Úrskurðir um matvæli og landbúnað

15.12.2016

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 15. desember 2016 kveðið upp svohljóðandi:

ÚRSKURÐ

Stjórnsýslukæra

Með stjórnsýslukæru dags. 20. maí 2016, kærði Ágúst Karl Karlsson hdl. f.h. Sláturhúss Seglbúða ehf., kt. 500614-0560, hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar, hér eftir MAST, dags. 23. febrúar 2016 um að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hefur farið fram.

Kröfugerð

Kærandi krefst þess að ákvörðun MAST frá 23. febrúar 2016, um að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hefur varið fram, verði felld úr gildi.
Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst fyrir lok kærufrests samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:
Kærandi hefur frá árinu 2014 rekið sláturhús að Seglbúðum í Landbroti. Með bréfi MAST, dags. 24. nóvember 2015, var kæranda tilkynnt að við reglubundið eftirlit á sláturhúsi kæranda hafi komið í ljós að ekki hafi verið sinnt tilteknum úrbótum og færðist kærandi því úr frammistöðuflokk B í framstöðuflokk C. Við það yrðu eftirlitstímar við reglubundið eftirlit alls 27 klukkustundir á næstu 12 mánuðum.
Hinn 26. janúar 2016 mættu héraðsdýralæknir og eftirlitsdýralæknir frá MAST til kæranda til að framkvæma eftirlit með matvælaframleiðslu. Fulltrúum MAST var af hálfu fulltrúa kæranda neitað um aðgang að sláturhúsinu, enda var samkvæmt honum engin vinnsla á staðnum. Hinn 9. febrúar 2016 sendi MAST kæranda bréf með yfirskriftinni: Mótþrói við eftirlit, stöðvun starfsemi, andmælaréttur. Þar kom fram að í ljósi atburða við eftirlit þá hyggðist stofnunin stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hafði farið fram. Áður en endanleg ákvörðun um stöðvun markaðssetningar afurða frá kæranda var tekin var kæranda gefinn kostu á að koma á framfæri andmælum og athugasemdum við efni bréfsins. Kærandi sendi inn andmæli til stofnunarinnar 15. febrúar 2016. Með ákvörðun MAST, dags. 23. febrúar 2016 var kæranda tilkynnt um stöðvun markaðssetningar afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hefur farið fram. Hinn 24. febrúar 2016 sendi kærandi MAST tölvupóst þess efnis að eftirlit gæti farið fram svo stöðvun markaðssetningar afurða geti verið aflétt. Hinn 9. mars 2016 fór eftirlit fram hjá kæranda af hálfu MAST og var kæranda tilkynnt um að stöðvun dreifingar hafi verið aflétt.
Hinn 20. maí 2016 var sú ákvörðun MAST að stöðva markaðssetningu afurða kærð til ráðuneytisins og krafist að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi. MAST skilaði inn umsögn um kæruna 14. júní 2016. Kærandi skilaði inn athugasemdum við umsögn MAST 9. ágúst 2016. Ekki bárust frekari gögn í málinu og því er málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Ráðuneytið tekur fram að sökum anna í ráðuneytinu hefur afgreiðsla máls þessa dregist og beðist er velvirðingar á því.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi vísar til þess að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að kæran sé tekin til efnismeðferðar, þrátt fyrir að hinni kærðu ákvörðun hafi verið breytt. Kærandi bendir á að ákvörðun um að stöðva markaðssetningu afurða hefur í för með sér mikinn álitshnekk fyrir kæranda og afurðir hans í formi neikvæðrar ímyndar. Slík ákvörðun er til þess fallin að hafa áhrif á fjárhagslega afkomu kæranda til lengri tíma og vegur þannig að atvinnufrelsi hans. Kærandi hefur því hagsmuni af því að fá stjórnarvaldsákvörðunina fellda úr gildi enda telur kærandi ákvörðunina ólögmæta og til þess fallna að valda honum tjóni.
Kærandi telur ákvörðun MAST ekki vera í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og jafnframt að með henni hafi verið brotið gegn leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu MAST auk meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 7., 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.
Þegar eftirlitsaðilar mættu til þess að framkvæma eftirlit hjá kæranda 26. janúar 2016 stóð kærandi í þeirri trú að þar væri um ræða eftirfylgni vegna reglubundins eftirlits sem fram fór hinn 24. nóvember 2015, þegar frammistöðuflokkun kæranda var breytt. Vísar kærandi til skoðunarhandbókar MAST um Matvæli úr dýraríkinu frá mars 2012.
„Skoðunarmaður upplýsir ábyrgðarmann vinnslunnar um áætlaða tímasetningu næstu skoðunar miðað við niðurstöður eftirlits og eftirlitsáætlun sem byggð er á áhættumati fyrirtækisins.“
Kærandi stóð því í þeirri trú að eftirlitsmönnum bæri að tilkynna skoðunina, líkt og greinir í bréfi eftirlitsmanna MAST frá 26. janúar 2016.
Kærandi byggir á að MAST hafi borið að leiðrétta fyrrgreindan misskilning kæranda, upplýsa hann um lagaskyldu til þess að veita aðgang að húsnæði kæranda og þá sérstaklega þær afleiðingar sem það hefði í för með sér færi skoðun ekki fram. Gögn málsins bera með sér að kærði sinnti ekki fyrrgreindri lagaskyldu. Háttsemi MAST er því að mati kæranda í andstöðu við 7. gr. stjórnsýslulaga. Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst skylda til þess að leiðbeina aðila í því tilviki að stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur og hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar. Hefði MAST sinnt leiðbeiningarskyldu sinni og jafnframt hlutast til að málið væri nægjanlega upplýst áður en hin kærða ákvörðun var tekin, í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, hefði mátt koma í veg fyrir hina kærðu ákvörðun. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga þá ber stjórnvaldinu að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.
Kærandi telur að MAST hefði átt að hlutast til um að eftirlitið færi fram áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Kærandi lýsti því yfir með bréfi til MAST 24. febrúar 2016 að ekkert væri því til fyrirstöðu að eftirlit gæti farið fram af hálfu MAST. MAST bar að velja það úrræði sem var minnst íþyngjandi fyrir kæranda og hlutast þannig til um að eftirlitið færi fram, að minnsta kosti ekki síðar en strax í kjölfar bréfs kæranda 24. febrúar 2016, enda hefði þannig mátt koma í veg fyrir hina kærðu ákvörðun. Kærandi bendir á að ákvörðunin var ekki tilkynnt opinberlega fyrr en 1. mars 2016. Kærandi telur að sú töf sem varð á því að eftirlitið færi fram, sem var jafnframt forsenda þess að ákvörðun MAST yrði aflétt sé vítaverð í ljósi hagsmuna kæranda.
Kærandi telur fyrrgreinda háttsemi MAST í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og bendir á að hún sé grundvallarregla í stjórnsýslurétti sem felur meðal annars í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Í þeim tilvikum þar sem ekki verður komist hjá því að taka íþyngjandi ákvörðun ber stjórnvaldi jafnframt að velja það úrræði sem vægast er. Kærandi vekur athygli á því að þeim mun þungbærari sem sú skerðing er sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, þeim mun strangari kröfur eru gerðar til sönnunar á nauðsyn skerðingar. Þegar mannréttindi eru takmörkuð tilfinnanlega með stjórnvaldsákvörðun, líkt og í þessu máli, verði að telja að sönnunarbyrðin hvíli á stjórnvöldum um að málsatvik hafi verið með þeim hætti að önnur vægari úrræði hafi ekki komið til greina til að ná því lögmæta markmiði sem stefnt var að. Kærandi bendir á að hóf verður að vera í beitingu þess úrræðis sem valið er miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru og ekki má ganga lengra en nauðsyn ber til.
Kærandi telur að MAST hafi ekki gætt fyrrgreindra reglna stjórnsýsluréttarins þegar hin kærða ákvörðun var tekin sem leiði til þess að fella eigi ákvörðunina úr gildi.

Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar

Hinn 26. janúar 2016 fóru tveir starfsmenn stofnunarinnar í eftirlit hjá kæranda. Tilgangur eftirlitssins var tvíþættur, annarsvegar var það hluti af reglubundnu eftirliti hjá kæranda, það er að nota hluta þeirra 27 klukkustunda sem ætlaðar eru til eftirlits hjá honum við reglubundið eftirlit og hinsvegar til að skoða framvindu útbóta sem krafist hafði verið í skýrslu vegna eftirlits  21. október 2015. Eftirlitsmönnunum var meinaður aðgangur að húsnæði kæranda og gaf fulltrúi kæranda þá skýringu að eftirlitsaðilar yrðu að láta vita þegar von væri á þeim til eftirlits. Að því sögðu hurfu starfsmenn stofnunnarinnar á brott, án þess að beitt væri þvingunum til að eftirlit gæti farið fram. Farið var  yfir málið með forstöðumanni sviðs matvælaöryggis og neytendamála og lögfræðingum stofnunarinnar. Í  kjölfarið var kæranda sent bréf, dags. 9. febrúar 2016, þar sem málavöxtum var lýst og vísað var til lagaákvæða um skyldur kæranda sem matvælaframleiðanda. Jafnframt tilkynnti stofnunin, að hún hygðist grípa til stöðvunar á markaðssetningu matvæla frá kæranda og var kæranda gefinn kostur á að andmæla efni bréfsins eða koma á framfæri athugasemdum vegna málsins.
Svör kæranda bárust MAST 15. febrúar 2016. Að mati MAST kom ekkert nýtt fram í andmælum og athugasemdum kæranda, í framhaldinu ákvað MAST að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda þar til nauðsynlegt eftirlit hefði farið fram og var honum tilkynnt ákvörðunin með bréfi dags. 23. febrúar 2016. Kærandi sendi MAST tölvupóst daginn eftir. Þar lýsir hann yfir vonbrigðum á því hvernig málið hafi þróast og lýsti því yfir að dyrnar standa MAST ætíð opnar og óskaði eftir að eftirlitsaðilar myndu mæta til að framfylgja nauðsynlegu eftirliti svo stöðvun markaðssetningar afurða gæti verið aflétt.
Í samræmi við verklagsreglur MAST, sem og ákvæði laga nr. 93/1995 um matvæli (hér eftir matvælalög) og reglugerðar um birtingu niðurstaðna vegna eftirlits með matvælum nr. 320/2012, birti stofnunin frétt um að markaðssetningu afurða frá kæranda hefði verið stöðvuð. Vegna yfirsjónar starfsmanna MAST var fréttin ekki birt fyrr en 1. mars 2016, en hefði eðli málsins samkvæmt átt að birtast strax í kjölfar ákvörðunarinnar 23. febrúar 2016. Eftir að starfsmenn MAST gátu sinnt framkominni ósk frá 24. febrúar 2016, var eftirlit framkvæmt hjá kæranda 9. mars 2016 og frétt þess efnis, að stöðvun hefði verið aflétt, var birt sama dag.
MAST telur að þegar starfsmenn stofnunarinnar fóru að Seglbúðum 26. janúar 2016 hefði  kærandi lögum samkvæmt átt að veita óhindraðan aðgang til eftirlits í húsnæði sínu. Í samræmi við 24. gr. matvælalaga verður kærandi að gera ráð fyrir því að MAST geti komið til eftirlits hvenær sem er og ber honum þá að veita aðstoð við framkvæmd eftirlitsins og veita allar nauðsynlegar upplýsingar vegna þess.
MAST telur að kæranda hafi verið leiðbeint um heimildir MAST og skyldur hans, sem og hvaða afleiðingar það hefði að hindra aðgang að húsnæði kæranda, áður en ákvörðun var tekin um að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda. MAST telur jafnframt að stofnunin hafi hlutast til um að upplýsa málið nægjanlega vel áður en ákvörðun var tekin, enda liggur fyrir að stofnunin gaf kæranda tækifæri til að koma á framfæri andmælum sínum og athugasemdum áður en ákvörðunin var tekin.
Ákvörðun  um stöðvun markaðssetningu var ekki tekin fyrr en með bréfi stofnunarinnar 23. febrúar 2016. Erindi kæranda um að dyr stæðu opnar barst ekki fyrr en 24. febrúar 2016, daginn eftir að ákvörðunin var tekin. Engu breytir hér um hvenær ákvörðunin var tilkynnt opinberlega, enda hefur tilkynning sem slík ekki nein áhrif gagnvart kæranda og stjórnsýslukæran lýtur ekki að birtingunni sem slíkri, heldur að ákvörðuninni sem tekin var 23. febrúar 2016, sbr. kröfugerð kærunnar. Með hliðsjón af kærunni er þó rétt að ítreka að tilkynningin hefði átt að birtast á heimasíðu stofnunarinnar sama dag og hún er tekin, 23. febrúar, en  vegna yfirsjónar starfsmanna stofnunarinnar var það ekki gert. Ekki verður séð að sú yfirsjón hafi nokkru breytt gagnvart stöðu kæranda.
Kærandi telur að ákvörðun MAST og aðdragandi hennar hafi verið í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti og vísar sérstaklega til 12. gr. stjórnsýslulaga. Tilgangur eftirlits hjá kæranda er að tryggja gæði, öryggi og hollustu þeirra matvæla sem hann framleiðir. Fyrir liggur að athugasemdir höfðu verið gerðar við ýmsa þætti í starfsemi kæranda, þar á meðal alvarleg athugasemd við að eldri kröfum um úrbætur hafði ekki verið sinnt. Þá ber stofnuninni að sinna reglubundnu eftirliti með starfsemi kæranda. Kæranda bar því, samkvæmt 24. gr. matvælalaga að veita óhindraðan aðgang til eftirlits í húsnæði sínu og veita þá aðstoð sem nauðsynleg var til að eftirlitið gæti farið fram. Með því að synja MAST um aðgang að húsnæði kæranda til að sinna eftirliti kom kærandi í veg fyrir að stofnunin gæti sannreynt að gæði, öryggi og hollusta matvæla væri í lagi hjá kæranda. Ákvörðun MAST að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda þjónaði því lögmæta markmiði að koma í veg fyrir að markaðssettar yrðu afurðir sem ekkert væri vitað um hvort framleiðsla kæranda væri í samræmi við góða hollustuhætti og hvort uppfylltar væru kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi kæranda, svo sem hvort að afurðirnar, aðbúnaður, innra eftirlit eða geymsla afurða uppfylltu þær kröfur sem gerðar eru í lögum og reglugerðum.
Matvælastofnun telur að framangreind háttsemi kæranda 26. janúar 2016 feli í sér svo alvarlegt brot á skyldum hans og brjóti þannig í bága við ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem gilda um starfsemi hans, að stofnunin hafði sem opinber eftirlitsaðili ekki aðra valkosti en að stöðva markaðssetningu á afurðum frá kæranda. Þegar við bætist að kærandi veitti ekki heimild til að eftirlits fyrr en eftir að ákvörðun var tekin, 23. febrúar 2016, og hafði í millitíðinni verið tilkynnt um það til hvaða þvingunarúrræða stofnunin hygðist grípa og gefið kæranda tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum sínum, þá verður ekki séð hvernig stofnunin gat brugðist við með öðrum hætti en að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda og í kjölfarið birta tilkynningu um slíkt á heimasíðu stofnunarinnar.
Með vísan til alls framangreinds þá telur MAST að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar frá 23. febrúar 2016 þess efnis að stöðva markaðssetningu afurða frá Sláturhúsinu Seglbúðum ehf. uns nauðsynlegt eftirlit hafi farið fram.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

MAST tók stjórnvaldsákvörðun 23. febrúar 2016 um að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hefur farið fram. Hinn 9. mars 2016 tók MAST nýja ákvörðun og aflétti banni við markaðssetningu afurða frá kæranda enda hefði nauðsynlegt eftirlit farið fram. Ástandið sem verður til þegar stöðvun markaðssetningar er lagt á kæranda var ekki lengur fyrir hendi. Kærandi vísar til þess að þrátt fyrir það þá hafi hann lögvarða hagsmuni af því að kæran sé tekin til efnismeðferðar. Í matvælalögum er tekið tillit til þess að matvælafyrirtæki hafi ítrekað gerst ábyrgt fyrir að fara ekki eftir lögunum. Það eru því ítrekunaráhrif í lögunum og þá þegar hefur kærandi hagsmuni af því að fá efnislega úrlausn í málinu.

Heimildir MAST til að koma án þess að láta vita.

Óumdeilt er að 26. janúar 2016 fóru tveir starfsmenn MAST í eftirlit hjá kæranda og þeim var meinaður aðgangur að húsnæði kæranda. Þá hurfu starfsmenn stofnunarinnar á brott, án þess að leiðbeina fulltrúa kæranda um mögulegar afleiðingar þess að meina eftirlitsmönnum að húsnæði kæranda.
Fulltrúi kæranda vill meina að eftirlitsaðilarnir yrðu að láta vita þegar von væri á þeim til eftirlits. Í bréfi kæranda til MAST frá 15. febrúar 2016 kemur meðal annars fram að engin kjötvinnsla hafi verið í gangi og því hafi fulltrúa kæranda þótt óþarfi á eftirliti. Kærandi nefnir að misskilnings hafi gætt þegar talað væri um  merkingar, engar nýjar vörur séu í framleiðslu og að endingu kemur fram að skráning á hitastigi á kæli- og frystivélum hafa alltaf verið aðgengileg eftirlitsaðilum og aldrei verið gerðar athugasemdir þess efnis.
Það er engum vafa undirorpið að MAST er ekki einungis heimilt heldur skylt að sinna eftirliti með þessum hætti. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 882/2004 um opinbert eftirlit, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 106/2010, kemur fram að opinbert eftirlit skuli fara fram án nokkurs fyrirvara nema í þeim tilvikum eins og úttektum sem nauðsynlegt er að tilkynna stjórnendum matvælafyrirtækja um fyrirfram.

Leiðbeiningarskylda

Fulltrúi kæranda vill meina að eftirlitsaðilarnir yrðu að láta vita þegar von væri á þeim til eftirlits. Samkvæmt upplýsingum MAST þá upplýstu starfsmennirnir þó fulltrúa kæranda að ekki væri upplýst fyrirfram um eftirlit, nema í þeim tilvikum þar sem hitta þyrfti á tiltekna starfsmenn til að fara yfir umfangsmikil gögn. Kærandi mótmælir þessari staðhæfingu í bréfi til ráðuneytisins frá 9. ágúst 2016 og vísar meðal annars til eftirlitsskýrslu starfsmanna MAST frá 27. janúar 2016, að hún beri það ekki með sér að fyrrgreint hafi verið upplýst.
Með hliðsjón af gögnum málsins þá er það niðurstaða ráðuneytisins að leiðbeiningarskyldu stjórnvalda var ekki fullnægt á þessum tímapunkti. Þó starfsmenn MAST hafi leiðrétt fyrrgreindan misskilning þá hefði leiðbeiningarskyldu þeirra engu að síður verið áfátt. Ljóst er að starfsmenn MAST hefðu getað upplýst kæranda mun betur áður en horfið var af vettvangi án þess að upplýsa fulltrúa kæranda með fullnægjandi hætti. Starfsmenn MAST tóku hins vegar enga stjórnvaldsákvörðun á þessum tímapunkti.  
Í kjölfarið sendi MAST kæranda bréf dags. 9. febrúar 2016 með yfirskriftinni mótþrói við eftirlit, stöðvun starfsemi, andmælaréttur. Þar er málavöxtum lýst og vísað til lagaákvæða um skyldur kæranda sem matvælaframleiðanda að veita óhindrað aðgang til eftirlits á þeim stöðum þar sem framleiðsla eða dreifing matvæla á sér stað. Ennfremur vísar MAST til 3. mgr. 30. gr. matvælalaga. Eftirfarandi kom einnig fram í bréfinu:
„Hvað [starfsemi kæranda] varðar hefur [MAST] verið synjað um aðgang til eftirlits og telur stofnunin í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga og fyrri athugasemda að rökstuddur grunur sé fyrir hendi um að framleiðslan uppfylli ekki ákvæði laga og reglna. Að minnsta kosti er [MAST] gert ókleift af hálfu stjórnanda matvælafyrirtækisins að staðreyna ástandið sé það mat stofnunarinnar rangt.
Í ljósi framangreindra atriða og á grundvelli 30. gr. [matvælalaga] hyggst [MAST] stöðva markaðssetningu afurða frá [kæranda] uns nauðsynlegt eftirlit hefur farið fram.
Áður en endanleg ákvörðun er …[…]… tekin er aðila máls gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum og athugasemdum við efni þessa bréfs. Frestur er veittur til 15. febrúar til að koma á framfæri andmælum vegna málsins.“
Kærandi telur að í fyrrgreindu bréfi MAST væri engu vikið að því að koma mætti í veg fyrir hina kærðu ákvörðun með því að MAST yrði heimilað eftirlit hjá kæranda og mótmælir kærandi því að með fyrrgreindu bréfi hafi MAST sinnt leiðbeiningarskyldu og rannsóknarskyldu sinni.
Ráðuneytið lítur hins vegar á að með fyrrgreindu bréfi MAST frá 9. febrúar 2016 hafi MAST bætt úr þeim ágöllum um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sem var ábótavant við eftirlitsheimsókn MAST frá 26. janúar 2016. Í bréfinu veitir MAST kæranda heimild til að koma með andmæli og athugasemdir áður en endanleg ákvörðun er tekin í málinu.
Ráðuneytið vísar sérstaklega til eftirfarandi orða í bréfi MAST frá 9. febrúar 2016:
„Í ljósi framangreindra atriða og á grundvelli 30. gr. [matvælalaga] hyggst [MAST] stöðva markaðssetningu afurða frá [kæranda] uns nauðsynlegt eftirlit hefur farið fram.“
Þarna kemur skýrt fram að kæranda er gefinn kostur á að koma í veg fyrir fyrirhugaða stöðvun markaðssetningar afurða með því að leyfa nauðsynlegu eftirliti að fara fram. Leiðbeiningarskyldu stjórnvalda er því fullnægt áður en nokkur stjórnvaldsákvörðun er tekin í málinu. Ennfremur kemur fram í bréfinu sú meginregla að opinbert matvælaeftirlit skal fara fram án fyrirvara og er vísað til heimilda þess til stuðnings. Með því er fulltrúar MAST að leiðrétta þann misskilning kæranda að MAST ættu að láta vita þegar von væri á þeim til eftirlits.

Meðalhófsregla

Kærandi telur MAST hafa brotið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, það er að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.
Eins og rakið hefur verið í kaflanum um málsatvik hér að ofan tók MAST ákvörðun 23. febrúar 2016 um stöðvun markaðssetningar afurða frá kæranda uns nauðsynlegt eftirlit hafði farið fram. Áður en sú ákvörðun var tekin var kæranda veitt færi á að koma að andmælum sem hann gerði með bréfi 15. febrúar 2016. Það var mat MAST að ekkert nýtt kom fram í andmælum og athugasemdum kæranda. Daginn eftir að kæranda var tilkynnt um ákvörðun Matvælastofnunar, 24. febrúar 2016, sendi kærandi MAST tölvupóst þess efnis að eftirlit gæti farið fram.
MAST er skylt að sinna opinberu eftirliti hjá kæranda. Eftirlit byggist á áhættugreiningu og skal tíðni eftirlits vera í hlutfalli við áhættuna að teknu tilliti til niðurstaðna úr eftirliti og samkvæmt eftirlitsskýrslum. Matvælaframleiðendum er skylt að veita opinberum eftirlitsaðilum óhindraðan aðgang til eftirlits. Ef matvælaframleiðandi neitar opinberum eftirlitsaðila um aðgang þá gerist hann brotlegur við matvælalögin. Þó engin framleiðsla hafi verið hjá kæranda þá verður eftirlitsaðila að vera veittur aðgangur til að sannreyna það.
Kæranda, sem matvælaframleiðanda, er skylt samkvæmt 24. gr. matvælalaganna að veita opinberum eftirlitsaðilum óhindraðan aðgang til eftirlits á þeim stöðum þar sem framleiðsla eða dreifing matvæla á sér stað. Jafnframt er matvælafyrirtækjum skylt að láta eftirlitsaðilum í té endurgjaldslaust, sýni til rannsókna og veita þeim allar upplýsingar sem nauðsynlegar teljast við framkvæmd eftirlitsins. Ákvæðinu er ætlað að tryggja eftirlitsaðila fullan aðgang að eftirlitsskyldri starfsemi og þeim gögnum sem nauðsynlegt er að skoða við eftirlit.
Hér er lögð rík skylda á herðar matvælafyritækja að veita MAST, sem er hinn opinberi eftirlitsaðili í þessu tilviki, óhindraðan aðgang til eftirlits á þeim stöðum þar sem framleiða eða dreifing matvæla á sér stað. Til að undirstrika þessa skyldu og alvarleika þess ef eftirlitsskyldur aðili neitar að veita opinberum eftirlitsaðila aðgang þá kemur fram í 30. gr. b. að opinberum eftirlitsaðilum skal heimill aðgangur til skoðunar og eftirlits, þar á meðal töku sýna og myndatöku, að öllum þeim stöðum sem lögin og stjórnvaldsreglur ná yfir og er heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þarf. Ekki er lögð skylda á opinberan eftirlitsaðila að kalla til lögreglu heldur er þeim það heimilt, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti á að horfa til 12. gr. stjórnsýslulaga þegar nýta á heimildarákvæði til að kalla til aðstoðar lögreglu til að knýja fram opinbert eftirlit.
Hins vegar er lögð skylda á matvælafyrirtæki, líkt og kæranda, að veita MAST óhindraðan aðgang til eftirlits. Það hvílir skylda á MAST að sinna lagaskyldu sinni og knýja fram opinbert eftirlit enda er lögunum ætlað að tryggja gæði, öryggi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Því er náð meðal annars með opinberu eftirliti til þess að tryggja stöðu neytenda. Opinberu eftirliti er ætlað að tryggja neytendur og að þeim sé aðeins boðið uppá afurðir sem uppfylli skilyrði laganna.
Matvælalög og reglur um hollustuhætti miða að því að fyrirbyggja að á markað berist matvæli sem geti verið heilsuspillandi. Í 1. gr. laganna segir að þeim sé ætlað að tryggja, svo sem kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Í þessu tilviki hafði stofnuninni verið meinuð aðganga að starfsstöð þar sem gerðar höfðu verið athugasemdir eins og rakið hefur verið.
Í 30. gr. laganna er opinberum eftirlitsaðila heimilt að stöðva starfsemi matvælafyrirtækis. Einnig er opinberum eftirlitsaðila heimilt að gefa fyrirmæli um afmengun matvæla, stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á matvæli þegar rökstuddur grunur er um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laga þessara eða stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. Hér eru MAST veittar umtalsverðar heimildir og skal stofnunin beita þeim í samræmi við stjórnsýslulög.
Um leið og matvælaframleiðandi neitar opinberum eftirlitsaðila um að framkvæmd lögbundið matvælaeftirlit samkvæmt matvælalögum er hann að brjóta fyrrgreind ákvæði matvælalaga og því er um leið og neitun um opinbert eftirlit á sér stað, er skilyrðum í 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun uppfyllt að matvælin uppfylli ekki ákvæði laga eða stjórnvaldsreglna settum samkvæmt þeim.  Það hefur ekki áhrif þó starfsmaður MAST komi fram í fjölmiðlum og samkvæmt fréttum lýsa því yfir að engin hætta sé á ferðum þótt vara frá kæranda sé í umferð.  Opinberum eftirlitsaðila er heimilt að stöðva markaðssetningu matvæla þegar rökstuddur grunur liggur fyrir að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna og stjórnvaldsfyrirmæli settum með þeim.
MAST var skylt að bregðast við neitun kæranda til rannsaka hvort að matvæli kæranda uppfylltu ákvæði laganna og stjórnvaldsfyrirmæli settum með þeim. Með því að synja MAST um aðgang að húsnæði kæranda til að sinna eftirliti kom kærandi í veg fyrir að stofnunin gæti sannreynt að gæði, öryggi og hollusta matvæla væri í lagi hjá kæranda.  Ákvörðun MAST að stöðva markaðssetningu afurða frá kæranda þjónaði því lögmæta markmiði að koma í veg fyrir að markaðssettar yrðu afurðir sem ekkert væri vitað um hvort framleiðsla kæranda væri í samræmi við góða hollustuhætti og hvort uppfylltar væru kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi kæranda, svo sem hvort að afurðirnar, aðbúnaður, innra eftirlit eða geymsla afurða uppfylltu þær kröfur sem gerðar eru í lögum og reglugerðum. Í mati á því til hvaða aðgerða skyldi grípa til að tryggja öryggi matvæla á markaði bar MAST jafnframt að hafa í huga að kærandi hafði verið færður í frammistöðuflokk C vegna athugasemda í fyrri eftirlitsferðum. Ráðuneytið telur því að MAST hafi ekki brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga eða rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðun sinni.

Tafir á eftirliti í kjölfar stöðvunar á dreifingu

Eins og rakið er í kafla um málsatvik sendi kærandi MAST tölvupóst hinn 24. febrúar 2016. Þar lýsir kærandi yfir vonbrigðum á því hvernig málið hafi þróast og að misskilnings hafa gætt um hvort MAST bæri að boða komu sína eður ei, þegar eftirlit væri annars vegar. Í framhaldinu kemur eftirfarandi fram: „Við viljum þess vegna ítreka að dyrnar standa Matvælastofnun ætíð opnar og vonumst við til að eftirlitsaðilar sjái sér fært að mæta og framfylgja nauðsynlegu eftirliti sem fyrst, svo stöðvun markaðssetningar afurða geti verið aflétt.“
Ráðuneytið verður að fallast á það með MAST að ekki verði séð af gögnum málsins að kærandi hafi áður lýst því yfir að eftirlitsaðilar gætu framkvæmd opinbert eftirlit með matvælaframleiðslu kæranda.
MAST staðfesti móttöku tölvupóstsins 25. febrúar 2016. Nauðsynlegt opinbert eftirlit var framkvæmt hjá kæranda ekki fyrr en 9. mars 2016 og var frétt þess efnis að stöðvun markaðssetningar afurða aflétt sama dag. Það liðu því 14 dagar frá því MAST tók við beiðni kæranda um að framfylgja nauðsynlegu eftirliti svo hægt væri að aflétta stöðvun markaðssetningar vöru frá því nauðsynlegt eftirlit fór fram. Í millitíðinni birti MAST hinn 1. mars 2016, í samræmi við reglugerð nr. 320/2012 um birtingu niðurstaðna vegna eftirlits með matvælum, frétt um að markaðssetningu afurða frá kæranda hafi verið stöðvuð. Ráðuneytið telur það í samræmi við núgildandi reglur um birtingu niðurstaðna vegna eftirlits með matvælum að birta frétt um niðurstöðu eftirlits sem var framkvæmt hjá kæranda. MAST lýsir því yfir að vegna yfirsjónar hafi fréttin ekki verið birt fyrr en 1. mars 2016 en hún hefði átt að birtast í kjölfar ákvörðunarinnar 23. febrúar 2016. Ráðuneytið fellst á það með MAST. Ennfremur tekur ráðuneytið undir þá skoðun MAST að birting upplýsingana um stöðvun markaðssetningar hafi þau augljósu áhrif að upplýsa neytendur og ekki síður matvælafyrirtæki að kæranda sé óheimilt að markaðssetja matvæli sín og gefa öðrum aðilum tækifæri til að grípa til viðeiganda ráðstafana til að tryggja sig gagnvart afurðum kæranda. Ef ekki er gripið til þess ráðs að nýta fyrrgreindrar heimildir þá er hætt við því að stöðvun markaðssetningar hafi ekki tilætluð áhrif.
Ráðuneytið gerir hins vegar  athugasemdir við það að nauðsynlegt eftirlit hafi ekki verið framkvæmt fyrr en 14 dögum eftir að kærandi lýsti því yfir að dyr sínar stæðu MAST opnar og von um að MAST myndi sjá sér fært að mæta og framfylgja nauðsynlegu eftirliti sem fyrst. Ráðuneytið telur það ekki málefnalegt að lýsa því yfir, í viðtali við fjölmiðla 2. mars 2016, að stofnunin geti ekki farið strax og að það sé nokkuð mikill akstur að fara til kæranda og framkvæma nauðsynlegt eftirlit. Ákvörðun MAST er mjög íþyngjandi fyrir kæranda og því hefði verið nauðsynlegt að grípa fljótlega til aðgerða og sinna nauðsynlegu eftirlit hjá kæranda. MAST ber að sinna nauðsynlegu matvælaeftirliti og það sérstaklega hjá matvælafyrirtæki sem hefur verið fært í frammistöðuflokk C. Ennfremur eru það ekki málefnaleg rök af hálfu eftirlitsaðila að það sé nokkuð mikill akstur að fara til fyrirtækisins og sinna lögbundnu hlutverki eftirlitsaðila. Það er of langur tíma að láta 14 daga líða frá því MAST tók við tilkynningu kæranda þar til og nauðsynlegt eftirlit fór fram.
Ennfremur hefur það ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls að það hafi tekið MAST 28 daga frá því eftirlitsaðilum á vegum stofnunarinnar hafi verið neitað og þar til ákvörðun í málinu var tekin. Hins vegar er það ekki dæmi um góða stjórnsýsluhætti að láta mál dragast hjá stjórnvaldinu enda ber þeim að taka ákvarðarnir í málum eins fljótt og unnt er. Ráðuneytið vill þó ekki taka það afdráttarlaust fram að hér hafi mál dregist af óþörfu.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að staðfesta beri ákvörðun Matvælastofnunar frá 23. febrúar 2016.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun Matvælastofnunar dags. 23. febrúar 2016 er staðfest.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Ólafur Friðriksson

Baldur Sigmundsson