Fæðingar- og foreldraorlof

6.12.2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 289/2016

Þriðjudaginn 6. desember 2016

A

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Guðrún Agnes Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Þórhildur Líndal lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 27. júlí 2016, A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 14. júní 2016, um synjun á umsókn hennar um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 5. janúar 2015, sótti kærandi um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar í þrjá mánuði vegna barns hennar sem fæddist þann X 2014. Umsókn kæranda var samþykkt og fékk hún greiddan fæðingarstyrk í janúar, febrúar og mars 2015. Með umsókn, dags. 9. júní 2016, sótti kærandi um sameiginlegan rétt til fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar í þrjá mánuði fyrir tímabilið júlí til september 2016. Með bréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 14. júní 2016, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að óheimilt væri að skipta greiðslutímabili fæðingarstyrks yfir á fleiri en eitt tímabil.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 27. júlí 2016. Með bréfi, dags. 18. ágúst 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst með bréfi, dags. 6. september 2016, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. september 2016, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 28. september 2016, og voru þær sendar Fæðingarorlofssjóði til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. október 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. nóvember 2016, var óskað eftir frekari gögnum frá kæranda og bárust þau 18. nóvember 2016.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi greinir frá því að hún og eiginmaður hennar hafi bæði nýtt sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks/orlofs í þrjá mánuði. Þau hafi því litið svo á að sameiginlegur þriggja mánaða réttur væri óráðstafaður. Þegar það hafi legið ljóst fyrir að eiginmaður kæranda myndi eiga erfitt með að vera frá vinnu í þrjá mánuði hafi hún óskað eftir greiðslu fæðingarstyrks fyrir þá mánuði.

Kærandi tekur fram að stjórnvöld geti almennt ekki íþyngt borgurum með ákvörðunum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Kærandi telur að fullnægjandi lagastoð skorti fyrir takmörkun samkvæmt 6. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1218/2008, sem sé sett með stoð í 13. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000, að óheimilt sé að skipta greiðslutímabili fæðingarstyrks yfir á fleiri en eitt tímabil. Í 18. gr. laganna sé ekki kveðið á um að óheimilt sé að skipta greiðslutímabili fæðingarstyrks og af lögskýringargögnum verði ekki ráðið að unnt sé að draga slíka ályktun. Réttarreglan, sem Fæðingarorlofssjóður leggi til grundvallar ákvörðun sinni, virðist eingöngu vera að finna í reglugerðarákvæði en almennt sé gengið út frá því að reglugerð sé réttlægri réttarheimild en sett lög. Kærandi bendir á að heimild ráðherra samkvæmt 13. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000 til að setja reglugerð nái eingöngu til þess að kveða á um nánari framkvæmd í tengslum við greiðslu á fæðingarstyrk samkvæmt 18. gr. laganna. Reglugerðarheimildin nái ekki til þess að setja sjálfstæða íþyngjandi efnisreglu sem sé í raun andstæð meginreglu 1. mgr. 18. gr. laganna um réttarstöðu foreldra utan vinnumarkaðar. Synjun Fæðingarorlofssjóðs á umsókn hennar sé íþyngjandi en skýr lagagrundvöllur þarf almennt að vera fyrir hendi þegar íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir eru teknar. Kærandi fer fram á að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs verði felld úr gildi og að henni verði greiddur fæðingarstyrkur í samræmi við umsókn sína.  

III. Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs er vísað til 23. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof þar sem fjallað sé um umsókn foreldris um fæðingarstyrk til Vinnumálastofnunar. Í 2. mgr. ákvæðisins komi fram að umsóknin skuli vera skrifleg og þar skuli tilgreina fyrirhugaðan upphafsdag greiðslu fæðingarstyrks til foreldris og lengd greiðslutímabils. Jafnframt skuli tilgreina fyrirhugaða skiptingu á sameiginlegum rétti til fæðingarstyrks á milli foreldra barns. Í 3. mgr. 23. gr. komi fram að ráðherra sé heimilt að kveða í reglugerð nánar á um tilhögun á afgreiðslu Vinnumálastofnunar. Í samræmi við almenna málvenju verði orðalagið „lengd greiðslutímabils“ í 2. mgr. ekki skilið á annan hátt en að einvörðungu geti verið um að ræða eitt greiðslutímabil fæðingarstyrks en ekki tvö eða fleiri eins og eigi til að mynda við um tilhögun fæðingarorlofs samkvæmt 10. gr. laganna.

Fæðingarorlofssjóður tekur fram að í 18. gr. laga nr. 95/2000 sé fjallað um rétt foreldra utan vinnumarkaðar til fæðingarstyrks. Í 10. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um að noti annað foreldrið hluta af sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs og njóti greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 13. gr., styttist greiðslutímabil fæðingarstyrks sem því nemi. Í 13. mgr. 18. gr. komi fram að ráðherra sé heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd ákvæðisins. Í samræmi við almenna málvenju verði orðalagið „styttist greiðslutímabil fæðingarstyrks“ í 10. mgr. ekki skilið á annan hátt en að um sé að ræða eitt greiðslutímabil fæðingarstyrks en ekki tvö eða fleiri, sbr. einnig umfjöllun að framan um 2. mgr. 23. gr. laganna.

Með 14. gr. reglugerðar nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks hafi ráðherra nýtt sér heimild í 13. mgr. 18. gr. og 3. mgr. 23. gr. laga nr. 95/2000 til að kveða nánar á um tilhögun fæðingarstyrks til foreldra utan vinnumarkaðar. Þannig segi í 3. mgr. að greiðsla fæðingarstyrks vegna fæðingar geti í fyrsta lagi hafist fyrsta virkan dag þess mánaðar sem fari á eftir fæðingarmánuði barns og sé þá greitt fyrir fæðingarmánuð barns óháð því hvaða mánaðardag barn hafi fæðst. Í 5. mgr. komi fram að foreldri geti ákveðið að greiðslur hefjist síðar en greiðslum þurfi að ljúka áður en barnið nái 24 mánaða aldri. Loks segi í 6. mgr. að óheimilt sé að skipta greiðslutímabili fæðingarstyrks yfir á fleiri en eitt tímabil nema þegar fæðingarstyrkur sé greiddur á grundvelli [11.] mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000.

Í samræmi við orðanna hljóðan, samkvæmt almennri málvenju og innri samræmisskýringu verði ekki séð að ákvæði 18. og 23. gr. laga nr. 95/2000 geri ráð fyrir fleiri greiðslutímabilum fæðingarstyrks en einu. Það sama eigi við um 6. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar nema í þeim tilvikum sem falla undir 11. mgr. 13. gr. laganna sem eigi ekki við í tilviki kæranda. Með vísan til framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við lög og að 6. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1218/2008 hafi fullnægjandi lagastoð og þrengi ekki að réttindum foreldra til fæðingarstyrks samkvæmt 18. og 23. gr. laga nr. 95/2000.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að synja umsókn kæranda um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar.  

Í 18. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof er fjallað um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar. Þar segir í 1. mgr. að foreldrar utan vinnumarkaðar eða í minna en 25% starfi eigi sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks í allt að þrjá mánuði hvort um sig vegna fæðingar, frumættleiðingar barns eða töku barns í varanlegt fóstur. Einnig kemur fram að foreldrar eigi sameiginlegan rétt á fæðingarstyrk í þrjá mánuði til viðbótar sem annað foreldri geti fengið í heild eða foreldrar skipt með sér. Þá segir að réttur til fæðingarstyrks vegna fæðingar falli niður er barnið nái 24 mánaða aldri.

Í 9. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000 kemur fram að greiðslur fæðingarstyrks til foreldris skuli inntar af hendi eftir á, fyrir undanfarandi mánuð, fyrsta virkan dag hvers mánaðar. Þá segir í 10. mgr. 18. gr. laganna að noti annað foreldrið hluta af sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs og njóti greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 13. gr., styttist greiðslutímabil fæðingarstyrks sem því nemi.

Samkvæmt 13. mgr. 18. gr. laganna er ráðherra heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd ákvæðisins. Í 14. gr. reglugerðar nr. 1218/2008 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks er fjallað um tilhögun fæðingarstyrks til foreldra utan vinnumarkaðar. Þar kemur fram í 3. mgr. að greiðsla fæðingarstyrks vegna fæðingar geti í fyrsta lagi hafist fyrsta virkan dag þess mánaðar sem fari á eftir fæðingarmánuði barns og sé þá greitt fyrir fæðingarmánuð barns, óháð hvaða mánaðardag barn fæddist. Samkvæmt 5. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar getur foreldri ákveðið að greiðslur hefjist síðar en greiðslum þarf að ljúka áður en barn nær [24] mánaða aldri er rétturinn vegna fæðingar barns fellur sjálfkrafa niður. Þá kemur fram í 6. mgr. að óheimilt sé að skipta greiðslutímabili fæðingarstyrks yfir á fleiri en eitt tímabil nema þegar fæðingarstyrkur sé greiddur á grundvelli [11.] mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000.

Óumdeilt er að kærandi og eiginmaður hennar hafa hvort um sig nýtt sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs/styrks í þrjá mánuði. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort kærandi geti nýtt hinn sameiginlega rétt þeirra til fæðingarstyrks í þrjá mánuði eftir að hafa tekið út sinn sjálfstæða rétt í þrjá mánuði.

Í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 95/2000 kemur fram að umsókn foreldris um fæðingarstyrk skuli vera skrifleg og þar skuli tilgreina fyrirhugaðan upphafsdag greiðslu fæðingarstyrks til foreldris og lengd greiðslutímabils. Jafnframt skuli tilgreina fyrirhugaða skiptingu á sameiginlegum rétti til fæðingarstyrks á milli foreldra barns. Samkvæmt gögnum málsins sótti eiginmaður kæranda um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði með umsókn, dags. 14. ágúst 2014. Í umsókninni er tilgreint að hann ætli að nýta hinn sjálfstæða rétt sinn til greiðslna í 90 daga á tímabilinu 1. október 2014 til 31. desember 2014. Sem fyrr segir sótti kærandi um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar með umsókn, dags. 5. janúar 2015. Í umsókninni kemur fram að kærandi ætli að nýta hinn sjálfstæða rétt sinn til greiðslna í 90 daga frá janúar 2015. Í umsóknum kæranda og eiginmanns hennar er ekki tekin afstaða til þess hvernig þau hygðust ráðstafa sameiginlega rétti þeirra til greiðslna úr sjóðnum.

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Inntak leiðbeiningarskyldu stjórnvalda er ekki afmarkað nákvæmlega en hún felur í sér að veita ber einstaklingi þær leiðbeiningar sem nauðsynlegar eru til þess að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt og þannig koma í veg fyrir að viðkomandi glati rétti sínum vegna mistaka, vankunnáttu eða misskilnings. Ef stjórnvald verður þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varða hagsmuni hans getur hvílt á því skylda til að vekja athygli aðila á þeim atriðum.

Kæranda var synjað um greiðslu fæðingarstyrks þegar hún sótti um greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði vegna þriggja mánaða sameiginlegs réttar þeirra hjóna þann 9. júní 2016. Synjunin byggðist á því að sjóðurinn taldi henni ekki heimilt að skipta greiðslu fæðingarstyrks á fleiri tímabil, sbr. 6. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1218/2008, en kærandi hafði áður nýtt sjálfstæðan rétt sinn  til að taka fæðingarstyrk í þrjá mánuði, sbr. umsókn hennar dags. 5. janúar 2015. Það er mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Fæðingarorlofssjóði hafi borið skylda til að vekja athygli kæranda á þeirri reglu, t.d. þegar fyrri umsókn hennar um fæðingarstyrk var samþykkt, svo að hún gæti tekið afstöðu til þess hvort hún hygðist haga málum sínum með öðrum hætti. Með vísan til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að Fæðingarorlofssjóður hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga er kærandi lagði inn umsókn um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar í janúar 2015. Þegar af þeirri ástæðu er synjun sjóðsins á umsókn kæranda um sameiginlegan rétt til fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar felld úr gildi. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er kæranda því heimilt að nýta sér sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarstyrks á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000, að öðrum skilyrðum uppfylltum, þar sem leiðbeiningarskyldu var ekki gætt af hálfu Fæðingarorlofssjóðs þegar kærandi sótti um greiðslu fæðingarstyrks, sbr. umsókn dags. 5. janúar 2015.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 14. júní 2016, um synjun á umsókn A um fæðingarstyrk til foreldris utan vinnumarkaðar, er felld úr gildi. Kæranda skal greiddur fæðingarstyrkur á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof, að öðrum skilyrðum uppfylltum.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Guðrún A. Þorsteinsdóttir

formaður