Úrskurðir um matvæli og landbúnað

15.8.2013

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 15. ágúst 2013 kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

I. Kröfugerð


Með stjórnsýslukæru, dags. 15. október 2012, kærði Jón Jónsson hrl., fyrir hönd Gísla Pálssonar bónda á Aðalbóli (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Matvælastofnunar frá 10. október 2012 um að fella niður aðild kæranda að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og staðfest að Gísli Pálsson sé aðili að gæðastýringu í sauðfjárrækt vegna ársins 2012.

Matvælastofnun fer fram á að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

II. Málavextir


Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

A.    Aðdragandi að ákvörðun Matvælastofnunar


Í skýrslu héraðsdýralæknis Austurumdæmis, Hjartar Magnasonar DVM, dags. 23. apríl 2012, er fjallað um aðbúnað sauðfjár á Aðalbóli, Jökuldal. Hafði héraðsdýralæknirinn þann 22. apríl 2012 fengið ábendingu frá Ólafi Gauta Sigurðssyni, systursyni kæranda, um vanrækslu á sauðfé hjá kæranda. Kemur fram í skýrslunni að 23 dýrum hafi verið lógað þann 22. apríl, þ.e. sama dag og kvörtun barst. Héraðsdýralæknirinn fór í vitjun næsta dag ásamt Guðrúnu Agnarsdóttur, búfjáreftirlitsmanni svæðisins.
Samkvæmt skýrslunni voru 581 dýr gefin upp í haustskýrslu búsins. Þegar dýrin 23, sem lógað var 22. apríl 2012, eru dregin frá hafi verið 548 dýr. Vantaði því 13 dýr, sem ekki er vitað um samkvæmt haustskýrslu. Í skýrslunni kemur fram að á Aðalbóli séu heimafjárhús við bæinn og beitarhús (kölluð Laugarhús) 3 - 4 km innan við bæ. Engar athugasemdir voru gerðar við skoðun sauðfjár á Laugarhúsum þar sem 131 dýr var geymt. Í heimafjárhúsum, þar sem voru 383 dýr, var staðan önnur. Dýr voru grindhoruð og illa farin. Við sjónmat taldi héraðsdýralæknirinn að meira en 90% dýranna væru með holdastig undir 1,5. Taldi hann það orka tvímælis að flestar kindurnar í fangi hefðu nægan orkuforða fyrir fóstur og mjólkurframleiðslu úr því sem komið var. Mikið bæri á „ullaráti,“ nag á trjáviði og görðum og merki um vanhriðu. Með skýrslunni fylgdu ljósmyndir, annars vegar frá héraðsdýralækninum sjálfum og hins vegar frá Sigurði Ólafssyni (föður Ólafs Gauta Sigurðssonar) af kindum sem lógað var sama dag (þ.e. 22. apríl 2012).
Héraðsdýralæknir sagðist líta alvarlegum augum á langvinnt slæmt ástand þessara dýra og fór fram á tafarlausa vörslusviptingu og að gripið væri til úrræða vegna dýranna í heimafjárhúsum.

Með bréfi dags. 24. apríl 2012 óskaði Matvælastofnun eftir því við lögreglustjórann á Seyðisfirði að framkvæmd yrði vörslusvipting á öllu sauðfé í eigu kæranda sem haldið er á Aðalbóli, alls 383 kindum. Beiðnin var studd með vísan til 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl.

Með bréfi dags. 25. apríl 2012 tilkynnti sýslumaðurinn á Seyðisfirði kæranda að framkvæma ætti vörslusviptingu þann 26. apríl, kl. 16:00. Í bréfinu er upplýst um andmælafrest kæranda, skv. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, þ.e. fjórir sólarhringar frá þeim tíma sem vörslusvipting fer fram.

Sama dag, þ.e. 25. apríl 2012, var undirritaður samningur á milli kæranda og sveitarfélagsins Fljótsdalshérað. Samningurinn samanstendur af 5 greinum. Þar lofar kærandi m.a. skv. 1. gr. að láta skoða allan fjárstofn sinn og farga því fé sem héraðsdýralæknir og ráðunautur meta nauðsynlegt vegna vanfóðrunar. Þá yrði fóðrun bætt á því fé sem ekki þyrfti að farga og umhirða yrði í samræmi við lög og reglur. Einnig er í samningnum kveðið á um í 2. gr. að Fljótsdalshérað skipi tilsjónarmann sem hafi eftirlit með framkvæmd á samningnum. Sveitarfélagið taki síðan út fóðrun daglega til 15. maí 2012 og annan hvern dag eftir það. Samningur þessi var háður því að Matvælastofnun biði með þær aðgerðir sem boðaðar höfðu verið, sbr. 5. gr. samningsins. Samningurinn gilti til 15. júní 2012.

Með tölvupósti, dags. 26. apríl 2012, óskaði Steinþór Arnarson, lögfræðingur hjá Matvælastofnun, eftir því við Lárus Bjarnason, sýslumann, að embættið biði með aðgerðir vegna sauðfjár á Aðalbóli. Gengi það eftir að umráðamaður fargaði því fé sem nauðsynlegt var, myndi Matvælastofnun afturkalla beiðni sína um vörslusviptingu á búfé.

Í skýrslu, dags. 30. apríl 2012, fjallar héraðsdýralæknir Austurumdæmis, Hjörtur Magnason DMV, um vitjun sem hann fór í til að ganga frá málum vegna meintrar vanhirðu á Aðalbóli. Með í för voru Sigvaldi Jónsson holdastigadómari og Guðný Harðardóttir, ráðunautur BSA. Í skýrslunni er skýrt frá því að miklar umbætur hafi verið sýnilegar á aðbúnaði eftir skoðunina 23. apríl 2012. Þar hafi verið hreint umhverfi og gæðahey, fóður og vatn á boðstólum. Hins vegar hafi enn margt fé verið í hori og hafði 5 ám verið lógað vegna hors síðan síðasta skoðun fór fram. Holdastigadómarinn skoðaði allar 296 ærnar. 42 þeirra voru með holdastig 0,75 eða þar undir og var þeim lógað strax. Meðaltal holdastiga á eftirlifandi 254 kindum í heimafjárhúsum var 1,5 – 2. Héraðsdýralæknir sagði í skýrslu sinni að hann teldi ástandið í heimafjárhúsum að miklu leyti komið í ástættanlegt form.

Í skýrslu Guðnýjar Harðardóttur, héraðsráðunautar, frá 2. maí 2012 er einnig fjallað um sömu vitjun á Aðalból þann 30. apríl 2012. Í skýrslunni er nánari útlistun á þeim dýrum sem þurfti að lóga, þ.m.t. númer þeirra.

Tvær skýrslur voru gerðar í framhaldi af vitjun héraðsdýralæknisins. Annars vegar er vorskýrsla búfjáreftirlitsmanns, Benedikts Arnórssonar, dags. 8. maí 2012. Í þessari skýrslu er að finna útkomu vorskoðunar sem gerð var 16. apríl 2012. Farið er yfir fjölda og ástand fjögurra dýrahópa, þ.e. áa, hrúta og sauða, lambgimbra og loks lambhrúta og geldinga. Þegar heimsókn var gerð hafði ám fækkað úr 455 í 398, hrútum og sauðum fækkað úr 9 í 5, lambgimbrum úr 81 í 71 og loks lambhrútum og geldingum úr 16 í 13. Fóðrun var talin ábótavant hjá öllum hópunum auk þess sem merking var talin ábótavant hjá lambgimbrum. Í athugasemdum er reifun á atburðum sem rakin eru hér að ofan. Síðan segist Benedikt hafa farið aftur upp í Aðalból þann 5. maí til að staðfesta tölur og taka út þá þætti sem í ólestri voru, þ.e. fóðrun, merkingar og handbók. Mat hans var að allt hefði verið lagað, kærandi búinn að leita sér lækninga við sínum sjúkdómi og búið að taka á öllu þessu máli af röggsemi.
Hins vegar er eftirlitsblað gæðastýringar í sauðfjárrækt árið 2012 frá Bændasamtökum Íslands, dags. 5. maí 2012 og undirrituð af Guðrúnu Agnarsdóttur, búfjáreftirlitsmanni. Þar er farið yfir þau atriði sem athugasemdir voru gerð við í úttekt þann 16. apríl 2012 og frestur veittur til 12. maí 2012 til að laga. Er niðurstaðan sú að öll atriði hafi verið komin í lag. Hvað féið varðar segir: „Búið að lóga verstu ánum og koma fóðrun á þeim ám sem til er í lag.“ Undir liðnum „aðrar athugasemdir“ segir: „Tel að ástandið á Aðalbóls bústofninum sé komið í vel ásættanlegt horf og hefur verið tekið á málunum af röggsemi.“ Niðurstaða úttektar er að kærandi hafi staðist kröfur gæðastýringar.

Með bréfi, dags. 29. maí 2012, sem sent var þremur aðilum, þ.e. héraðsdýralækni Austurlandsumdæmis, Matvælastofnun og Búnaðarsambandi Austurlands, óskaði kærandi eftir rökstuðningi og skýringum á lógun fjárins þann 30. apríl 2012. Í bréfi er rakinn aðdragandi að vitjun héraðsdýralæknis og annarra þann 30. apríl og kemur meðal annars fram að í vitjun héraðsdýralæknis þann 23. apríl 2012 hafi 5 kindum verið lógað auk hinna 23 daginn áður.

Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 4. júní 2012, var bréfi kæranda svarað. Ferill málsins var rakinn og sagt frá því að ákveðið hefði verið að ráðast í vörslusviptingu. Hins vegar hafi samningur verið undirritaður þann 25. apríl 2012 milli sveitarfélagsins og kæranda um umhirðu á fénu og þar komið fram að farið skyldi yfir bústofninn og því fé fargað, sem héraðsdýralæknir og héraðsráðunautur mátu nauðsynlegt að farga vegna vanfóðrunar. Sagði Matvælastofnun að í tilvikum þar sem sveitarfélög lýsa erfiðleikum við að taka við fé, þá hefði hún bent þeim á fordæmi fyrir því að hún hefði afturkallað kröfu sína um vörslusviptingu ef hún teldi mögulegt að ná fram markmiðum varðandi dýravelferð með slíkum samningum. Í þessu tilviki hefði Matvælastofnun upplýst aðila um það að til að hún teldi að markmiðum um dýravelferð væri náð, yrði að fara yfir hjörðina og farga því fé sem nauðsynlegt væri að farga vegna vanfóðrunar.
Í samræmi við ákvæði samningsins hefði Matvælastofnun farið yfir hjörðina þann 30. april 2012. Sigvaldi Jónsson aðstoðaði við holdastigun. Hann hefði áður aðstoðað í fleiri málum í Vesturumdæmi og öðru máli í Austurumdæmi. Væri þannig tryggt að samræmi væri í holdastigun. Í rökstuðningi Matvælastofnunar er því lýst að til margra ára hafi það verið metið svo að ær sem eru holdmetnar í flokk 1,0 til 1,25 eða neðar lifi ekki af sauðburð eða hætt sé við að veikist alvarlega þegar þær þurfa að mjólka fyrir lambi eða lömbum. Þetta hafi almennt verið viðurkennt meðal dýralækna sem hefðbundinn mælikvarði á holdfar sauðfjár og getu til þess að takast á við sauðburð. Í ljósi reynslu hafi Matvælastofnun miðað við að fé sem fellur í flokk 0,75 eða neðar sé aflífað en illa fóðrað fé sem fellur ofar í holdstigun sé hægt að bata með mjög svo bættri fóðrun. Þessar ákvarðanir fari þó eftir mati á aðstæðum.
Í tilfelli kæranda hafi kindurnar 42, sem lógað var, verið metnar í flokk 0,75 eða undir. Í samræmi við samning kæranda við sveitarfélagið þann 25. apríl 2012 hafi þeim því verið lógað.

B.    Ákvörðun um niðurfellingu álagsgreiðslna og stjórnsýslukæra


Með bréfi dagsett 30. júlí 2012 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að fyrirhuguð væri ákvörðun um að fella niður álagsgreiðslur vegna aðildar hans að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu. Byggðist sú ákvörðun á því að kærandi hefði ekki uppfyllt skilyrði 7. greinar reglugerðar nr. 10/2008 um gæðastýrða suðfjárframleiðslu. Byggði ákvörðunin á 18. gr. sömu reglugerðar sem segir að framleiðandi, sem ekki uppfyllir skilyrði aðildar á gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu, missi rétt til álagsgreiðslna. Var kæranda gefinn 30 daga frestur frá dagsetningu bréfsins til að koma fram skriflegum andmælum.

Kærandi andmælti þessari fyrirhuguðu ákvörðun með bréfi dags. 29. ágúst 2012. Taldi kærandi að Matvælastofnun bæri að fella málið niður en ella taka sérstaka ákvörðun um að réttur til gæðastýringarálags yrði óskertur.

Með bréfi dags. 10. október 2012 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að ákveðið hefði verið að aðild kæranda að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu væri felld niður. Kæranda var bent á að skv. 26. gr. stjórnsýslulaga væri heimilt að kæra ákvörðunina til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Ákvörðun Matvælastofnunar var kærð til ráðuneytisins með bréfi dags. 15. október 2012.

Matvælastofnun veitti umsögn um stjórnsýslukæru kæranda með bréfi dags. 9. nóvember 2012.

Kærandi sendi ráðuneytinu athugasemdir við umsögn Matvælastofnunar með bréfi dags. 15. nóvember 2012.

III. Málsástæður og lagarök


A.    Málsástæður kæranda


Kærandi telur að þar sem um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða þá verði lagastoð reglugerðarákvæða að vera skýr. Í þessu tilviki sé lagastoðin, þ.e. 41. gr. búvörulaga nr. 99/1993, fáorð um inntak gæðastýringar. Gert sé ráð fyrir að ráðherra geti sett nánari fyrirmæli um framkvæmd og skilyrði gæðastýringar og að ráðherra geti framselt búfjáreftirlitsmönnum og Matvælastofnun stjórnsýsluverkefni varðandi gæðastýringu, auk fleiri aðila. Með hliðsjón af því hve fáorð lögin eru verði stjórnvald að gæta varkárni við túlkun reglugerðar um gæðastýringu.

Kærandi telur að Matvælastofnun verði að virða valdmörk þau sem ákveðin eru í reglugerð. Þar sé kveðið á um það í 17. gr. að búfjáreftirlitsmenn annist eftirlit á þeim þáttum sem nefnd eru í 6. – 8. gr. reglugerðarinnar. Það sé því í þeirra valdi að ákveða hvort mál vegna brota hefjist. Einnig segi í 3. mgr. 17. gr. að Bændasamtök Íslands skuli tilkynna til Matvælastofnunar ef aðilar standast ekki lögbundið búfjáreftirlit, eftir að úrbótaferli skv. 2. mgr. 17. gr., sé lokið. Hér séu ákveðin meðalhófssjónarmið að finna í reglugerðinni sem geri bændum kleift að bæta úr brotum sínum.

Kærandi vísar til meginreglna stjórnsýsluréttar, þ.e. jafnræðisregluna og meðalhófsregluna. Meðalhófsreglur feli í sér að ef tiltekna ágalla megi rekja til vissra aðstæðna, eigi afgreiðsla máls að taka mið af því. Í máli þessu liggi fyrir að bóndinn átti við heilsubrest að stríða sökum áfengisssýki. Þessir kvillar hafi leitt til þeirra aðstæðna sem mál þetta snýst um. Þá telur kærandi að með hliðsjón af jafnræðisreglu verði að miða við að aðrir hafi fengið frest til úrbóta varðandi fóðrun eða aðra þætti. Sé kæranda ekki gefinn sá frestur sé um brot á jafnræðisreglu að ræða. Eðlilegt sé að gera sambærilegar kröfur til meðalhófs og jafnræðis og gilda við brot á starfsskyldum ríkisstarfsmanna, þar sem t.a.m. sé gert ráð fyrir að aðili fái tækifæri að bæta sig með því að fá frest til úrbóta. Gæðastýringu verði að skoða í því samhengi að hún er þáttur í greiðslu vegna samninga um starfsskilyrði sauðfjárræktar sem geri ráð fyrir greiðslum til sauðfjárbænda sem jafnan eru einyrkjar. Þetta sé mikilvægur þáttur í tekjum sauðfjárbænda og svipting þess réttar verði að byggja á óvéfengjanlegum ástæðum. Þar sem rétturinn sé í raun tengdur samningsbundnum réttindum sauðfjárframleiðanda þá megi til hliðsjónar líta til almennra riftunarreglna samningaréttar, þar sem ber að veita frest til úrbóta.

Þá telur kærandi að hluti búskapar hvers bónda geti uppfyllt skilyrði gæðastýringar en annar ekki. Það leiði af lagaskilgreiningunni á gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu, sem vísar til framleiðslu á dilkakjöti. Hluti búrekstrar, sem leiðir til framleiðslu tiltekinna dilka, eigi því að geta uppfyllt skilyrði gæðastýringar þó annar hluti geri það ekki. Í 7. gr. reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, nr. 10/2008 sé hins vegar fjallað um aðbúnað og meðferð búfjár. Með reglugerðinni telur kærandi að gæðastýring hafi verið útvíkkuð. Á meðan sé 41. gr. búvörulaga ekki afdráttarlaus um þessi atriði.

Kærandi telur að Matvælastofnun hafi ekki haft fullnægjandi grundvöll til að taka ákvörðun í málinu. Stofnunin hafi í bréfi sínu dagsett 30. júlí 2012 vísað með almennum hætti til 7. gr. reglugerðar um gæðastýringu, þar sem fjallað er um aðbúnað og meðferð sauðfjár við gæðastýringu, m.a. með almennum hætti vísað til fóðrunar o.fl. og einnig vísað til reglugerðar nr. 60/2000 sem inniheldur fjölda ákvæða. Með þessari almennu tilvísun sé hinum meintu brotum ekki skilmerkilega lýst og ekki gerð glögg tilvísun um hvaða reglur hafi verið brotnar. Þar af leiðandi hafi verið erfitt fyrir kæranda að nýta andmælarétt sinn.

Kærandi mótmælir þeirri fullyrðingu að um langvarandi vanfóðrun hafi verið að ræða í málinu. Ekki liggi fyrir rannsóknir á gripum á staðnum. Gögn málsins styðji fremur að um skammvinnt ástand hafi verið að ræða, sbr. skýrslu búfjáreftirlitsmanns vegna heimsóknar 16. apríl 2012 og þess ástands sem héraðsdýralæknir lýsir nokkrum dögum síðar.

Kærandi vísar til þess að um brot á reglugerð nr. 60/2000 eigi að fara eftir reglum um opinber mál, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar. Slík brot liggi ekki fyrir og dregur kærandi í efa að fullnægjandi gögn, önnur en skýrslur búfjáreftirlitsmanna, liggi fyrir í málinu og geti það ekki verið grundvöllur í ákvörðun Matvælastofnunar í máli þessu. Því séu ekki fyrir hendi gögn sem staðfesta að brot hafi átt sér stað.

B.    Málsástæður Matvælastofnunar


Matvælastofnun fer fram á að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Hún var tekin í framhaldi af alvarlegum athugasemdum við fóðrun sauðfjár kæranda í skráningu vorskoðunar þann 16. apríl 2012 og vorskoðunarskýrslum héraðsdýralæknis þann 23. og 30. apríl 2012. Þurfti að lóga hluta fjárins sökum vanfóðrunar. Sé því ljóst að skilyrði 7. gr. reglugerðar nr. 10/2008 hafi ekki verið uppfyllt og af gögnum máls sé einnig ljóst að um langvarandi vanfóðrun hafi verið að ræða.

Samkvæmt 4. mgr. 18. gr. reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu missir framleiðandi sem ekki uppfyllir skilyrði aðildar rétt til álagsgreiðslna á framleiðsluárinu. Ákvörðun Matvælastofnunar miðar því við allt framleiðsluárið 2012 enda getur hún lögum og reglum samkvæmt ekki orðið önnur varðandi gildistíma. Í þessu samhengi bendir stofnunin á að 20. gr. sömu reglugerðar geri ráð fyrir að þeir sem falli úr gæðastýringu endurgreiði fyrirframgreidda álagsgreiðslu sem fram fer þann 15. mars ár hvert.

Um meðferð fjár


Matvælastofnun vísar til þess að samkvæmt skýrslu héraðsdýralæknis frá 23. apríl 2012 hafi vanfóðrun verið mikil á bænum og ekki getað verið skammvinn. Þá segi í skýrslu hans frá 30. apríl 2012 að meðaltal holdastiga á eftirlifandi kindum hafi verið 1,5 – 2 og ástandið komið í ásættanlegt form.

Matvælastofnun telur að holdstigin sem mældust hjá kæranda séu afar rýr hold og ekki hægt að segja að fóðrun hafi verið í samræmi við reglur um fóðrun. Holdstigun er mæld frá núll til fimm og á þeim tíma sem mælingar fóru fram hefði eðlilegt hold verið á bilinu 2,5 – 3,5.  Þá hafi alvarlega og langvarandi vanfóðrun átt sér stað á bænum sem leiddi til þess að aflífa þurfti hluta af fénu vegna bágs ástands.

Um gæðastýrða sauðfjárrækt


Matvælastofnun vísar til þess að styrkir til sauðfjárframleiðslu skiptist í tvennt. Annars vegar beingreiðslur sem greiddar eru í samræmi við greiðslumark og hins vegar álagsgreiðslur á innlegg sem greiddar eru vegna aðildar viðkomandi að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu. Sauðfjárbændur sem sæki um aðild að gæðastýringu geri það að eigin vali og er aðild háð því að Matvælastofnun telji sauðfjárbúið uppfylla þær kröfur sem gerðar eru skv. reglugerð nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Þetta er því hvatakerfi sem styður þá sem fara að öllum reglum, nýta land með sjálfbærum hætti og rækta bústofninn vel. Margir bændur kjósi að standa utan kerfisins og aðrir uppfylla ekki skilyrði til að ganga í það. Gæðastýringagreiðslur séu því ekki almennur réttur eiganda sauðfjár sem verði ekki tekinn af þeim nema í sérstökum tilvikum. Frekar beri að líta á þær sem auka styrk til bænda sem uppfylla þær kröfur sem settar eru í reglugerð um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu.

Ekki sé því hægt að bera ákvörðun um að fella niður greiðslur fyrir gæðastýringu saman við ákvörðun um hefðbundna samninga. Hér sé ekki hægt að líta svo á að um sé að ræða laun sem bóndi fær fyrir „starf“ eða „samning.“ Þar af leiðandi eigi ekki að líta til riftunarreglna samningaréttar við úrlausn málsins eða mál sem varða brot opinberra starfsmanna í starfi. Matvælastofnun bendir einnig á að kærandi eigi kost á því að sækja um aðild að gæðastýringu að nýju og því séu réttaráhrifin ekki sambærileg við uppsagnir opinberra starfsmanna eða riftun á samningi.

Þá telur Matvælastofnun að það sé ekki rétt að telja bónda geta uppfyllt skilyrði gæðastýringar að hluta til. Samkvæmt búvörulögum sé réttur til greiðslna vegna gæðastýringar bundinn framleiðanda. Hluti sauðfjárframleiðslu hvers framleiðanda geti því ekki verið gæðastýrður á sama tíma og annar hluti sé það ekki. Bæði búvörulög og reglugerð um gæðastýringu séu uppbyggð með þesum hætti.

Um 17. og 18. gr. reglugerðarinnar


Matvælastofnun vísar til 18. gr. reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, sem kveður á um að stofnunin sé valdbær til að fella niður aðild einstakra framleiðanda að gæðastýringu. Landgræðsla ríkisins, Bændasamtök Íslands og búfjáreftirlit sveitarfélaganna upplýsa Matvælastofnun um niðurstöður sínar þegar kemur að gæðastýringu. Matvælastofnun sé ætlað að vinna úr gögnum þessara aðila auk annarra upplýsinga sem stofnunin aflar sér, s.s. um illa meðferð sauðfjár. Það sé því ljóst að í 18. gr. sé ekki að finna tæmandi talningu á upplýsingum sem heimilt er að líta til.

Matvælastofnun hafnar því að ákvörðun verði þess valdandi að úrbótarfrestur skv. 17. gr. reglugerðarinnar verði merkingarlaus. Réttur til úrbóta geti aldrei verið fortakslaus. Væri ákvæði 3. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar þá marklaust hvað snertir öflun annarra gagna sem varðað geta þau svið sem 6. - 8. gr. reglugerðar nr. 10/2008 fjallar um. Það sé því ekki fallist á að búfjáreftirlitsmaður geti haft endanlegt úrskurðarvald vegna þeirra sviða sem 6. - 8. gr. fjallar um.

Telur stofnunin að skýra beri þessi lagaákvæði samhliða með þeim hætti að bæði 17. og 18. gr. verði gefið ákveðið vægi. Hvorki gögn búfjáreftirlitsmanns né héraðsdýralæknis megi meta með fortakslausum hætti. Þess í stað verði að meta vægi einstakra gagna og mat einstakra manna í hverju og einu máli þegar ákvörðun er tekin um áframhaldandi aðild að gæðastýringu. Það sé á ábyrgð Matvælastofnunar að framkvæma þetta mat. Telur stofnunin að sá frestur sem búfjáreftirlitsmaður gefur sé fyrst og fremst til að koma í veg fyrir að mikill fjöldi minniháttar mála endi í flóknari stjórnsýslumeðferð hjá Matvælastofnun. Fresturinn sé ekki hugsaður til að þeir sem gerist sekir um langvarandi, viðtæk og alvarleg brot geti haldið sér inni í gæðastýringu vegna úrbóta á síðustu vikum vors. Væri það svo gætu bændur haldið greiðslum, jafnvel þó bú séu í raun „gæðastýrð“ í einn mánuð á ári, þ.e. ef brotið væri gegn ákvæðum reglugerðarinnar í marga mánuði og síðan gerðar lagfæringar þegar brotin kæmust upp um vor.

IV. Niðurstaða og rökstuðningur


I

Kærandi telur í máli þessu að Matvælastofnun sé ekki heimilt að taka ákvörðun af þessum toga vegna þeirra valdmarka sem ákvarðaðar séu í reglugerð nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Samkvæmt 17. gr. reglugerðarinnar annist búfjáreftirlitsmenn eftirlit með þeim þáttum sem nefnd eru í 6. – 8. gr. sömu reglugerðar. Það sé því í þeirra valdi að ákveða hvort mál vegna brota hefjist.

Reglugerð nr. 10/2008 er sett með stoð í 41. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Í 41. gr. er gæðastýrð framleiðsla skilgreind og kveðið á um að þeir, sem uppfylla tiltekin skilyrði, eigi rétt á sérstakri greiðslu úr ríkissjóði. Einnig er ráðherra veitt heimild til að kveða á um eftirlit með gæðastýringu. Í 3. mgr. 41. gr. laganna segir: „Ráðherra er heimilt í reglugerð að fela búfjáreftirlitsmönnum sveitarfélaga að annast eftirlit með skráningu í sérstaka gæðahandbók þar sem m.a. þau atriði sem tilgreind eru í 2. mgr. koma fram.“ Í 2. mgr. sem vísað er til, segir meðal annars að gæðastýrð fjárframleiðslu nái til fóðrunar og heilsufars. Í 4. mgr. segir síðan: „Nánari fyrirmæli um framkvæmd og skilyrði gæðastýringar-greiðslna skal ráðherra setja í reglugerð. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um landnýtingarskilyrði, gæðakerfi, tilkynningar og fresti, kæruheimildir, eftirlits- og úttektaraðila og tilhögun álagsgreiðslna.“ Með þessu ákvæði er rammi markaður um eftirlit með gæðastýrðri framleiðslu. Búfjáreftirlitsmönnum er ætlað ákveðið hlutverk skv. 3. mgr. 41. gr. og í 4. mgr. segir að ráðherra skuli meðal annars kveða á um tilkynningar og fresti sem og eftirlits- og úttektaraðila.“

Í reglugerð nr. 10/2008 er kveðið á um þessi atriði. Í 17. gr. er kveðið á um að búfjáreftirlitsmenn annist árlegt eftirlit með þeim skyldum framleiðenda sem tilgreindar eru í 6. – 8. gr. þessarar reglugerðar. Í 2. og 3. mgr. 18. gr. er síðan kveðið á um hlutverk Matvælastofnunar:
„Matvælastofnun skal tilkynna framleiðanda eigi síðar en 31. júlí ár hvert ef hann uppfyllir ekki skilyrði gæðastýringar og gefa honum kost á andmælum. Stofnunin skal því næst tilkynna honum um hvort hann uppfyllir skilyrði aðildar, þ.e. eigi rétt á álagsgreiðslum.
Við ákvörðun skv. 2. mgr. skal Matvælastofnun líta til upplýsinga um landnot og úr búfjáreftirliti. Einnig skal stofnunin líta til annarra upplýsinga sem hún aflar sér og varða skilyrði gæðastýringar, eins og þau eru tilgreind í III. og IV. kafla þessarar reglugerðar. Hér má t.d. nefna upplýsingar sem aflað er skv. reglugerð um merkingar búfjár nr. 289/2005 og reglugerð um bólusetningu sauðfjár og geitfjár til varnar garnaveiki nr. 933/2007. Einnig má nefna upplýsingar sem stofnunin aflar sér um illa meðferð sauðfjár við eftirlit með búfjárhaldi skv. lögum um búfjárhald o.fl. nr. 103/2002.“
Ljóst er samkvæmt skýru orðalagi 3. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að það er Matvælastofnun sem tekur ákvörðun um það, hvort framleiðandi uppfyllir skilyrði gæðastýringar. Við þessa ákvörðun ber henni þó að líta til ýmissa upplýsinga, meðal annars úr búfjáreftirliti en einnig annarra upplýsinga sem hún aflar sér og varða skilyrði gæðastýringar eins og þau eru tilgreind í III. kafla, þar sem 6. – 8. gr. er að finna.
Ráðuneytið fellst þar af leiðandi ekki á að það sé í valdi búfjáreftirlitsmanna að ákveða hvort hefja beri mál vegna brota gegn 6. – 8. gr. reglugerðar nr. 10/2008. Slík ákvörðun skuli tekin af Matvælastofnun.



II.

Í máli þessu fór fram eftirlit í samræmi við 17. gr. reglugerðar nr. 10/2008. Telur ráðuneytið ljóst, með vísan til skýrslu héraðsdýralæknis Austurumdæmis frá 23. apríl 2012, auk vorskýrslu búfjáreftirlitsmanns og eftirlitsblaðs gæðastýringar frá Bændasamtökum Íslands, að um alvarlega vanfóðrun hafi verið að ræða á Aðalbóli, sem hafi ekki samræmst 7. gr. reglugerðar nr. 10/2008. Samkvæmt málsatvikum er ljóst að dýr voru grindhoruð og illa farin og þurfti að lóga fjölmörgum dýrum þegar upp var staðið. Er því ljóst að við upphaflega skoðun hafi skilyrði fyrir aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu ekki verið uppfyllt.

Í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 10/2008 segir að ef framleiðandi uppfyllir ekki skilyrði gæðastýringar, sem búfjáreftirlitsmaður hefur eftirlit með við vorskoðun, þá skuli búfjáreftirlitsmaður veita að hámarki fjögurra vikna frest til úrbóta. Að þeim fresti loknum skuli búfjáreftirlitsmaður taka afstöðu til þess hvort fullnægjandi úrbætur hafi verið gerðar og senda upplýsingar um afstöðu sína til Bændasamtaka Íslands. Í máli þessu veitti búfjáreftirlitsmaður frest í samræmi við þetta ákvæði. Að þeim tíma loknum, þann 5. maí 2012, var það mat búfjáreftirlitsmanna að gerðar höfðu verið fullnægjandi úrbætur, fóðrun væri komin í gott lag og kærandi hefði uppfyllt skilyrði um aðild að gæðastýringu.

Þegar Matvælastofnun tekur ákvörðun skv. 18. gr. reglugerðar nr. 10/2008 skal hún líta til upplýsinga um landnot og úr búfjáreftirliti. Einnig skal hún líta til annarra upplýsinga sem hún aflar sér og varða skilyrði gæðastýringar eins og þau eru tilgreind, meðal annars. í 7. gr. sem finna má í III. kafla reglugerðarinnar. Matvælastofnun rökstuddi ákvörðun sína þann 10. október 2012, um að fella niður aðild kæranda að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu, m.a. þannig að frestur til úrbóta skv. 2. mgr. 17. gr. sé fyrst og fremst til að koma í veg fyrir að mikill fjöldi minniháttar mála endi í flóknari stjórnsýslumeðferð hjá Matvælastofnun og að „frestur til úrbóta geti aldrei verið fortakslaus enda væri ákvæði 3. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar marklaust hvað snertir öflun annarra gagna sem varðað geta þau svið sem 6.-8. gr. reglugerðar nr. 10/2008 fjallar um.“ Samkvæmt þessari skýringu á 18. gr. reglugerðar nr. 10/2008 á Matvælastofnun, í tilvikum þar sem úrbætur hafa átt sér stað, meðal annars að horfa til aðstæðna sem uppi voru áður en úrbætur áttu sér stað. Í þessu tilviki hafi stofnuninni borið að horfa til þess að langvarandi vanfóðrun hafði átt sér stað hjá kæranda.

Það er mat ráðuneytisins að ekki ber að skýra reglugerð nr. 10/2008 með þessum hætti enda leiðir sú skýring til þess að úrbótafrestur skv. 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar verður marklaus. Þegar ákvörðun skv. 18. gr. er tekin ber að miða við aðstæður á þeim tíma, það er eftir að úrbætur hafa átt sér stað og horfa þá til þeirra atriða sem nefnd eru í 3. mgr. 18. gr. Í þessu máli bar að miða við aðstæður eftir 5. maí 2012. Ráðuneytið er ekki sammála þeirri túlkun að með þessu sé 3. mgr. 18. gr. gert marklaust.

Þó ráðuneytið telji ekki hægt að skýra reglugerð nr. 10/2008 með þeim hætti, að horft sé framhjá úrbótafresti sem getið er um í 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar, bendir það á að samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar frá 25. janúar 2007, sem samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 10/2008 mælir fyrir um fyrirkomulag álagsgreiðslna, getur framleiðandi getur ekki fengið álagsgreiðslur fyrir sauðfé sem lóga þarf sökum vanfóðrunar.

Þegar Matvælastofnun tók ákvörðun um að svipta kæranda aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu hafði búfjáreftirlitsmaður skilað eftirlitsblaði gæðastýringar í sauðfjárrækt þar sem niðurstaðan var að kærandi hafði staðist kröfur gæðastýringar. Þá verður ekki séð að aðrar upplýsingar, sem vísað er til í 3. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 10/2008, hafi bent til þess að aðstæður hafi verið ófullnægjandi þegar Matvælastofnun tók ákvörðun sína. Það er því mat ráðuneytisins að kærandi hafi uppfyllt skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu og hafi ekki átt að fella niður rétt hans til greiðslna samkvæmt 5. mgr. 41. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Beðist er afsökunar á þeim drætti sem orðið hefur á uppkvaðningu þessa úrskurðar sökum anna.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð


Ákvörðun Matvælastofnunar frá 10. október 2012, um að fella niður aðild kæranda að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu, er felld úr gildi.


Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra


Níels Árni Lund

        Eggert Ólafsson