Atvinnuleysistryggingar og vinnumarkaðsaðgerðir

16.11.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 257/2017

Fimmtudaginn 16. nóvember 2017

A
gegn
Vinnumálastofnun

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Agnar Bragi Bragason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. júlí 2017, kærir B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. apríl 2017, um synjun á beiðni um endurupptöku máls.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun, meðal annars á árinu 2013. Með bréfi, dags. 11. nóvember 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði ákveðið að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar þar sem hann hafi tekið við atvinnuleysisbótum án þess að eiga rétt til þeirra. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað að minnsta kosti 12 mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi var einnig krafinn um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 fyrir tímabilið 28. janúar til 31. október 2013. Kærandi bar ákvörðun Vinnumálastofnunar undir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem staðfesti ákvörðun stofnunarinnar með úrskurði 13. mars 2015.  

Í kjölfar niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-2547/2015 óskaði kærandi eftir endurupptöku á máli sínu hjá Vinnumálastofnun. Með ákvörðun, dags. 24. júní 2016, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði fellt úr gildi fyrri ákvörðun um viðurlög samkvæmt 60. gr. laga nr. 54/2006. Vinnumálastofnun taldi að endurgreiðsluskylda kæranda samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 væri óbreytt þar sem hann hafi fengið ofgreiddar bætur þann tíma sem hann hafi ekki uppfyllt skilyrði laganna.

Með bréfi, dags. 16. janúar 2017, krafðist kærandi þess að Vinnumálastofnun myndi afturkalla innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta og fór fram á staðfestingu þess efnis að stofnunin ætti enga kröfu á hendur honum. Með bréfi, dags. 12. apríl 2017, var kæranda tilkynnt að beiðni hans um endurupptöku málsins væri hafnað. Með bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 4. maí 2017, ítrekaði kærandi kröfu um stöðvun innheimtu og staðfestingu á því að stofnunin ætti enga kröfu á hendur honum. 

Kæra vegna ákvörðunar Vinnumálastofnunar frá 12. apríl 2017 barst úrskurðarnefnd velferðarmála 12. júlí 2017. Með bréfi, dags. 17. júlí 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 25. ágúst 2017. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. ágúst 2017, var greinargerð Vinnumálastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 9. september 2017, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. september 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. apríl 2017, verði felld úr gildi og staðfest að stofnunin eigi enga kröfu á hendur honum vegna meintra ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Kærandi tekur fram að svar við erindi hans frá 16. janúar 2017 hafi ekki enn borist en hins vegar hafi borist svar þar sem beiðni um endurupptöku máls hafi verið hafnað. Ekki hafi verið fjallað efnislega um kröfu kæranda heldur einungis tilkynnt, að því er virðist með stöðluðu bréfi, að beiðni hans um endurupptöku málsins væri hafnað. Með bréfi, dags. 4. maí 2017, hafi kærandi ítrekað kröfur sínar og krafist þess að erindi hans yrði svarað efnislega en því erindi hafi ekki enn verið svarað.

Kærandi tekur fram að samkvæmt bréfi Vinnumálastofnunar frá 24. júní 2016 hafi stofnunin fellt niður ákvörðun um viðurlög á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 sem innheimta Sýslumannsins á Norðurlandi vestra byggi á. Af bréfi sé hvorki að sjá að neinir fyrirvarar séu settir né að einungis hluti ákvörðunarinnar sé felldur úr gildi. Með vísan til þess liggi fyrir að Vinnumálastofnun eigi enga kröfu á hendur kæranda þar sem stofnunin hafi sjálf fellt niður ákvörðun sína og þar með fallið frá kröfum sínum á hendur honum. Jafnframt liggi fyrir með vísan til Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2547/2015 að forsendur Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga fyrir sviptingu bótaréttar og kröfu um endurgreiðslu bóta séu brostnar þar sem öll meginsjónarmið héraðsdóms eigi við um mál kæranda. Með vísan til þess liggi fyrir að Vinnumálastofnun eigi enga kröfu á hendur kæranda. Ekki sé hægt að skilja bréf Vinnumálastofnunar öðruvísi en svo að stofnunin hafi fellt ákvörðun sína niður í heild og að fullu, þar með talið kröfu um endurgreiðslu meintra ofgreiddra atvinnuleysisbóta, enda sá skilningur í samræmi við fyrrnefndan héraðsdóm.

Kærandi vísar til þess að með erindi hans frá 16. janúar 2017 hafi ekki verið óskað eftir endurupptöku á málinu heldur staðfestingu á því að Vinnumálastofnun ætti enga kröfu á hendur kæranda. Með hliðsjón af því sé afgreiðsla stofnunarinnar á erindinu með öllu óskiljanleg. Einnig verði að telja það mjög ámælisvert að Vinnumálastofnun hunsi þá reglu að svörum við erindum lögmanna sé beint til þeirra en ekki skjólstæðinga þeirra. Slík framkoma stofnunarinnar sé algjörlega óviðunandi í ljósi þess að í framangreindu bréfi sé sérstaklega óskað eftir að svar við erindinu verði sent á lögmann kæranda. Þá sé ámælisvert að Vinnumálastofnun hunsi og svari í engu erindi kæranda frá 4. maí 2017.

Með vísan til alls framangreinds og forsögu, atvika og gagna málsins þyki ljóst að Vinnumálastofnun eigi enga kröfu á hendur kæranda þar sem stofnunin hafi fellt niður ákvörðun sína. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og staðfesta að Vinnumálastofnun eigi engar kröfur á hendur kæranda.  

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að málið varði þá ákvörðun stofnunarinnar að krefja kæranda um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum þar sem kærandi hafi starfað hjá eigin fyrirtæki á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að tilkynna að atvinnuleit væri hætt samkvæmt 35. gr. a og 10. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Tekið er fram að í kjölfar niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2547/2015 hafi verið tekin ný ákvörðun í máli kæranda. Mál þetta snúist því ekki um það hvort kærandi eigi að sæta viðurlögum á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar heldur um það hvort kærandi eigi rétt á greiðslum atvinnuleysistrygginga á meðan hann hafi starfað við eigin atvinnurekstur. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi starfað hjá tilteknu fyrirtæki sem [...]. Þá liggi fyrir, samkvæmt hlutafélagaskrá Creditinfo, að kærandi hafi setið í stjórn tiltekins einkahlutafélags, ásamt því að vera framkvæmdastjóri, prókúruhafi og stofnandi þess. Kærandi hafi verið við störf hjá fyrirtækinu samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta og úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi þegar staðfest þá niðurstöðu stofnunarinnar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 28/2014 frá 16. mars 2015.

Vinnumálastofnun bendir á að það hvíli rík skylda á atvinnuleitendum að tilkynna um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar og tryggja þannig að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geti varðað bótarétt viðkomandi. Í 10. gr. laga nr. 54/2006 komi fram að sá sem teljist tryggður samkvæmt lögunum skuli tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hætti virkri atvinnuleit. Þá leggi ákvæði 35. gr. a laganna þá skyldu á þá sem tryggðir séu samkvæmt lögunum að tilkynna með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu á þeim tíma er sá tryggði fái greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Það falli saman við skilyrði 13. gr. laganna um að launamaður teljist aðeins tryggður að hann sé í virkri atvinnuleit en það sé nánar útlistað í 14. gr. laganna. Af þessu megi ráða að sá sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu né í virkri atvinnuleit, hvort sem viðkomandi þiggi laun fyrir eður ei.

Vinnumálastofnun tekur fram að krafa stofnunarinnar um endurgreiðslu sé byggð á 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Samkvæmt ákvæðinu sé stofnuninni skylt að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbóta ef þær hafi verið of- eða vangreiddar. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 sé sérstaklega áréttað að leiðréttingin eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Endurgreiðsluskylda hvíli á þeim sem fái greiddar atvinnuleysisbætur án þess að eiga rétt til þeirra og án tillits til þess hver ástæðan fyrir ofgreiðslu kunni að vera. Ákvörðun um innheimtu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum sé ekki bundin því að ákvörðun um viðurlög sé einnig tekin í máli atvinnuleitanda. Ástæða ofgreiðslu hafi því ekki áhrif á skyldu viðkomandi til að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd. Til grundvallar niðurstöðu Vinnumálastofnunar um endurgreiðsluskyldu kæranda hafi stofnunin lagt mat á þau gögn sem hefðu legið fyrir um vinnu kæranda hjá fyrirtæki sínu. Þá hafi sjálfstæð kærunefnd þegar staðfest að kærandi hafi verið við störf hjá eigin fyrirtæki á sama tíma og hann hafi þegið greiðslur atvinnuleysistrygginga frá Vinnumálastofnun. Því verði ekki fallist á að stofnuninni hafi borið að greiða kæranda atvinnuleysisbætur á meðan hann hafi starfað við rekstur á eigin fyrirtæki. Samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 sé kæranda skylt að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur og því séu ekki efni til að falla frá kröfu um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum.

Vinnumálastofnun fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að stofnunin hafi fellt niður ákvörðun sína frá 7. nóvember 2013 í heild og að fullu, þar með talið kröfu um endurgreiðslu meintra ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Í bréfi Vinnumálastofnunar frá 24. júní 2016 komi skýrt fram að ákvörðun um viðurlög á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 sé felld úr gildi en að niðurfelling á viðurlögum hafi ekki áhrif á endurgreiðslukröfu stofnunarinnar. Augljóst sé af erindinu að ákvörðun í máli kæranda hafi hvorki falið í sér niðurfellingu á kröfu stofnunarinnar um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum né staðfestingu á því að kærandi ætti rétt á atvinnuleysisbótum á meðan hann hafi starfað fyrir eigið fyrirtæki. Í ljósi þess beri kæranda að endurgreiða Vinnumálastofnun ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laga nr. 54/2006, samtals að fjárhæð 1.188.763 kr. að meðtöldu 15% álagi.

IV.  Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að afgreiðslu Vinnumálastofnunar sem fram kemur í bréfi, dags. 12. apríl 2017, þar sem synjað var um endurupptöku ákvörðunar stofnunarinnar í máli kæranda, sbr. bréf dags. 24. júní 2016, um endurgreiðsluskyldu hans vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta.

Af hálfu kæranda hefur komið fram að í bréfi hans frá 16. janúar 2017 hafi ekki falist beiðni um endurupptöku máls heldur hafi verið farið fram á staðfestingu þess efnis að Vinnumálastofnun ætti enga kröfu á hendur honum. Að mati kæranda væri ekki hægt að skilja ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 24. júní 2016 öðruvísi en svo að stofnunin hafi fellt niður ákvörðun sína í heild og að fullu, þar með talið kröfu um endurgreiðslu meintra ofgreiddra atvinnuleysisbóta.

Í fyrrgreindri ákvörðun frá 24. júní 2016 kemur að mati úrskurðarnefndarinnar skýrt fram að ákvörðun um viðurlög á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar sé felld úr gildi en að niðurfelling á viðurlögum hafi ekki áhrif á endurgreiðslukröfu stofnunarinnar, sbr. 39. gr. laganna. Að mati úrskurðarnefndarinnar gat Vinnumálastofnun því ekki annað en litið svo á að í erindi kæranda fælist beiðni um endurupptöku fyrirliggjandi ákvörðunar um þann hluta sem laut að endurgreiðslu atvinnuleysisbóta.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um skilyrði fyrir endurupptöku mála. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef atvik máls eru á þann veg að eitt af eftirfarandi skilyrðum, sem fram koma í 1. og 2. tölul., geti átt við:

1.      ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2.      íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun samkvæmt 1. tölulið 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum sem ákvörðun samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann stjórnvöldum að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna, til dæmis þegar fyrirliggjandi eru rökstuddar vísbendingar um verulegan annmarka á málsmeðferð stjórnvalds.

Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 29. mars 2017 í máli E-4205/2015 var leyst úr ágreiningi sem varðaði ákvörðun Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu atvinnuleysisbóta í kjölfar þess að viðurlög samkvæmt 60. gr. laga nr. 54/2006 voru felld niður. Í niðurstöðunni segir meðal annars svo:

„Að mati dómsins leiðir, að öðru jöfnu, af framangreindu að fella bæri úrskurð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða nr. 13/2012 frá 19. febrúar 2013 úr gildi í heild sinni, en þar með teldist einnig sjálfkrafa ógild sú ákvörðun Vinnumálastofnunar sem úrskurðurinn laut að. Er þá horft til þess að fyrrgreindir annmarkar á málsmeðferð og ákvörðunum Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndarinnar lutu að máli stefnanda í heild sinni og var krafa um endurgreiðslu samkvæmt 39. gr. laga nr. 54/2006 einn þáttur í hvorri úrlausn. Svo sem fólst í áðurgreindu áliti umboðsmanns Alþingis og dómi héraðsdóms 15. mars 2006 væri ekki með slíkri niðurstöðu tekin afstaða til þess hvort Vinnumálastofnun gæti, að svo komnu máli, tekið mál stefnanda upp og tekið nýja rökstudda ákvörðun, að undangenginni lögmætri málsmeðferð, um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 39. gr. laga nr. 54/2006. Undir meðferð málsins fyrir dómi hefur stefndi hins vegar tekið af öll tvímæli um að ekki sé á því byggt að mál stefnanda hafi verið endurupptekið og ný ákvörðun tekin um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Er um þetta atriði vísað til fyrrgreinds bréfs Vinnumálastofnunar 11. ágúst 2016 til stefnanda þar sem tekið var fram að niðurfelling ákvörðunar stofnunarinnar á fyrri ákvörðun sinni samkvæmt 60. gr. laga nr. 24/2006 hefði ekki áhrif á endurgreiðslukröfu stofnunarinnar.

Að mati dómsins er í umræddu bréfi Vinnumálastofnunar ekki að finna neinn haldbæran rökstuðning fyrir því hvernig upphafleg ákvörðun stofnunarinnar geti haldið gildi sínu um endurgreiðslu ofgreiddra bóta þrátt fyrir þá annmarka á meðferð málsins og rökstuðningi sem áður greinir. Verður því að fallast á það með stefnanda að téðar stjórnvaldsákvarðanir séu haldnar annmörkum sem leiði til þess að þær teljist ógildar frá upphafi, sbr. til hliðsjónar forsendur fyrrgreinds héraðsdóms 15. mars 2016. Leiðir af þessu að engin gild stjórnvaldsákvörðun lá fyrir um skyldu stefnanda til endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta þegar Vinnumálastofnun tilkynnti stefnanda um áðurlýsta afstöðu sína 11. ágúst 2016. Eins og málið liggur fyrir kemur ekki til skoðunar hvort Vinnumálastofnun hafi verið heimilt að taka mál stefnanda upp að nýju og kveða á um endurgreiðslu ofgreiddra bóta við þær aðstæður að ákveðið var að fallast á forsendur í umræddum dómi héraðsdóms. Með sama hætti kemur ekki til úrlausnar hvort hugsanleg endurgreiðslukrafa samkvæmt 39. gr. laga nr. 54/2006 myndi teljast fyrnd ef kæmi til slíkrar endurupptöku málsins af hálfu Vinnumálastofnunar eða hvort skilyrðum 2. mgr. greinarinnar fyrir 15% álagi á ofgreiddar bætur teldist fullnægt. Verður samkvæmt þessu fallist á fyrri kröfu stefnanda eins og hún er fram sett og nánar greinir í dómsorði.”

Úrskurðarnefndin telur ljóst að mál kæranda sé sambærilegt því máli er leyst var úr í framangreindum dómi héraðsdóms. Samkvæmt mati dómsins var ekki talið að sá hluti ákvörðunar sem laut að endurgreiðslu atvinnuleysisbóta gæti haldið gildi sínu vegna annmarka á meðferð málsins.

Með hliðsjón af því er það mat úrskurðarnefndarinnar að ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 24. júní 2016 um endurgreiðslukröfu sé haldin slíkum annmörkum að skilyrði til endurupptöku sé uppfyllt. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og málinu vísað aftur til Vinnumálastofnunar til nýrrar meðferðar.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. apríl 2017, í máli A, er felld úr gildi og vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson