Almannatryggingar

29.8.2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 192/2016

Mánudaginn 29. ágúst 2016

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins


Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 25. maí 2016, kærir B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. maí 2016, um aðgang að gögnum.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. apríl 2016, óskaði kærandi eftir aðgangi að tiltekinni vinnureglu stofnunarinnar vegna kærumáls nr. 261/2015 hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Beiðni kæranda var synjað með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 17. maí 2016, á þeirri forsendu að vinnureglan væri túlkun á reglum en ekki gagn sem hægt væri að afhenda.  

Kærandi kærði framangreinda ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála með kæru, dags. 25. maí 2016. Úrskurðarnefndin óskaði sama dag eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og barst hún með bréfi, dags. 16. júní 2016. Greinargerðin var send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. júní 2016. Athugasemdir bárust frá kæranda þann 28. júní 2016 og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að Tryggingastofnun ríkisins hafi þann X 2014 synjað umsókn hennar um greiðslu endurhæfingarlífeyris á þeirri forsendu að það væri vinnuregla hjá stofnuninni að samþykkja ekki endurhæfingaráætlanir einstaklinga strax eftir fæðingu. Kærandi hafi ítrekað óskað eftir aðgangi að þeirri vinnureglu Tryggingastofnunar án árangurs. Að mati kæranda hafi Tryggingastofnun, með synjun frá X 2014, viðurkennt tilvist vinnureglunnar og því hljóti hún að teljast til gagna í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi gerir athugasemdir við að Tryggingastofnun greini á milli kærumáls nr. 210/2014 og 261/2015 hjá úrskurðarnefndinni á þann hátt að spurningar kæranda um vinnuregluna eigi eingöngu við í fyrra kærumálinu. Kærandi bendir á að upplýsingaréttur aðila máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga sé ekki tímabundinn réttur sem sé bundinn við ákveðið kæruferli. Kærandi geti því hvenær sem er óskað eftir upplýsingum frá Tryggingastofnun um vinnuregluna og stofnuninni beri að svara í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Kærandi tekur fram að vinnureglan sé búin til af starfsfólki Tryggingastofnunar og hafi því enga lagastoð. Ef heimatilbúin stjórnsýsla Tryggingastofnunar eigi að vera undanskilin upplýsingarétti aðila máls sé stofnuninni þar með gefið algjört sjálfdæmi um eigin stjórnsýslu. Stofnunin geti þannig sett sínar eigin reglur og þurfi ekki að svara fyrir þær.  

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar kemur meðal annars fram að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi í máli nr. 210/2014 ekki tekið afstöðu til þess hvort synjun stofnunarinnar frá X 2014 hafi verið byggð á sjónarmiðum sem feli í sér kynjamismunun. Úrskurðarnefndin hafi eingöngu tekið afstöðu til þess hvort stjórnsýslulögin hefðu verið brotin en ekki hvort 65. gr. stjórnarskrárinnar hefði verið brotin. Á þessu sé talsverður munur en sú krafa kæranda að fá upplýsingar um forsendur og beitingu vinnureglu stofnunarinnar sé sett fram til að varpa ljósi á framangreint.

Kærandi bendir á að samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar megi athafnir stjórnvalda ekki ganga gegn lögum. Opinber aðili hljóti því að vera skyldugur til að bregðast við ef hann fái ábendingu um eða sé ljóst að stjórnsýsluframkvæmd geti falið í sér lögbrot. Kærandi fari því fram á að fá úr því skorið hvort Tryggingastofnun hafi brotið lög með því að mismuna kynjunum. Ef opinber aðili mismuni einstaklingum vegna kyns sé ekki aðeins brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna heldur einnig gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi hafi fært fram ítarleg rök fyrir því að vinnuregla Tryggingastofnunar hljóti að fela í sér kynjamismunun og því sé tregða stofnunarinnar að veita umbeðnar upplýsingar óskiljanleg.  

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar

Í greinargerð Tryggingastofnunar er vísað til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upplýsingarétt aðila máls. Samkvæmt ákvæðinu myndu skjöl og önnur gögn er mál varða vera skrifleg gögn, gögn sem hægt væri að prenta út úr tölvu eða annað áþreifanlegt sem hægt væri að afhenda aðila málsins. Höfnun á því að afhenda gögn myndi væntanlega felast í því að tekin væri ákvörðun í máli aðila á grundvelli slíkra skjala eða gagna án þess að aðili máls væri upplýstur um að þau lægju til grundvallar ákvörðun í málinu. Í framhaldi af því væri aðila málsins synjað um upplýsingar um hvaða gögn hefðu legið til grundvallar ákvörðun í máli hans. Tryggingastofnun tekur fram að þrátt fyrir að stofnunin hafi í kærumáli nr. 210/2014 notað orðalag sem kærandi haldi fram að feli í sér tilvist skriflegra vinnureglna þá sé það ekki rétt. Engar slíkar vinnureglur um samspil endurhæfingarlífeyris og greiðslna frá Fæðingarorlofssjóði/fæðingarstyrks séu fyrir hendi hjá stofnuninni. Eingöngu hafi verið um að ræða túlkun stofnunarinnar á því hvaða sjónarmið kæmu til skoðunar við mat á gögnum um áframhaldandi endurhæfingu kæranda.

Tryggingastofnun hafnar því að hafa brotið gegn ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga með því að synja kæranda um afhendingu gagna í málinu. Úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi í máli nr. 210/2014 fellt úr gildi synjun Tryggingastofnunar um greiðslu endurhæfingarlífeyris til kæranda. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að stofnuninni væri óheimilt að beita framangreindri túlkun. Í kjölfarið hafi Tryggingastofnun tekið nýja ákvörðun í máli kæranda, dags. 19. maí 2015, og sú ákvörðun væri til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. mál nr. 261/2015. Tryggingastofnun bendir á að í ákvörðun stofnunarinnar frá 19. maí 2015 hafi ekki reynt á framangreinda túlkun. Að mati Tryggingastofnunar sé það ekki brot á 15. gr. stjórnsýslulaga að afhending þeirra gagna sem kærandi fari fram á hafi ekki getað farið fram með öðrum hætti en í formi upplýsinga í gögnum og greinargerðum stofnunarinnar vegna kærumáls nr. 210/2014.

Tryggingastofnun bendir á að úrskurðarnefndin hafi ógilt ákvörðun stofnunarinnar í máli nr. 210/2014 á þeim grundvelli að ekki hefði verið heimilt að beita þeirri túlkun sem ákvörðunin hafi að hluta til verið byggð á. Því verði ekki séð hvaða hagsmuni kærandi hafi af því að halda því fram að Tryggingastofnun hafi synjað um afhendingu gagna. Ógilding úrskurðarnefndarinnar hafi orðið til þess að túlkunin hafi aldrei átt sér stað.     

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. maí 2016, um aðgang að tiltekinni vinnureglu sem stofnunin vísaði til við synjun á umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri þann X 2014.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um upplýsingarétt aðila stjórnsýslumáls en þar kemur fram að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varðar. Að því marki sem gögn máls falla ekki undir þær tegundir skjala og gagna sem tilgreind eru í 1.–3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga verður réttur aðila máls til aðgangs að gögnum ekki takmarkaður nema þegar sérstaklega stendur á, og þá aðeins ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, sbr. 17. gr. laganna. Tilgangur framangreindrar meginreglu er að tryggja rétt aðila til að koma að sjónarmiðum sínum, leiðrétta upplýsingar og verja hagsmuni sína.

Hugtakið „gögn máls“ er hvorki skilgreint frekar í stjórnsýslulögunum né í lögskýringargögnum með lögunum. Hugtakið er því skýrt með sama hætti og í 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þannig nær rétturinn til aðgangs að gögnum til allra skjala sem mál varða, allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu svo og dagbókarfærslna, sem lúta að gögnum málsins, og lista yfir málsgögn. Þannig skiptir það form, sem upplýsingarnar eru varðveittar á, ekki máli þegar tekin er afstaða til þess hvort um er að ræða gögn máls.      

Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga má kæra synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Skýra ber ákvæðið svo að einungis sé hægt að kæra ákvörðun sem felur í sér synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum. Úrskurðarnefnd velferðarmála getur því aðeins lagt úrskurð á mál að þau gögn, eða í minnsta kosti þær upplýsingar, sem óskað er eftir aðgangi að, séu í vörslum Tryggingastofnunar. Af hálfu Tryggingastofnunar hefur komið fram að umdeild vinnuregla sé ekki til heldur hafi verið um að ræða túlkun stofnunarinnar á því hvaða sjónarmið kæmu til skoðunar við mat á gögnum um áframhaldandi endurhæfingu kæranda. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar, og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 19. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að málið sé ekki tækt til efnismeðferðar. Kærunni er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.


Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru A, er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir