12. apríl 2010 Úrskurðir velferðarráðuneytisins 2011-2018, Heilbrigðisráðuneytið

Synjun landlæknis um veitingu starfsleyfis sem sálfræðingur

Mánudaginn 12. apríl 2010 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú r s k u r ð u r

Með bréfi dags. 2. nóvember 2009, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun landlæknis frá 3. september 2009 að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur.

Kröfur

Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun landlæknis verði felld úr gildi og teknar verði til skoðunar athugasemdir hans varðandi synjun landlæknis á útgáfu starfsleyfis sem sálfræðingur.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Ráðuneytið óskaði með bréfi dags. 3. nóvember 2009 eftir umsögn landlæknis og gögnum varðandi málið. Umsögn landlæknis ásamt öllum fyrirliggjandi gögnum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 16. nóvember 2009. Kæranda var með bréfi dags. 19. nóvember 2009 send umsögn landlæknis ásamt gögnum og gefinn kostur á að koma að athugasemdum fyrir 3. desember sl. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 29. nóvember 2009. Landlækni var með bréfi dags. 10. desember sl. gefinn kostur á að koma að athugasemdum fyrir 31. desember 2009. Svar landlæknis barst með bréfi dags. 17. desember 2009.

Málavextir

Kærandi sótti um starfsleyfi sem sálfræðingur þann 26. júní 2008. Landlæknir sendi umsóknina ásamt fylgigögnum til umsagnar námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands með bréfi dags. 3. júlí 2008, en nefndin metur hæfi umsækjenda um starfsleyfi sem sálfræðingur samkvæmt 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga. Umsögn Námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands er dags. 18. ágúst 2008. Í niðurstöðu hennar segir m.a.: „Eftir að hafa skoðað bæði inntak og lengd viðkomandi náms kemst námsmatsnefnd SÍ [Sálfræðingafélag Íslands] að sömu niðurstöðu og umsækjandi, þ.e. að nám hans sé ekki sambærilegt við kandídatspróf. Nám umsækjanda er á sviði hagnýtrar atferlisgreiningar en ekki klínískrar sálfræði eins og lög nr. 40/1976 um sálfræðinga gera ráð fyrir.“ Námsmatsnefnd SÍ vék einnig að ósk umsækjanda um að nám hans yrði borið saman við nám tiltekins sálfræðings sem hlaut löggildingu á árinu 1992. Nefndin kemst að þeirri niðurstöðu „að nám umsækjanda skuli borið [saman] við það nám sem kennt er í viðurkenndum háskólum á Norðurlöndunum þegar umsækjandi skilar inn umsókn sinni til Landlæknis. Á þeim 16 árum sem liðin eru frá því að [X] hlaut löggildingu hafa orðið miklar breytingar á kandídatsnámi og því eðlilegt að bera nám umsækjenda saman við það nám sem er í boði í dag.“ Með bréfi dags. 21. ágúst 2008 gaf landlæknir kæranda kost á að koma að andmælum við umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands. Andmæli kæranda bárust með bréfi dags. 29. september 2008. Þar segir m.a.:

„Í ljósi þess að sem hér hefur komið fram; í fyrsta lagi að nám mitt er lengra en nám til Cand. Psych. gráðu auk þess að vera fyllilega sambærilegt að breidd og dýpt öðru námi sem í boði er á Norðurlöndum í sálfræði, í öðru lagi að fordæmi eru fyrir því að meta sérhæft mastersnám til starfsréttinda, sem og að fordæmi eru fyrir því að nám í hagnýtri atferlisgreiningu sé metið til starfsleyfis og nám mitt er í takt við þá þróun sem orðið hefur í sálfræði á síðustu áratugum, í þriðja lagi að nám mitt stenst þær kröfur sem settar eru fram af EFPPA [Evrópusamtök Sálfræðingafélaga], og í fjórða lagi að höfnun á því að veita mér starfsleyfi sé í andstöðu við tilgang laganna, óska ég þess að námsmatsnefnd endurskoði álit sitt og mæli með því að mér verði veitt leyfi til að starfa sem sálfræðingur. Hér vil ég ítreka að atvinnufrelsi mitt, sem er verndað í 75. gr. Stjórnarskrárinnar, verður ekki skert nema með skýrri lagaheimild og verður því við mat á því hvort ég uppfylli skilyrði laganna að halda sig alfarið við það sem fram kemur í lögunum.“

Með andmælabréfi kæranda fylgdi bréf frá B, dósent við Sálfræðideild Háskóla Íslands, þar sem hún mælti með að kæranda verði veitt starfsréttindi sem sálfræðingur.

Landlæknir sendi andmæli kæranda til Sálfræðingafélags Íslands með bréfi dags. 30. september 2008 og óskaði frekari umsagnar. Umsögn Námsmatsnefndar barst landlækni með bréfi dags. 8. janúar 2009 ásamt svarbréfi C, deildarforseta sálfræðideildar Heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands dagsettu samdægurs. Námsmatsnefnd tók fram að hún teldi ekki óljóst við hvað er átt með sambærilegu prófi í 2. gr. laga nr. 40/1976 og vísaði þar til álits umboðsmanns Alþingis nr. 4004/2004 þar sem umboðsmaður taldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við að miðað væri við kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands. Síðan segir:

„Eftir samanburð á námi umsækjanda og kandídatsnámi við H.Í. er það mat nefndarinnar að það spanni ekki þá breidd sem kandídatsnám við H.Í. felur í sér enda er um mjög sérhæft framhaldsnám að ræða. [...] Nám umsækjanda er jafngilt að lengd kandídatsnáms samkvæmt námsskrá en breidd þess er ekki í samræmi við þá breidd sem er í kandídatsnámi enda kandídatsnám almennt nám sem ekki felur í sér sérhæfingu. Nám umsækjanda hefur mikla dýpt en á mjög sérhæfðu sviði.“

Niðurstaða námsmatsnefndar væri því sú að nám kæranda væri of sérhæft til að honum yrði veitt almennt starfsleyfi og tiltók nefndin nokkur grunnnámskeið sem á vantaði. Námsmatsnefndin benti að endingu á að ekkert kæmi í veg fyrir að kærandi starfaði sem atferlisfræðingur. Í framangreindu bréfi C kom fram að álit B væri hennar persónulega álit. Einnig segir í bréfinu að sálfræðideild Háskóla Íslands sé „enn þeirrar skoðunar að við mat á námi til löggildingar sé eðlilegt og í samræmi við lög að bera nám sem tekið er utan Norðurlanda saman við kandídatsnám við Háskóla Íslands og þá bæði að því er varðar breidd og dýpt.

Með bréfi dags. 21. janúar 2009 voru kæranda send viðbótargögn og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Landlækni barst bréf kæranda dags. 6. febrúar 2009, en þar beindi kærandi ákveðnum spurningum til námsmatsnefndar. Framangreint bréf kæranda var ekki sent nefndinni fyrr en í maí 2009 og er beðist velvirðingar á þeim mistökum. Í bréfi námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands dags. 7. júlí 2009 segir að nefndin geti ekki gert ítarlegt mat á því hvaða námskeið vanti upp á í menntun kæranda. Námsmatsnefnd lagði til að leitað yrði eftir óháðu mati sálfræðideildar Háskóla Íslands á námi kæranda, þar sem ágreiningur væri milli kæranda og nefndarinnar, Með bréfi landlæknis dags. 28. júlí 2009 var tillaga nefndarinnar borin undir kæranda Á fundi með starfsmönnum landlæknis þann 27. ágúst 2009 kom fram að kærandi óskaði ekki eftir því að leitað yrði eftir óháðu mati sálfræðideildar Háskóla Íslands.

Landlæknir synjaði kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur með bréfi dags. 3. september 2009.

Þar segir m.a.:

„Umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um kvartanir vegna synjunar um starfsleyfi sálfræðinga. Með hliðsjón af máli nr. 4004/2004 er það mat landlæknis að eðlilegt sé að taka mið af þeim kröfum sem gerðar eru til kandídatsnáms á þeim tíma sem ákvörðun um leyfisveitingu er tekin. Því er ekki hægt að bera nám þitt saman við nám annars umsækjanda sem þú nefnir í bréfi þann 26. júní og fékk starfsleyfi árið 1992. Þá var það afstaða umboðsmanns Alþingis að heimilt væri við samanburð á námi að miða nám umsækjanda við kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands. Þegar lög um sálfræðinga voru sett árið 1976 var slíkt nám ekki í boði á Íslandi, en er það nú. Umsækjandi þarf því að hafa lokið námi sem getur talist hliðstætt við kandídatsnám við HÍ.

Það er lögbundið að Sálfræðingafélags Íslands skuli veita umsögn áður en umsóknir um starfsleyfi eru afgreiddar. Samkvæmt áliti Námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands uppfyllir þú ekki skilyrði 2. gr. laga um sálfræðinga, en í námsmatsnefnd sitja sérfróðir menn á sviði sálfræði. Í bréfi námsmatsnefndar dags. 8. janúar 2009 segir að eftir samanburð á námi þínu og kandídatsnámi við HÍ sé það mat nefndarinnar að nám þitt spanni ekki þá breidd sem kandídatsnám við HÍ felur í sér, enda sé um mjög sérhæft framhaldsnám að ræða. Nám þitt sé jafngilt að lengd kandídatsnáms samkvæmt námsskrá en breidd þess sé ekki í samræmi við þá breidd sem er í kandídatsnámi enda kandídatsnám almennt nám sem felur ekki í sér sérhæfingu. Nám þitt hafi mikla dýpt en á mjög sérhæfðu sviði. Þá segir að nefndin hafi að leiðarljósi að ekki séu gerðar minni kröfur en á Norðurlöndum.

Af fyrirliggjandi gögnum sem þú hefur lagt fram um nám þitt og samanburð við námskröfur og námsskipan í Cand. Psych. námi við HÍ samkvæmt kennsluskrá 2009-2010 getur Landlæknisembættið ekki ráðið annað en að niðurstaða námsmatsnefndar sé rétt. Þú kaust að ekki yrði farin sú leið að óska eftir því að Háskóli Íslands bæri nám þitt saman við nám í HÍ. Fyrir liggur að þú hefur aflað þér mikill þekkingar og hefur lokið B.A. prófi í sálfræði við HÍ og M.S. námi í hagnýtri atferlisgreiningu við Northeastern University en menntun þín telst ekki hliðstæð við kandídatspróf frá HÍ og uppfyllir því ekki ákvæði 2. gr. laga nr. 40/1976.

Það er því niðurstaða Landlæknisembættisins, með hliðsjón af umsögn Námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands sem í sitja sérfróðir menn, að ekki sé heimilt samkvæmt lögum nr. 40/1976 að veita þér starfsleyfi sem sálfræðingur.“

Málsástæður og lagarök kæranda

Með bréfi dags. 2. nóvember 2009 er ákvörðun landlæknis frá 3. september 2009 kærð og óskað eftir að ráðuneytið breyti henni og veiti kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur. Kærandi telur að ágreiningur hans og landlæknis snúist um túlkun 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga og sé því lögfræðilegs eðlis. Kærandi bendir á að ákvæði laganna takmarki atvinnufrelsi einstaklinga í skilningi 75. gr. stjórnarskrárinnar og þær takmarkanir verði að eiga sér skýra lagaheimild. Telur kærandi nánar tiltekið að ágreiningurinn snúist um hvernig túlka beri breidd náms eins og það hugtak kemur fyrir í greinargerð með áðurgreindum lögum. Skilningur námsmatsnefndar gefi til kynna að breidd vísi til þess að nemandi hafi stundað nám á fleiri en einu sviði sálfræðinnar, en kærandi telur að engin rök hafi verið færð fram fyrir þessu, hvorki af námsmatsnefnd né af landlæknisembættinu.

Kærandi færir aftur á mót rök fyrir því að breidd náms beri að túlka „útfrá því hvort námið feli í sér fræðilegt-, verklegt- og rannsóknarnám.“ Hann nefnir sem dæmi að fræðilegt nám, verklegur hluti og rannsóknarnám séu sameiginlegir með öllum kandídatsprófum í sálfræði á Norðurlöndum svo og HÍ. Hins vegar séu ekki kennd fleiri en eitt áherslusvið í kandídatsnámi í öllum háskólum á Norðurlöndunum. Þá bendir kærandi á að nám við Kaupmannahafnarháskóla á þeim árum þegar lög um sálfræðinga voru samin hafi verið þannig að aðeins eitt áherslusvið var valið en ekki tvö eins og í dag. Ólíklegt sé því að hugsunin með breidd náms við setningu laganna um sálfræðinga hafi átt að koma í veg fyrir að nemendur útskrifaðir frá Kaupmannahafnarháskóla fengju starfsréttindi. Í þriðja lagi nefnir kærandi að ef lagatexti 1. mgr. 2. gr. laga um sálfræðinga sé skoðaður þá megi telja ólíklegt „að í texta laganna hefði verið tiltekið að nám í sálfræðilegri uppeldisfræði veitti starfsréttindi ef hugsunin hafi verið sú að aðeins skuli veita þeim starfsréttindi með nám á fleiri en einu áherslusviði, þar sem sálfræðileg uppeldisfræði er eitt áherslusvið.“

Kærandi telur að Sálfræðingafélag Íslands og námsmatsnefnd hafi hingað til ekki túlkað lögin svo að nám verði að fela í sér tvö áherslusvið. Megi í því sambandi vísa til heimasíðu Sálfræðingafélagsins. Þar sé tiltekið að nám skuli vera fræðilegt, verklegt og rannsóknartengt. Í samþykkt Evrópusamtaka Sálfræðingafélaga, sem Sálfræðingafélag Íslands er aðili að sé að finna viðmið um nám og þar sé lögð áhersla á almennt grunnnám (BA eða BS) „auk framhaldsnáms sem gerir nemendum kleift að starfa sjálfstætt á einu áherslusviði.“

Að lokum telur kærandi að af álitum námsmatsnefndar síðastliðin ár sé ekki hægt að leggja þann skilning í breidd náms að það vísi til fleiri en eins áherslusviðs. Máli sínu til stuðnings nefnir kærandi nokkra aðila sem hafi verið með eitt áherslusvið í sínu framhaldsnámi en fengið starfsleyfi. Einnig vitnar kærandi til álits Umboðsmanns Alþingis (Mál nr. 2241/1997) en þar var um að ræða aðila sem lokið hafði meistaranámi í skólasálfræði frá Bandaríkjunum. Niðurstaða þess máls hafi verið sú að viðkomandi fékk starfsleyfi hér á landi. Að lokum vísar kærandi til aðila sem fékk starfsleyfi hér á landi árið 1992, en viðkomandi hafði lokið námi í hagnýtri atferlisgreiningu frá Bandaríkjunum, en það nám er hliðstætt námi kæranda.

Í andmælabréfi kæranda til ráðuneytisins dags. 29. nóvember 2009 kemur fram ítrekun á fyrri kröfum og röksemdum. Kærandi telur málsmeðferð hjá landlækni óásættanlega. Kærandi gagnrýnir einnig námsmatsnefnd Sálfræðingafélags Íslands og að „erfitt sé að ráða í það hvað það er sem geri þessa nefndarmenn sérfróða á sviði sálfræði umfram mig.“ Að auki gerir kærandi athugasemd við að nám hans sé á „mjög sérhæfðu sviði“ líkt og landlæknir kemst að orði. Kærandi bendir á að áherslusvið hans, samanborið við kandídatsnám HÍ, sé annað og að þeir einstaklingar sem unnið sé með séu ólíkir. Að lokum er bent á að „ágreiningurinn snýst ekki um það hvort bera eigi nám mitt saman við [kandídatsnám] í sálfræði við HÍ. Ágreiningurinn snýst um á hvaða forsendum nám mitt er borið saman við annað nám sem metið er til löggildingar, þar með talið nám við Háskóla Íslands.“

Málsástæður og lagarök landlæknis

Ráðuneytið sendi kæruna til Landlæknisembættisins til umsagnar með bréfi dags. 3. nóvember 2009. Í umsögn landlæknis dags. 16. nóvember 2009 er atburðarrás málsins rakin, líkt og gert hefur verið hér á undan. Í umsögninni kemur m.a. fram að það sé mat landlæknisembættisins, með hliðsjón af áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4004/2004, að umsækjendur um starfsleyfi sem sálfræðingar þurfi að hafa lokið námi sem geti talist hliðstætt kandídatsnámi við HÍ. Landlæknir tiltekur að í lögbundinni umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands segi að nám umsækjanda spanni ekki þá breidd sem kandídatsnám við HÍ felur í sér, enda sé nám kæranda mjög sérhæft framhaldsnám. Taldi landlæknir, með vísan til fyrirliggjandi gagna og samanburðar við námskröfur og námsskipan í Cand. Psych. námi við HÍ að niðurstaða námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands, en þar ættu sæti sérfróðir menn, væri rétt. Þar sem menntun kæranda teldist ekki hliðstæð við kandídatspróf frá HÍ, uppfyllti hann ekki skilyrði 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga. Umsókn kæranda var því synjað.

Landlækni var sent andmælabréf kæranda dags. 29. nóvember 2009 með bréfi dags. 10. desember 2009 og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Í bréfi landlæknis dags. 17. desember 2009 er bent á að þekking á starfssviði og menntun heilbrigðisstétta sé meiri hjá fagfélögum og kennslustofnunum en hjá landlækni og „því er tekið svo til orða að tala um sérfróða menn á tilteknu sviði.“ Landlæknir harmar álit kæranda á meðferð umsóknar hans og bendir á að mikil vinna hafi farið í mál hans hjá embættinu og mál hans hafi verið skoðað gaumgæfilega.

Niðurstaða ráðuneytisins

Kæran lýtur að synjun landlæknisembættisins um útgáfu á starfsleyfi til handa kæranda sem sálfræðingur. Kærandi gerir þær kröfur að ráðuneytið felli úr gildi synjun landlæknis og honum verði veitt starfsleyfi sem sálfræðingur.

Í 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga er kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að fá leyfi til að kalla sig sálfræðing hér á landi. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. hljóðar svo:

„Leyfi samkvæmt 1. gr. má aðeins veita þeim sem lokið hafa kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla, hvort tveggja að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands.“

Í greinargerð með frumvarpi til laga um sálfræðinga segir um ákvæði 2. gr.:

„Hér er kveðið á um kröfur sem fullnægja þarf til þess að ráðuneytið [nú landlæknir] geti veitt umsækjanda leyfi til að kalla sig sálfræðing.

Aðalkrafan, sem gerð er, er menntunarkrafa og er miðað við þá meginreglu að ekki skuli gerð minni krafa en á Norðurlöndum, sbr. norsku lögin frá 1973. Í norsku lögunum er grundvallarkrafan sú að umsækjandi skuli hafa embættispróf í sálarfræði frá norskum háskóla. Með tilliti til þess hve víða [Íslendingar] stunda nám til fullnaðarprófs í sálarfræði er ákvæðið orðað svo hér að leyfi megi aðeins veita þeim sem lokið hafa [kandídatsprófi] eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla. Er þetta í samræmi við inntökuskilyrði Sálfræðingafélags Íslands en gert er ráð fyrir að félagið verði umsagnaraðili um leyfisveitingu.

Svo tekið sé dæmi af þeim nágrannalöndum, þar sem [Íslendingar] stunda helst nám til fullnaðarprófs í sálarfræði, má gera ráð fyrir því að skilyrði fyrir leyfisveitingu verði einkum miðað við eftirfarandi prófgráður:

Danmörk: Psykologisk embedseksamen (cand psych.);
Noregur: Embetseksamen í psykologi (cand. psychol.);
Svíþjóð: Psykologexamen;
Sambandslýðveldið Þýskaland: Dipl. Psych.;
Bretland: M.A. (Hons.) eða M SC. í sálarfræði;
Frakkland: Maîtrise de psychologie;

- eða aðrar prófgráður í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem teljast vera jafngildar að því er varðar lengd náms samkvæmt námsskrá, svo og breidd þess og dýpt.“

Námsmatsnefnd Sálfræðingafélag Íslands kemst að þeirri niðurstöðu í umsögn sinni dags. 18. ágúst 2008 að synja beri kæranda um starfsleyfi þar sem námið sé á „sviði hagnýtrar atferlisgreiningar en ekki klínískrar sálfræði eins og lög nr. 40/1976 um sálfræðinga gera ráð fyrir.“ Einnig kemur fram hvað varðar ósk kæranda um samanburð á námi hans og sálfræðings sem hlaut starfsleyfi árið 1992, að orðið hafi miklar framfarir á inntaki náms í klínískri sálfræði þó að lögin um sálfræðinga hafi ekki tekið breytingum. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu, með vísan til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2241/1997 frá 5. mars 1999, að nám kæranda skyldi borið saman við viðurkennt nám á Norðurlöndum þegar umsækjandi skilaði inn umsókn til landlæknis.

Í umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands dags. 8. janúar 2009 kemur eftirfarandi fram: „Eftir samanburð á námi umsækjanda og kandídatsnámi við H.Í. er það mat nefndarinnar að það spanni ekki þá breidd sem kandídatsnám við H.Í. felur í sér enda er um mjög sérhæft framhaldsnám að ræða. [...] Nám umsækjanda er jafngilt að lengd kandídatsnáms samkvæmt námsskrá en breidd þess er ekki í samræmi við þá breidd sem er í kandídatsnámi enda er kandídatsnám almennt nám sem felur ekki í sér sérhæfingu. Nám umsækjanda hefur mikla dýpt en á mjög sérhæfðu sviði.“

Í umsögn landlæknis dags. 16. nóvember 2009, kemur ennfremur fram að með hliðsjón af máli umboðsmanns Alþingis nr. 4004/2004 frá 14. október 2004, sé „það mat landlæknis að eðlilegt væri við afgreiðslu máls umsækjanda að taka mið af þeim kröfum sem gerðar eru til kandídatsnáms á þeim tíma sem ákvörðun um leyfisveitingu er tekin.“ Landlæknisembættið taldi því ekki hægt að bera nám kæranda saman við nám annars umsækjanda með leyfi frá árinu 1992. Það sé því mat landlæknis að umsækjendur um starfsleyfi sem sálfræðingar þurfi að hafa lokið námi sem talist geti hliðstætt kandídatsnámi við HÍ.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi lokið B.A. prófi í sálfræði frá Háskóla Íslands árið 1996 og meistaranámi í hagnýtri atferlisgreiningu árið 2002 frá Northeastern University, í Boston Massachusetts í Bandaríkjunum. Kærandi hefur samkvæmt náms- og starfsferilsskrá starfað á sínu starfssviði og aflað sér endurmenntunar.

Í máli þessu liggur fyrir að ágreiningur er um hvernig túlka beri ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga. Í 2. gr. laga um sálfræðinga, eða í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 40/1976, kemur ekki fram krafa um að námið sé á sviði klínískrar sálfræði. Benda má á í þessu sambandi að 4. gr. reglugerðar um sérfræðileyfi sálfræðinga nr. 158/1990 kveður á um að eitt af sérsviðum sálfræði, sem hægt sé að sækja um sérfræðiviðurkenningu á, sé klínísk sálfræði. Það er því ljóst að samkvæmt lögum um sálfræðinga er ekki gerð krafa um að nám til starfsleyfis sé á sviði klínískrar sálfræði. Aftur á móti getur sálfræðingur sótt um sérfræðileyfi í klínískri sálfræði samkvæmt framangreindri reglugerð.

Ekki kemur heldur fram í lögum um sálfræðinga á hvaða áherslusviðum námið skuli stundað eða hversu mörgum. Aftur á móti eru sett fram skýr viðmið í greinargerðinni við hvaða prófgráður frá erlendum háskólum skuli miðað. Skýrt er tekið fram að leyfi megi veita þeim sem lokið hafa „kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein í háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands.“ Landlækni ber því að meta nám kæranda með hliðsjón af framangreindum viðmiðum.

Samkvæmt 2. gr. laga um sálfræðinga skal bera nám kæranda saman við kandídatspróf eða annað hliðstætt próf í sálfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum. Samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis nr. 4004/2004 frá 14. október 2004 er ljóst að heimilt er, við þennan samanburð að miða við kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands. Í því máli reyndi ekki á samanburð við kandídatsnám við aðra háskóla á Norðurlöndum. Ekki verður því gegn skýru ákvæði laganna dregin sú ályktun af áliti umboðsmanns Alþingis að einungis skuli miða við kandidatspróf frá Háskóla Íslands.

Áður en synjað er um starfsleyfi þarf að fara fram samanburður á inntaki og lengd náms, þar sem 1. mgr. 2 gr. laga um sálfræðinga geymir ekki tæmandi upptalningu á þeim kröfum sem uppfylla þarf. Hið rúma orðalag ákvæðisins gerir þær kröfur til leyfisveitanda að hann framkvæmi ítarlegt mat á námi. Á fundi með starfsmönnum landlæknis þann 27. ágúst 2009 kom fram að kærandi óskaði ekki eftir því að leitað yrði eftir óháðu mati sálfræðideildar Háskóla Íslands á námi kæranda með það að markmiði að meta hvaða námskeið kæranda vantaði inn í sína menntun í samanburði við kandídatsnám í sálfræði við HÍ. Ráðuneytið telur að grundvöllur samanburðar á menntun kæranda sé ekki einungis kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands heldur einnig, samkvæmt orðalagi 1. mgr. 2. gr. laga um sálfræðinga, próf í sálfræði frá öðrum háskólum á Norðurlöndum.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 1999 í máli nr. 2241/1978 kemur eftirfarandi fram:

„Umsagnir álitsgjafa eru jafnan mikilvægur þáttur í rannsókn máls og til að þær nái tilgangi sínum við að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið verða þær yfirleitt að vera rökstuddar [...]. Þegar samtökum hagsmunaaðila er veittur lögbundinn réttur til umsagna byggist hann oft á svipuðum sjónarmiðum og andmælaréttur aðila máls. Þrátt fyrir það er ljóst að umsögn kemur því stjórnvaldi sem ákvörðunarvald hefur í viðkomandi máli að litlu gagni nema hún sé rökstudd með hliðsjón af þeim lagasjónarmiðum sem skylt er að reisa niðurstöðuna á. Ef í umsögn samtaka hagsmunaaðila kemur ekki fram að niðurstaðan sé fundin með hliðsjón af slíkum lagasjónarmiðum hvílir sú skylda á stjórnvaldinu að rannsaka málið með hliðsjón af þeim og gæta þess að öll gögn sem kunna að upplýsa málið séu fyrir hendi.“

Landlæknir fer sem stjórnvald með ákvörðunarvald við veitingu starfsleyfa samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1976. Sálfræðingafélagi Íslands er veittur réttur til umsagnar áður en embættið tekur endanlega ákvörðun, sbr. 2. gr. laganna, en slík umsögn bindur ekki hendur landlæknis. Sú skylda hvílir því á landlækni að gæta þess að laga- og stjórnvaldsfyrirmælum sé fylgt við meðferð slíkra mála. Ljóst er að umsagnir námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands voru ekki byggðar á þeim lagasjónarmiðum sem leiða má af 1. mgr. 2. gr. laga um sálfræðinga og greinargerð er fylgdi með frumvarpi að þeim lögum. Landlæknisembættinu, sem leyfisveitanda, í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, bar að gæta þess að mál kæranda væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi má þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Við slíka takmörkun ber að kanna eðli, umfang og markmið hennar svo og hvort jafnræðis og meðalhófs hafi verið gætt. Með hliðsjón af ákvæði 75. gr., sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, telur ráðuneytið að skýra beri ákvæði 2. gr. laga nr. 40/1976 samkvæmt orðanna hljóðan. Sé um tvær túlkunarleiðir að ræða ber að velja þá sem er kæranda í hag þannig að það taki til fleiri atvika en nákvæmlega eru þar upp talin. Tilgangur laganna er að tryggja að þeir sem hyggjast veita sálfræðiþjónustu hafi til þess fullnægjandi menntun og ber að skýra ákvæði laganna með hliðsjón af því. Ákvæði sem fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi þurfa að eiga sér skýra heimild í lögum sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu starfsleyfis sem sálfræðingur til handa A er hér með felld úr gildi og landlækni falið að taka málið upp að nýju og leggja framangreind sjónarmið til grundvallar mati sínu.