Almannatryggingar

13.12.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 486/2016

Miðvikudaginn 13. desember 2017

AgegnTryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 16. desember 2016, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 7. nóvember 2016 um lækkun örorkulífeyrisgreiðslna vegna tekna frá Noregi.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. nóvember 2016, var kæranda tilkynnt um að bótaréttur hennar hafi verið endurreiknaður á grundvelli ákvörðunar NAV í Noregi. Meðfylgjandi ákvörðun Tryggingastofnunar var greiðsluáætlun ársins 2016 sem sýndi fyrirhugaðar lækkaðar greiðslur til kæranda.   

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 16. desember 2016. Með bréfi, dags. 19. desember 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar barst með bréfi, dags. 27. janúar 2017. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. janúar 2017, var greinargerð Tryggingastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en ráða má af gögnum málsins að hún óski eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála endurskoði ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 7. nóvember 2016 um lækkun örorkulífeyrisgreiðslna til hennar vegna tekna frá Noregi .

Í kæru segir að kærandi sé ósátt við skerðingar Tryggingastofnunar ríkisins.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærandi sé ósátt við skerðingu frá Tryggingastofnun. Sú ákvörðun sem kærandi hafi látið fylgja með kæru hafi annars vegar verið tilkynning um breytingu á greiðslum til kæranda og hins vegar tilkynning um áætlaða ofgreiðslukröfu. Í samræmi við orðalag kæru þá miði Tryggingastofnun við að kæran varði breytingar á greiðslum til kæranda, en taki ekki sérstaklega á áætlaðri ofgreiðslukröfu. Sú nálgun sé í samræmi við að áætluð ofgreiðslukrafa sé bráðabirgðaniðurstaða sem verði ekki endanleg fyrr en við uppgjör tekjuársins 2016, sbr. fordæmi úrskurðarnefndar, meðal annars í máli nr. 116/2014.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar með síðari breytingum, sé kveðið á um tilhögun útreiknings tekjutengdra bóta. Í 2. mgr. sé tilgreint hvað teljist til tekna við bótaútreikning. Tryggingastofnun greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs, sbr. 5. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og til grundvallar bótaútreikningi hvers mánaðar skuli leggja 1/12 af áætluðum tekjum bótagreiðsluársins. Bótagreiðsluár sé almanaksár. Áætlun um tekjuupplýsingar skuli byggjast á nýjustu upplýsingum frá þeim aðilum sem getið er um í 39. og 40. gr. Bótaþegi beri ábyrgð á því að slík tekjuáætlun endurspegli árstekjur og beri að breyta áætluninni ef svo sé ekki, sbr. 1. mgr. 39. gr. sömu laga og 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, en þar komi fram að bótaþega sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Samkvæmt ákvæðum laganna skuli fara eins með erlendar tekjur og sambærilegar íslenskar tekjur.

Þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, skuli Tryggingastofnun ríkisins endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna samkvæmt 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, sbr. og III. kafla reglugerðar nr. 598/2009.

Tekjutrygging sé greidd örorkulífeyrisþegum á grundvelli 22. gr. laga um almannatryggingar og tekjur hafi áhrif á bótaflokkinn í samræmi við það ákvæði og 16. gr. laga um almannatryggingar.

Sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu sé greidd samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð með síðari breytingum. Um áhrif tekna á bótaflokkinn fari samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð og reglugerðar nr. 1052/2009 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri, með síðari breytingum.

Í tekjuáætlun vegna ársins 2016, sem kæranda hafi verið send í janúar 2016, hafi Tryggingastofnun gert ráð fyrir að kærandi hefði 740.363 kr. í lífeyrissjóðstekjur og 91.925 kr. í sameiginlegar fjármagnstekjur með maka. Kærandi hafi fengið greitt samkvæmt þessari tekjuáætlun frá 1. janúar til 30. nóvember 2016.

Þann 7. nóvember 2016 hafi Tryggingastofnun borist úrskurður frá NAV Internasjonalt í Noregi um rétt kæranda til greiðslna frá þeirri stofnun. Hafi greiðslum frá NAV verið skipt í annars vegar í „tillegspensjon“ að fjárhæð 11.782 NOK, samtals 169.296 kr., og hins vegar í „grunnpensjon“ og „særtillegg“ að fjárhæð 209.482 NOK, samtals 3.010.047 kr., yfir árið. „Tillegspensjon“ sé sambærilegt við greiðslur úr íslenskum lífeyrissjóðum og hafi áhrif á rétt kæranda til greiðslna í samræmi við það. „Grunnpensjon“ sé hins vegar sambærilegt við greiðslur íslenska almannatryggingakerfisins og hafi því ekki áhrif á aðra bótaflokka, fyrir utan sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð. 

Niðurstaða Tryggingastofnunar hafi því verið sú að réttur kæranda til greiðslna frá stofnuninni hafi lækkað í tveimur bótaflokkum. Réttur kæranda til tekjutryggingar hafi farið úr 96.477 kr. í 91.626 kr. á mánuði og réttur kæranda til sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu hafi farið úr 9.843 kr. í 1.280 kr. á mánuði. Kæranda hafi verið tilkynnt um þessar breytingar og áhrif þeirra með bréfi stofnunarinnar, dags. 7. nóvember 2016.

Tryggingastofnun hafi farið yfir mál kæranda og telji ekki ástæðu til þess að breyta fyrri ákvörðun sinni.

Rétt sé að vekja athygli á því að við meðferð kærumálsins hafi komið í ljós að vegna mistaka hjá Tryggingastofnun hafi áhrif greiðslna „grunnpensjon“ á réttindi kæranda verið vanmetin, en þær greiðslur séu það háar að með réttu eigi hún ekki rétt á greiðslu sérstakrar uppbótar vegna framfærslu. Tryggingastofnun hafi tekið þá ákvörðun að þetta muni ekki hafa áhrif á réttindi hennar vegna ársins 2016 en muni hins vegar hafa áhrif 2017 og þaðan í frá.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 7. nóvember 2016 um lækkun örorkulífeyrisgreiðslna vegna tekna frá Noregi.

Í ákvörðun Tryggingastofnunar var kæranda tilkynnt um að bótaréttur hennar á árinu 2016 hafi verið endurreiknaður á grundvelli ákvörðunar NAV í Noregi. Gerð var grein fyrir áætluðum greiðslum til kæranda og þar kom fram að tilteknar örorkulífeyrisgreiðslur til kæranda myndu lækka, þ.e. tekjutrygging og sérstök uppbót til framfærslu. Í bréfi frá NAV, dags. 26. október 2016, kemur fram að kærandi fái greiddar örorkulífeyrisgreiðslur frá 1. desember 2013. Fyrir tímabilið frá 1. desember 2013 til 31. desember 2014 fékk kærandi „grunnpensjon“, „tilleggspensjon“ og „særtillegg“ greiðslur en frá og með 1. janúar 2015 fékk kærandi „uføretrygd“ greiðslur. Tryggingastofnun ríkisins setti allar framangreindar tekjur frá NAV á tekjuáætlun ársins 2016 þar sem að greiðslurnar féllu á því ári.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Um tekjutryggingu er fjallað í 22. gr. laganna. Í 2. málsl. 3. mgr. 22. gr. segir að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. skuli skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún fellur niður. Í 2. mgr. 16. gr. laganna kemur fram að til tekna skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Sé litið til þeirra laga kemur fram að til tekna skuli telja eftirlaun og lífeyri, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna.

Þá hljóðaði þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna svo:

„Þegar um er að ræða tekjutryggingu skv. 22. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð með síðari breytingum er heimilt að greiða örorkulífeyrisþega sérstaka uppbóta á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þyki að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Til tekna teljast allar skattskyldar tekjur, sbr. 3. mgr. sömu greinar, þar á meðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki eru taldar fram hér á landi.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að af 3. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð megi ráða að allar skattskyldar tekjur, þar á meðal erlendar tekjur, skerði sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu. Að mati úrskurðarnefndarinnar var Tryggingastofnun ríkisins því heimilt að skerða sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu til kæranda vegna tekna sem hún fékk greiddar frá NAV í Noregi.

Af fyrrgreindum ákvæðum 16. og 22. gr. laga um almannatryggingar má ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum geti skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Aftur á móti skerða bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki tekjutrygginguna og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt 68. gr. laganna, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Noregur er eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerða bætur frá Noregi, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki tekjutrygginguna. Tryggingastofnun telur að tekjur kæranda frá NAV vegna „tilleggspensjon“ séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og hafi áhrif á rétt kæranda til tekjutryggingar. Stofnunin telur að aðrar greiðslur frá NAV hafi aftur á móti ekki áhrif á tekjutrygginguna.

Við mat á því hvort „tilleggspensjon“ sé sambærilegt við bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna, lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess að réttur lífeyrisþega til „tilleggspensjon“ miðast við áunnin lífeyrisstig sem reiknast að meginstefnu til út frá tekjum bótaþega á vinnumarkaði og fjölda ára á vinnumarkaði, sbr. greinar 3-8 til 3-16 í norsku almannatryggingalögunum nr. 5/1997 (n. lov om folketrygd). Því miðast greiðslurnar meðal annars við þær tekjur sem bótaþegi hefur aflað á vinnumarkaði. Örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taka aftur á móti ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála horfir einnig til þess að samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012, er aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræðir skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Evrópudómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í forúrskurði dómstólsins í máli nr. C-107/00. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að þar sem grundvöllur útreiknings „tilleggspensjon“ og tekjutryggingar er mjög ólíkur teljist bæturnar ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að „tilleggspensjon“ sé ekki alveg sambærilegt við bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar í skilningi 4. mgr. 16. gr. laganna. Aftur á móti telur úrskurðarnefndin „tilleggspensjon“ ekki heldur vera alveg sambærilegt við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Lífeyrissjóðirnir eru fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur iðgjalda ávinna sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Í Noregi er greiddur skattur af tekjum sem er kallaður „trygdeavgift“ og er hann notaður til að fjármagna almannatryggingakerfið, sbr. 23. kafla norsku almannatryggingalaganna. Skatturinn stendur á hinn bóginn ekki undir kostnaði NAV og norska ríkið fjármagnar almannatryggingakerfið að öðru leyti, sbr. ákvæði 23-10.

Af lögum um almannatryggingar má ráða að nauðsynlegt er að greina þær tekjur sem bótaþegar afla og flokka þær, enda er að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hafa samkvæmt lögunum. Þannig geta til dæmis atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur haft ólík skerðingaráhrif á mismunandi bótaflokka. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst að þrátt fyrir að framangreindar tekjur kæranda frá NAV séu hvorki alveg sambærilegar við örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar né greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum þá hafi tekjurnar mest líkindi við framangreinda tekjuflokka. Úrskurðarnefndin telur því að ekki verði komist hjá því að jafna tekjum kæranda við annan hvorn flokkinn, enda sé að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um bótagreiðslur til kæranda. Úrskurðarnefnd almannatrygginga hefur þegar tekið afstöðu til framangreinds álitaefnis. Í úrskurði nefndarinnar nr. 32/2012 frá 3. október 2012 féllst úrskurðarnefndin á það mat Tryggingastofnunar ríkisins að „tilleggspensjon“ væri sambærilegt við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skyldi skerða bótaréttindi frá stofnuninni lögum samkvæmt. Með vísan til þess og í ljósi þess að meginreglan er sú að skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að „tilleggspensjon“ kæranda frá NAV í Noregi falli ekki undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og skuli skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um lækkun á örorkulífeyrisgreiðslum til kæranda staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um lækkun á örorkulífeyrisgreiðslum til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir