13 Sjávarútvegur og fiskeldi

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð matvælaráðherra. Það skiptist í tvo málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar. Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins aukist um 344 m.kr. frá fjárlögum 2024 til ársins 2029. Fyrst og fremst skýrist sú breyting í fyrsta lagi af auknum framlögum annars vegar til að styrkja stjórnsýslu og eftirlit með fiskeldi og hins vegar til að efla hafrannsóknir og eftirlit með sjávarútvegi en samtals nemur hækkunin á ramma málefnasviðsins 700 m.kr. til þessara verkefna á tímabilinu. Í fjárlögum 2024 var samtals 495 m.kr. veitt til verkefnanna en gert er ráð fyrir að framlagið hækki um 350 m.kr. á árinu 2025 og svo aftur um 350 m.kr. á árinu 2026. Frá og með árinu 2026 er þannig ráðgert að veita um 1.195 m.kr. til þess að styrkja stjórnsýslu og eftirlit með fiskeldi og til að efla hafrannsóknir og eftirlit með sjávarútvegi. Í öðru lagi er gert ráð fyrir 248 m.kr. hækkun á fjárheimild til fiskeldissjóðs á tímabilinu í tengslum við hækkun verðmætagjalds í sjókvíaeldi. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að veita 150 m.kr. fjárheimild á árinu 2025 til tækjakaupa í nýtt hafrannsóknaskip. Á móti þessum auknu fjárheimildum er annars vegar gert ráð fyrir að 200 m.kr. tímabundin fjárheimild til hvalatalninga falli niður á árinu 2025. Hins vegar er gert ráð fyrir almennum aðhaldsráðstöfunum á málefnasviðið sem nema um 403 m.kr. á tímabilinu. Aðrar breytingar á fjárheimildum málefnasviðsins skýrast fyrst og fremst af endurskoðaðri tekjuáætlun ríkisaðila með samsvarandi breytingum gjaldamegin og niðurfellingu á fjárheimildum til tímabundinna verkefna.

Helstu áherslur 2025–2029

13.1 Stjórnun sjávarútvegs og fiskeldis

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: Stjórnun sjávarútvegs og fiskeldis, þ.m.t. stjórnsýsla Fiskistofu, Matvælastofnunar og Verðlagsstofu skiptaverðs, nýting auðlinda hafsins, stýring, vöktun Hafrannsóknarstofnunar og eftirlit stjórnvalda. Undir málaflokkinn falla einnig styrktarsjóðir vegna fiskeldis, þ.m.t. Fiskræktarsjóður, Umhverfissjóður sjókvíaeldis og Fiskeldissjóður. Helstu stjórntæki stjórnvalda varðandi atvinnugreinarnar tvær eru í gegnum gildandi löggjöf á sviði atvinnugreinanna. Undir málaflokkinn falla m.a. lög um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, og lög um fiskeldi, nr. 71/2008.

Helstu áskoranir

Sjávarútvegur stendur frammi fyrir fjölmörgum áskorunum á næstu árum. Ein stærsta áskorun sem samfélög og þjóðir standa frammi fyrir eru loftslagsbreytingar af mannavöldum sem áhrif hefur á lífríki hafsins. Sjávarútvegur er atvinnugrein sem nýtir auðlindir hafsins við Ísland. Atvinnugreinin á allt undir að nýting þeirra sé byggð á vísindalegri varfærnislegri nálgun með sjálfbæra nýtingu að leiðarljósi. Sjávarútvegur býr við mikla alþjóðlega samkeppni og því þarf að búa starfsemi hennar samkeppnishæft umhverfi til að standa undir því hlutverki sem hún hefur í íslensku samfélagi. Íslensk stjórnvöld eru virk í alþjóðasamstarfi þar sem reglur um nýtingu auðlinda hafsins eru mótaðar hjá alþjóðastofnunum sem og að tryggja að rekstrarskilyrði greinanna standist ýtrustu kröfur um sjálfbæra nýtingu og vernd lifandi auðlinda hafsins svo tryggja megi að íslenskur sjávarútvegur sé í fremstu röð. Sjávarútvegur stendur á ákveðnum tímamótum en í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er kveðið á um metnaðarfulla nálgun varðandi atvinnugreinina.

Til að kortleggja áskoranir og tækifæri í sjávarútvegi var skipuð nefnd sem hafði yfirsýn yfir starf fjögurra starfshópa sem fengust við fjögur þemu, samfélag, aðgengi, umgengni og tækifæri.  Lokaafurðir vinnunnar eru m.a. frumvarp til nýrra laga um sjávarútveg á árinu 2024, verkefni á sviði orkuskipta, nýsköpunar, hafrannsókna og gagnsæi eignatengsla í sjávarútvegi.

Stjórnvöld hafa sett sér metnaðarfull markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040 og er lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa framtíð í velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar. Sjávarútvegur er mikilvægur hluti af því að ná markmiðum stjórnvalda. Loftslagsbreytingar með breytingum hafstrauma og súrnunar hafsins hafa margvísleg og ófyrirséð áhrif á vistkerfi hafsins. Í stjórnarsáttmála er kveðið á um orkuskipti í sjávarútvegi og verður áframhaldandi vinna í þeim efnum byggð á tillögum úr nýlega útgefinni skýrslu um græn skref í sjávarútvegi. Vistkerfisnálgun og verndun viðkvæmra vistkerfa til framtíðar verður fléttuð málaflokkunum og m.a. er stefnt að verndun viðkvæmra botnvistkerfa í efnahagslögsögu Íslands.

Sjálfbær og ábyrg nýting lifandi auðlinda hafsins byggist fyrst og fremst á góðri vísindaþekkingu. Slík þekking er forsenda samkeppnishæfni íslenskra sjávarafurða á alþjóðamörkuðum sem er aftur grunnur þess að fiskveiðar stuðli að vexti íslensks atvinnulífs og samfélags. Íslensk stjórnvöld hafa tekið þátt í mótun reglna um nýtingu lifandi auðlinda hafsins á alþjóðavettvangi sem byggjast á varúðarnálgun, vistkerfisnálgun og sjálfbærni en til að uppfylla þessar kröfur þarf að tryggja góðar grunnrannsóknir á vistkerfi hafsins, umhverfisáhrifum og samspili og áhrifum veiða á vistkerfið.

Stutt verður við öflugt styrkjakerfi, samstarf við háskólasamfélagið og stuðningsumhverfi rannsókna og þróunar til að stuðla að framþróun, fullvinnslu og nýsköpun í sjávarútvegi. Áskoranir á næstu árum tengjast breytingum í umhverfi, loftslagsbreytingum, vistkerfi sjávar og útbreiðslu fiskstofna. Til að nýta auðlindir hafsins á skynsamlegan og sjálfbæran hátt þarf öflugar hafrannsóknir og er nýsmíði hafrannsóknaskips mikilvægur liður í að treysta þær. Smíði nýs hafrannsóknaskips hófst haustið 2022 og áætlað er smíðinni verði lokið fyrir árslok 2024 og verði skipið eins umhverfisvænt og kostur er.

Hvað kynja- og jafnréttissjónarmið varðar hefur sjávarútvegurinn ávallt verið mjög karllæg atvinnugrein, einkum þegar kemur að sjómennsku og er fjarvera frá heimili þar helsti skýringarþáttur. Mikill fjöldi kvenna starfar þó við fiskvinnslu. Sjá nánar á vef Stjórnarráðsins stöðuskýrslu um kortlagningu kynjasjónarmiða. Við öflun slíkra gagna þarf að horfa á atvinnugreinina út frá víðara sjónarhorni og horfa einnig til stöðu kynja og jafnréttis á meðal nýsköpunarfyrirtækja og frumkvöðla í sjávarútvegi, smáframleiðenda og annarra aðila í matvælaframleiðslu. Gagnasöfnin er hafin í tengslum við vinnu við Auðlindina okkar.

Lögð er áhersla á að matvælaframleiðsla styðji við loftslagsmarkmið ríkisstjórnarinnar og mikilvægi sjálfbærrar nýtingar á auðlindum lands og hafs.

Mikið var fjallað um stöðu lagareldis í gildandi fjármálaáætlun, m.a. þá vinnu sem átt hefur sér stað varðandi stefnumótun og lagasetningu í lagareldi. Ráðuneytið lét m.a. vinna greiningu á stöðu og framtíð lagareldis á Ísland ásamt því að fá Ríkisendurskoðun til að vinna stjórnsýsluúttekt á stjórnsýslu fiskeldis. Á grunni þessara skýrslna hefur verið unnin stefnumótun sem birt var í samráðsgátt 4. október 2023 (S-182/2023) og frumvarp til heildstæðra laga um lagareldi lagt var fram á Alþingi 27. mars sl. 

Tækifæri til umbóta

Til að bregðast við þeim áskorunum í sjávarútvegi og fiskeldi sem vikið var að hér á undan gera stjórnvöld ráð fyrir stórsókn til eflingar þessara málaflokka á tímabili fjármálaáætlunar 2025–2029.

Fjárheimildir til hafrannsókna og fiskveiðieftirlits voru auknar um tæpa 3 ma.kr. á tímabili gildandi fjármálaáætlunar með það að markmiði að skapa sjávarútvegi skilyrði til aukinnar verðmætasköpunar með sjálfbæra nýtingu og vistkerfisnálgun að leiðarljósi. Áfram er gert ráð fyrir þessum fjárheimildum á málefnasviðinu. Öflugar hafrannsóknir og þekja í eftirliti með fiskveiðiauðlindinni eru forsenda þess að íslenskar sjávarafurðir séu samkeppnishæfar á alþjóðamörkuðum og að nýting sjávarauðlinda sé sjálfbær og stuðli að vexti íslensks atvinnulífs og samfélags.

Stefnumótun á sviði lagareldis var unnin á grunni skýrslna Ríkisendurskoðunar og Boston Consulting Group og lögð fram í samráðsgátt stjórnvalda í október 2023. Í stefnumótuninni er sett fram sameiginleg framtíðarsýn til ársins 2040 fyrir undirgreinar lagareldis og fjallað um markmið hverrar greinar til að framtíðarsýnin geti orðið að veruleika. Megináherslur stefnunnar eru að lagareldi verði stjórnað á grundvelli skilgreindra mælikvarða sem koma í veg fyrir að greinin hafi neikvæð áhrif á umhverfi sitt, s.s. á vistkerfi eða villta stofna. Tryggja þarf að staða dýravelferðar og sjúkdóma sé með sama hætti og best þekkist í lagareldi á heimsvísu. Til þess að svo megi verða þarf að vera tryggt að lögbundin verkefni vöktunaraðila verði fjármögnuð með viðunandi hætti. Efla þarf jafnframt stjórnsýslu og eftirlit sem hefur ekki fylgt eftir vexti sjókvíaeldis hér á landi. Tækifæri eru jafnframt fólgin í því að móta heildræna umgjörð fyrir landeldi svo að eftirlit og stjórnsýsla verði í stakk búin til þess að takast á við aukin umsvif greinarinnar á næstu árum.

Til að hrinda stefnumótuninni í framkvæmd verður unnið að gerð áætlana um aðgerðir til næstu fimm ára. Sem hluti af þeirri aðgerðaráætlun var frumvarp um um heildarlög á sviði lagareldis lagt fyrir Alþingi þann 27. mars sl. Markmið frumvarpsins er að skapa lagareldi á Íslandi skýran lagaramma og skilyrði til aukinnar verðmætasköpunar með sjálfbæra nýtingu og vistkerfisnálgun að leiðarljósi.

Í gildandi fjármálaáætlun kom inn ríflega 2 ma.kr. hækkun fjárheimildar til eflingar stjórnsýslu, eftirlits, leyfisveitinga og rannsókna í fiskeldi með það að markmiði að skapa greininni skilyrði til aukinnar verðmætasköpunar með sjálfbæra nýtingu og vistkerfisnálgun að leiðarljósi. Áfram er gert ráð fyrir þessum fjárheimildum á málefnasviðinu. Forsendur fyrir vexti sjókvíaeldis, og þar með tekjuaukningar fyrir íslenskt þjóðarbú, eru að hlúð sé að umhverfi greinarinnar m.t.t. til regluverks, stjórnsýslu, eftirlits og rannsókna.

Ljóst er að með þessum stórauknu framlögum til fyrrgreindra verkefna á sviði sjávarútvegs og fiskeldis eru stjórnvöld að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnsýsluleg umgjörð þessara mikilvægu málaflokka sé tryggð sem stuðli þannig að aukinni verðmætasköpun fyrir íslenskt þjóðarbú til framtíðar.

Áhættuþættir

Áhættuþættir í lagareldi, þá aðallega sjókvíaeldis, eru fyrst og fremst áhætta vegna erfðablöndunar ef upp kemur strok úr kvíum, velferð eldisfiska þá t.d. tengt sjúkdómum eða sníkjudýrum og önnur umhverfisáhrif s.s. lífrænt álag. Ef stoðir stjórnsýslunnar verða ekki styrktar getur það enn fremur haft áhrif á tækifæri greinarinnar til að vaxa á sjálfbæran hátt. Stefnumótun lagareldis og áðurnefnt frumvarp hafa að markmiði að lágmarka framangreinda áhættu.

Helstu áhættuþættir í sjávarútvegi snúa að því að skortur er á getu stofnana til að sinna lögbundnu hlutverki við hafrannsóknir og eftirlit. Öflugar hafrannsóknir og eftirlit með sjávarauðlindinni er lykilforsenda fyrir öflugum sjávarútvegi. Fylgjast þarf vel með markaðsaðstæðum og fylgja eftir vottunum íslenskra sjávarafurða til að tryggja samkeppnishæfni á alþjóðavettvangi.

Markmið og mælikvarðar

* Búnaður sem mælir göngu laxa í og úr ám.

Markmið og mælikvarðar frá síðustu fjármálaáætlun hafa tekið breytingum. Breytingarnar taka mið af því að mælikvarðar fyrir sjávarútveg og fiskeldi eru aðskildir.

13.2 Rannsóknir, þróun og nýsköpun í sjávarútvegi og fiskeldi

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: Rannsóknir, þróun og nýsköpun í sjávarútvegi og fiskeldi og aðgerðir stjórnvalda til að stuðla að sjálfbærri nýtingu lifandi og staðbundinna náttúruauðlinda, þróun nýrra afurða og aukin verðmætasköpun í matvælaframleiðslu. Undir málaflokkinn fellur stjórnsýsla Hafrannsóknastofnunar.

Helstu áskoranir

Í greinargerð fyrir málaflokk 13.1 er fjallað um áskoranir og tækifæri í matvælaframleiðslu.

Tækifæri til umbóta

Rannsóknir, þróun, miðlun þekkingar og nýsköpun er grundvöllur þess að sjávarútvegur og fiskeldi geti mætt þessum áskorunum og nýtt tækifæri til framtíðar. Stærsti hluti af fjármagni til málaflokksins er vegna rannsókna sem Hafrannsóknastofnun framkvæmir. Rannsóknir stofnunarinnar eru grundvöllur þess að hér sé hægt að stunda sjálfbæra nýtingu nytjastofna við Ísland, nýta hafsvæði við landið og gæta að líffræðilegum fjölbreytileika. Stjórnvöld hafa helst verið að styðja við nýsköpun og þróun í atvinnugreinunum í gegnum sjóði eða samninga við stofnanir. Hér má nefna MATÍS sem og Matvælasjóð sem er með það að markmiði að styðja við nýsköpun og þróun í matvælaiðnaði, þ.m.t. sjávarútveg og fiskeldi. Áhersla á stuðning við nýsköpun og þróun í matvælaiðnaði styður m.a. við velsældaráherslu um grósku í nýsköpun. Frekari skýringar eru gerðar á MATÍS og sjóðnum í kafla 12.2. Umhverfissjóður sjókvíaeldis er með það að meginmarkmiði að veita styrki til verkefna sem lágmarka umhverfisáhrif af völdum sjókvíaeldis. Hjá Fisktækniskóla Íslands er samningur um framlag til undirbúnings náms í fisktækni í framhaldsskólum og símenntunarstöðum. Markmið samningsins er að stuðla að þróun náms í fisktækni við framhaldsfræðsludeildir. Samningur við Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri þar sem markmið samningsins er að styrkja hlutverk Háskólans á Akureyri á sviði rannsókna sjávarútvegs og fiskeldis.

Starfsemi málaflokksins styður við stefnu í öðrum málaflokkum, t.d. 13.1.

_{1 Exclusive economic zone (efnahagslögsaga).}