/1996, en greinin varð 4. gr. laganna, kemur meðal annars fram að til þess að um verkfall sé að ræða þurfi tvö skilyrði að vera uppfyllt. Annars vegar að launamenn hafi lagt niður venjubundna vinnu sína að einhverju eða öllu leyti og hins vegar að tilgangurinn sé að ná fram sameiginlegu markmiði. Þá er tekið fram að fjöldauppsagnir og aðrar sambærilegar aðgerðir, sem jafna megi til vinnustöðvana, teljist einnig til vinnustöðvana. Það eigi við um allar vinnustöðvanir sem gerðar séu á félagslegum grunni til að ná fram sameiginlegu markmiði, hvort heldur er af stéttarfélagi, starfsmönnum sjálfum eða atvinnurekendum. Þá segir svo í athugasemdunum: ,,Aðgerðir, svo sem verkbönn, verkföll, yfirvinnubönn, hægagangur, ráðningarbönn og fjöldauppsagnir, teljast því til vinnustöðvana í skilningi laganna séu þær gerðar í sameiginlegum tilgangi. Aðeins er hér um auðkennatalningu að ræða enda ekki unnt að telja upp með tæmandi hætti hvaða aðgerðir af hálfu atvinnurekenda eða launafólks geta flokkast undir rof á friðarskyldu sem jafna má til eiginlegrar vinnustöðvunar."

Með vísan til þess, sem rakið hefur verið, er ljóst að yfirvinnubann, sem gert er í framangreindum tilgangi, telst til vinnustöðvunar samkvæmt lögum nr. 80/1938. Er það raunar í samræmi við það sem gilti áður en kom til fyrrgreindrar lagabreytingar, sbr. t.d. dóm Félagsdóms frá 22. maí 1986 sem er að finna í IX. dómabindi réttarins á bls. 144.

Að þessu virtu og með skírskotun til 2. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986, sbr. 1. gr. laga nr. 67/2000 og tilvitnaðar athugasemdir með þeim lögum, verður að fallast á með stefnda að stéttarfélaginu sé heimilt, á grundvelli verkfallsréttar síns samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986, að beita umræddu yfirvinnubanni. Ber því að sýkna stefnda af kröfum stefnanda í máli þessu.

Eftir þessum úrslitum verður stefnandi dæmdur til að greiða stefnda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 250.000 krónur.

Dómsorð:

Stefndi, Félag íslenskra flugumferðarstjóra, er sýkn af kröfum stefnanda, íslenska ríkisins, í máli þessu.

Stefnandi greiði stefnda 250.000 krónur í málskostnað.