Almannatryggingar

7.6.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 43/2017

Miðvikudaginn 7. júní 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 25. janúar 2017, kærði B félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 28. október 2016 á umsókn um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 31. mars 2016. Með bréfi, dags. 13. júlí 2016, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að samkvæmt upplýsingum Þjóðskrár væri hann með dvalarleyfi og þar með búsetu á Íslandi frá X 2016. Vísað var til þess að samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þurfi umsækjendur um örorku sem komi frá löndum utan EES að hafa búið á Íslandi í þrjú ár hafi starfsorka verið skert við komu til landsins.

Kærandi sendi Tryggingastofnun ríkisins ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. X 2016, um að honum skyldi veitt hæli sem flóttamaður á grundvelli reglna um viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 28. október 2016, var umsókn kæranda um örorkulífeyri synjað á nýjan leik á þeirri forsendu að skilyrði um búsetu á Íslandi væri ekki fullnægt. Í bréfinu segir að þeir flóttamenn, sem fengið hafa hæli á grundvelli 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, falli undir flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna frá árinu 1951 en þeir, sem fengið hafa hæli á grundvelli 2. mgr. sömu greinar, falli ekki undir samninginn og dvalarleyfi þeirra hér á landi sé tímabundið. Þá segir að þar sem veiting hælis á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laganna byggi ekki á því að flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna eigi við sé heimild til undanþágu frá skilyrði 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um búsetu hér á landi í að minnsta kosti þrjú ár fyrir umsókn ekki fyrir hendi.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 1. febrúar 2017. Með bréfi, dags. 2. febrúar 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins. Greinargerðin barst með bréfi, dags. 15. febrúar 2017, og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. febrúar 2017. Með bréfi, dags. 15. mars 2017, bárust athugasemdir frá C, lögmanni kæranda, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. mars 2017. Með bréfi, dags. 4. apríl 2017, bárust athugasemdir frá Tryggingastofnun ríkisins og voru þær sendar lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. apríl 2017. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda með bréfi, dags. 26. apríl 2017, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. apríl 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að fallist verði á að hann eigi rétt á örorkulífeyri og tengdum greiðslum frá þeim tíma sem hann fékk stöðu flóttamanns hér á landi.

Í kæru segir að kærandi sé X ára gamall frá D. Hann hafi verið [...] frá X ára aldri. Hann hafi komið til Íslands ásamt fjölskyldu sinni í byrjun X 2016. Fjölskyldunni hafi verið veitt hæli sem flóttamenn samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Hinni kærðu ákvörðun sé mótmælt á þeim grunni að hún sé ólögmæt, enda geri lögin ekki þann greinarmun á réttarstöðu einstaklinga eins og lagt hafi verið upp með í ákvörðun stofnunarinnar.

Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 komi fram að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Í 65. gr. stjórnarskrárinnar komi eftirfarandi fram: Allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Stjórnarskrárákvæði þessi, lesin saman, feli í sér að úthlutun allra félagslegra gæða þurfi að vera á jafnréttisgrunni og á málefnalegum forsendum. Ákvæði sem skerði rétt einstaklinga verði að vera skýr og aðgengileg. Hinn nauðsynlegi málefnalegi grunnur ákvörðunarinnar sé ekki fyrir hendi.

Umboðsmaður Alþingis hafi í álitum sínum lagt áherslu á að skýringar á tilteknum ákvæðum skuli ávallt vera í takt við tilgang ákvæða. Þröngum skýringum, þvert gegn tilgangi og réttindum einstaklinga, hafi einnig verið hafnað.

Í 18. gr. reglugerðar um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá segi: „Einstaklingum sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamönnum skulu teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Hagstofu Íslands.“ Ekki komi fram á hvaða forsendum viðkomandi sé skráður flóttamaður. Í fræðiskrifum hafi þetta ákvæði verið skýrt þannig að það feli í sér undantekningu frá búsetuskilyrðum, eins og þeim sem komi fram í 18. gr. laga um almannatryggingar. Í reglugerðinni sé ekki gerður greinarmunur á flóttamönnum.

Í 12. gr. j. útlendingalaga komi eftirfarandi fram: „Dvalarleyfi samkvæmt þessari grein skal veitt til fjögurra ára og á flóttamaður rétt á endurnýjun dvalarleyfis að þeim tíma liðnum, nema skilyrði séu til að afturkalla hæli eða synjun á endurnýjun dvalarleyfis sé nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Endurnýja má dvalarleyfi þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 11. gr.“ Í ákvæðinu komi ekki heldur fram á hvaða forsendum viðkomandi sé skráður flóttamaður og eigi þetta því við um alla flóttamenn (að fá tímabundið dvalarleyfi) en ekki einungis þá sem falli undir 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga.

Að ofangreindu megi því ætla að flóttamenn sem fái annaðhvort dvalarleyfi samkvæmt 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga hafi sömu réttindi í skilningi laga um almannatryggingar.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að með hliðsjón af málsatvikum sé ljóst að ágreiningur málsins snúist fyrst og fremst um hvort kærandi teljist flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999, um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, með síðari breytingum. Í ákvæðinu sé tekið fram að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Tryggingastofnun ríkisins byggi á því að kærandi sé ekki flóttamaður samkvæmt nefndu reglugerðarákvæði. Að mati stofnunarinnar teljist þeir einir flóttamenn samkvæmt 18. gr. reglugerðarinnar sem falli undir A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.

Kærandi sé [...]. Ásamt því að vera [...] sé hann erlendur flóttamaður. Með tilliti til fötlunar kæranda, stöðu hans og annarra veikinda sem hrjái hann, sé ljóst að hann geti ekki framfleytt sér með vinnu eins og staðan sé í dag og treysti því á almannatryggingakerfið.

Hin kærða ákvörðun feli efnislega í sér að kærandi eigi ekki rétt á örorkulífeyri úr íslenska almannatryggingakerfinu fyrr en eftir þriggja ára búsetu hér á landi, sbr. a-lið 18. gr. laga um almannatryggingar. Haldi hin kærða ákvörðun gildi sínu sé einnig ljóst að kærandi muni ekki eiga möguleika á ýmsum öðrum tengdum greiðslum vegna skilyrðisins um búsetutíma. Með tilliti til stöðu kæranda og þeirra víðtæku áhrifa, sem hin kærða ákvörðun komi til með að hafa á einkahagi hans, sé ljóst að hún sé gríðarlega íþyngjandi. Því verði að gera strangar kröfur til lagastoðar ákvörðunarinnar og að hún sé byggð á réttri túlkun á viðeigandi laga- og reglugerðarákvæðum.

Tryggingastofnun ríkisins telji að kærandi falli ekki undir hugtakið flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Til stuðnings niðurstöðunni sé vísað til 24. gr. reglugerðarinnar en í greinargerð stofnunarinnar sé eftirfarandi tekið fram: „Jafnframt segir í 24. gr. reglugerðarinnar að hafa skuli hliðsjón af öðrum samningum sem Ísland hefur gert við önnur ríki um almannatryggingar og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Ísland er aðili að alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna er tók gildi hér á landi þ. 1. mars. 1955, sbr. l. nr. 74/1955.“

Með hliðsjón af ofangreindu og greinargerð stofnunarinnar að öðru leyti, sé ljóst að ákvæði 24. gr. reglugerðarinnar hafi mikla þýðingu fyrir málatilbúnað stofnunarinnar. Stofnunin hafi túlkað ákvæðið með þeim hætti að skylt sé að hafa hliðsjón af alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna við framkvæmd reglugerðarinnar. Hugtakið flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðarinnar beri því að túlka til samræmis við A-lið 1. gr. nefnds samnings.

Að mati kæranda sé skilningur stofnunarinnar á 24. gr. reglugerðarinnar rangur. Í ákvæðinu sé eftirfarandi tekið fram: „Við samningu reglugerðar þessarar var höfð hliðsjón af reglugerðum Evrópusambandsins nr. 1408/71 og nr. 574/72 um almannatryggingar sem öðluðust gildi hér á landi 1. janúar 1994, öðrum samningum sem Ísland hefur gert við önnur ríki um almannatryggingar og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.“

Meginmunur sé á framsetningu Tryggingastofnunar ríkisins á efnisinntaki ákvæðisins og raunverulegu orðalagi þess. Þannig sé ekki skylt, líkt og stofnunin haldi fram, að túlka 18. gr. reglugerðarinnar í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Ákvæðið feli fremur í sér almenna yfirlýsingu um að við gerð reglugerðarinnar hafi verið gætt að skuldbindingum Íslands samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland sé aðili að. Stofnunin hafi þannig beitt ákvæðinu í andstöðu við orðalag þess og þrengt flóttamannahugtakið í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með ólögmætum hætti.

Að mati kæranda geti það ekki samrýmst þeim kröfum sem gerðar séu til íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana að byggja þær á jafn veikum lagagrundvelli og raun beri vitni í máli kæranda. Af þessum sökum sé ekki hægt að komast að annarri niðurstöðu en að umrædda ákvörðun skorti lagastoð og sé þar af leiðandi ógildanleg.

Hugtakið flóttamaður sé ekki sérstaklega skilgreint samkvæmt reglugerð nr. 463/1999. Að mati kæranda sé nærtækast að ljá hugtakinu merkingu í samræmi við þá merkingu sem því sé gefið samkvæmt öðrum hliðstæðum lagabálkum.

Í 1. og 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga hafi verið fjallað um flóttamannahugtakið, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 80/2016. Kæranda hafi verið veitt hæli á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laganna en ákvæðinu hafi verið breytt með lögum nr. 115/2010. Fyrir lagabreytingarnar hafi þeir einir notið stöðu flóttamanna sem hafi fallið undir A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.

Helsta nýmæli laga nr. 115/2010 hafi verið að ljá fleiri aðilum stöðu flóttamanna. Þannig hafi verið tekið fram í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 115/2010, að ákvæði 2. mgr. 44. gr. „fæli í sér það nýmæli að útlendingar sem falla undir þessa málsgrein teljast flóttamenn“. Orðalag ákvæðisins beri þetta einnig skýrlega með sér en þar sé beinlínis tekið fram að útlendingur, sem falli innan gildissviðs ákvæðisins, njóti stöðu flóttamanns.

Í samræmi við viðurkenndar lögskýringaraðferðir og sjónarmið um skýrleika og fyrirsjáanleika við beitingu réttarheimilda, teljist kærandi óumdeilt vera flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim réttindum sem því fylgi. Því sé óskað eftir að kærandi fái örorkulífeyri frá þeim tíma sem hann fékk stöðu flóttamanns.

Í frekari athugasemdum kæranda segir meðal annars að Tryggingastofnun ríkisins hafi vísað til g-liðar 1. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 en þar sé hugtakið flóttamaður skilgreint. Að mati stofnunarinnar beri að túlka hugtakið flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999, með síðari breytingum, til samræmis við skilgreiningu EB reglugerðarinnar. Að mati kæranda beri hins vegar að túlka flóttamannahugtakið til samræmis við 1. og 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 37. gr. gildandi laga nr. 80/2016.

Hugtakið flóttamaður sé matskennt og hafi efnisinntak þess tekið breytingum samhliða þróun á réttarsviðinu. Hugtakið hafi fyrst verið sérstaklega skilgreint í íslenskri löggjöf með lögum nr. 96/2002, sbr. þágildandi 1. mgr. 44. gr. laganna, en samkvæmt lögunum hafi þeir einir notið stöðu flóttamanna sem hafi fallið undir A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Hugtakið hafi síðan tekið gagngerum breytingum með breytingarlögum nr. 115/2010, sbr. 14. gr. laganna.

Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem hafi orðið að nefndum breytingarlögum nr. 115/2010, hafi verið tekið fram að breytingar á ákvæði 44. gr. hafi verið gerðar í því skyni að skilgreina nánar hverjir teldust flóttamenn samkvæmt lögunum. Þar hafi eftirfarandi einnig verið tekið fram:

„Í 2. mgr. 44. gr. er það nýmæli lagt til að þeir verði skilgreindir sem flóttamenn sem eiga rétt á því að njóta verndar vegna hættu á ofsóknum, pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð verði þeir sendir aftur til heimalands síns, eða lands þar sem þeir áður höfðu reglulegt aðsetur, ef um ríkisfangslausan einstakling er að ræða.“

Í athugasemdunum hafi einnig komið fram sú afstaða löggjafans að leggja skuli stöðu flóttamanna, sem falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002, að jöfnu við réttarstöðu þeirra flóttamanna sem njóti verndar samkvæmt 1. mgr. 44. gr. sömu laga, sbr. eftirfarandi ummæli:

„Ákvæði 2. mgr. 44. gr. felur í sér það nýmæli að útlendingar sem falla undir þessa málsgrein teljast flóttamenn. Verður staða þeirra sem slíkra viðurkennd eftir málsmeðferðarreglum sem eru sambærilegar að öllu leyti við ákvörðun á því hvort um flóttamann skv. 1. mgr. 44. gr. er að ræða og eiga þeir rétt á hæli skv. 46. gr. laganna með sama hætti og flóttamenn skv. 1. mgr. 44. gr. Er þetta lagt til í samræmi við skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna og byggist á því að ljóst sé að þörf þeirra sem falla undir 2. mgr. 44. gr. fyrir vernd sé í raun hin sama og þeirra sem uppfylla skilyrði flóttamannahugtaksins og réttindi sem fylgja slíkri vernd ættu því að vera sambærileg réttindum einstaklinga sem veitt er réttarstaða flóttamanns.

Með vísun til framangreinds liggi fyrir að íslenski löggjafinn hafi ákveðið, með samþykkt nefndra breytingarlaga nr. 115/2010, að víkja frá skilgreiningu bandalagsréttar EB á hugtakinu flóttamaður, sbr. m.a. g-lið 1. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 og c-lið 2. gr. reglugerðar EB nr. 83/2004, með það að markmiði að fleiri aðilar myndu njóta slíkrar stöðu og þeirra réttinda sem henni fylgi. Kærandi bendi einnig á að hugtakið flóttamaður sé sérstaklega skilgreint í lögum nr. 80/2016, sbr. 8. tölul. 3. gr. laganna. Þar sé tekið fram að „[þ]eir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Að mati kæranda sé óeðlilegt að flóttamannahugtakið í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 taki ekki breytingum í takt við þróun á réttarsviðinu og afstöðu íslenska löggjafans. Einnig beri að hafa í huga, þegar metið sé hvort miða skuli efnisinntak flóttamannahugtaksins við þá skilgreiningu sem komi fram í reglugerð eða í lögum, þá sé grundvallarregla að ákvæði reglugerða víki fyrir ákvæðum almennra laga sé ekki samræmi þar á milli.

Að endingu telji kærandi að ákvarðanataka Tryggingastofnunar ríkisins, þá einkum með tilliti til þeirra mismunandi meðferðar sem flóttamenn fái í almannatryggingakerfinu eftir því hvort þeir falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, stangist á við jafnræðisreglur stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar og brjóti þar með gegn stjórnarskrárvörðum rétti kæranda og alþjóðlegum samningum sem Ísland sé aðili að.

Að öllu framangreindu virtu teljist kærandi óumdeilt vera flóttamaður í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim réttindum sem slíkri stöðu fylgi.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar komi fram að rétt til örorku eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. III. kafla laganna, séu á aldrinum 16-67 ára og hafi verið búsettir hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði hafi starfsorka verið óskert þegar þeir tóku hér búsetu. Einnig sé skilyrði að þeir hafi verið metnir að minnsta kosti til 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilegra viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.

Í eldri lögum um útlendinga nr. 96/2002, sem hafi verið í gildi þegar ákvörðun Útlendingastofnunar var tekin, hafi kæranda verið synjað um hæli samkvæmt 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Honum hafi hins vegar verið veitt hæli hér á landi á grundvelli sjónarmiða um viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002. Dvalarleyfi hafi síðan verið gefið út til fjögurra ára með vísan til 12. gr. j. laganna.

Í eldri lögum um útlendinga nr. 96/2002 hafi eftirfarandi komið fram í 44. gr.:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir þegar um er að ræða ríkisfangslausan einstakling.“

Í núgildandi lögum um útlendinga nr. 80/2016 sé sambærilegt ákvæði í 1. og 2. mgr. 37. gr.:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum er einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka verði hann sendur aftur til heimalands síns. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá segi um flóttamenna að einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingalögum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun (áður Útlendingaeftirliti) eða Hagstofu Íslands. Jafnframt segi í 24. gr. reglugerðarinnar að hafa skuli hliðsjón af öðrum samningum sem Ísland hafi gert við önnur ríki um almannatryggingar og þeim alþjóðasamningum sem Ísland sé aðili að. Ísland sé aðili að alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna sem hafi tekið gildi hér á landi 1. mars 1955, sbr. lög nr. 74/1955.

Í a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar segi að þeir einir geti átt rétt til örorkulífeyris sem hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði hafi starfsorka verið óskert þegar þeir hafi tekið hér búsetu.

Í 2. mgr. 44. gr. eldri útlendingalaga nr. 96/2002, sbr. 2. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 80/2016, sé vikið að A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Hér sé vísað til alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, sbr. bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. 9. tölul. 3. gr. laga nr. 80/2016. Í greininni hafi komið fram að einstaklingur sem falli undir 2. mgr. 44. gr. teljist ekki flóttamaður samkvæmt A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.

Kærandi hafi verið samþykktur sem flóttamaður hér á landi samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002, sbr. úrskurð Útlendingastofnunar frá X 2016, í máli nr. X. Kærandi hafi þar af leiðandi ekki verið talinn vera flóttamaður í skilningi A-liðar 1. gr. alþjóðasamningsins um stöðu flóttamanna.

Fram komi í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá að einungis þeir einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum skuli teljast tryggðir frá komudegi við framlagningu gagna hjá Útlendingastofnun eða Hagstofu Íslands. Þessir flóttamenn séu í daglegu tali kallaðir kvótaflóttamenn og öðlist almannatryggingavernd frá komudegi. Hins vegar þeir flóttamenn sem falli undir 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga (áður 2. mgr. 44. gr.) falli ekki undir almannatryggingavernd frá komudegi þar sem þessir aðilar hafi ekki fengið stöðu flóttamanns hér á landi á grundvelli A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 en vísað sé til alþjóðasamninga í reglugerð nr. 463/1999, sbr. 24. gr. reglugerðarinnar.

Kæranda hafi verið veitt hæli hér á landi á grundvelli sjónarmiða um viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. þágildandi útlendingalaga og þar sem A-liður 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna eigi ekki við. Með hliðsjón af því að kærandi hafi ekki verið samþykktur samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem vísað sé til A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, þá gildi almennar reglur um biðtíma til að öðlast réttindi til bóta almannatrygginga, sbr. a-lið 18. gr. laga um almannatryggingar. Í því ákvæði sé kveðið á um að einstaklingur þurfi að hafa verið búsettur í þrjú ár á Íslandi til að eiga rétt til örorkubóta, en í sex mánuði ef starfsorka var óskert.

Kærandi, sem hafi komið frá d, hafi verið með skerta starfsorku við komu til landsins. Hann sé með […] eins og fram komi í gögnum E. Þar sem kærandi hafi ekki haft búsetu á Íslandi sé gerð krafa um þriggja ára búsetutíma hér á landi samkvæmt lögum um almannatryggingar til að geta átt rétt á örorkubótum frá Tryggingastofnun ríkisins. Hefði kærandi verið samþykktur sem flóttamaður samkvæmt 1. mgr. 44. gr. þágildandi útlendingalaga hefði hann fengið fullan örorkulífeyri hér á landi, þ.e.a.s. með enga búsetuskerðingu þar sem fyrri búseta hans hefði verið lögð að jöfnu við innlenda búsetu. Hins vegar hafi kærandi verið samþykktur sem flóttamaður samkvæmt 2. mgr. 44. gr. þágildandi útlendingalaga sem vísi ekki til 1. gr. alþjóðasamnings um flóttamenn og fái kærandi þess vegna búsetuskertan lífeyri frá stofnuninni eftir þriggja ára búsetu hér á landi þar sem fyrri búseta sé ekki lögð að jöfnu við innlenda búsetu.

Það sé niðurstaða stofnunarinnar að kærandi uppfylli ekki lagaleg skilyrði um þriggja ára búsetu hér á landi, sbr. a-lið 18. gr. laga um almannatryggingar. Ákvörðun um stöðu flóttamanns hafi ekki breytt þeirri niðurstöðu þar sem kærandi hafi verið samþykktur sem flóttamaður með hliðsjón af 2. mgr. 44. gr. þágildandi útlendingalaga nr. 96/2002, sbr. sambærilegt ákvæði í 2. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 80/2016.

Í athugasemdum stofnunarinnar segir að hugtakið flóttamaður sé bæði skilgreint í EB reglugerð nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og eldri EB reglugerð nr. 1408/71, en tekið hafi verið tillit til þeirra við samningu reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá.

Í g-lið 1. gr. núgildandi reglugerðar EB nr. 883/2004 sé hugtakið flóttamaður skilgreint á eftirfarandi hátt: Flóttamaður hefur þá merkingu sem gert er ráð fyrir í 1. gr. samnings um réttarstöðu flóttamanna sem var undirritaður í Genf 28. júlí 1951.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999, sbr. br. reglugerð nr. 1158/2007, sé hugtakið flóttamaður skilgreint á þann hátt að það eigi eingöngu við um einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn sem skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Ekki sé hægt að ganga út frá því sem gefnu að allir flóttamenn falli undir þennan lið þar sem eingöngu sé átt við þá flóttamenn sem hafi fengið samþykki fyrir fram frá íslensku ríkisstjórninni. Flóttamenn sem hafa fengið ákvörðun frá Útlendingastofnun um að þeir falli undir A-lið 1. gr. alþjóðasamning um réttarstöðu flóttamanna hafi einnig verið taldir tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi en bæði sé vísað til EB reglugerðar og alþjóðasamninga sem Ísland sé aðili að í reglugerð nr. 463/1999.

Kæranda hafi verið veitt hæli hér á landi á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002, sbr. 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga nr. 80/2016, en í því ákvæði sé tekið fram að flóttamaður falli ekki undir A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Tímabundið dvalarleyfi hafi síðan verið gefið út til fjögurra ára, sbr. ákvæði í 12. gr. j. í lögunum. Kærandi sé því ekki flóttamaður í skilningi A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 9. tölul. 3. mgr. laga nr. 80/2016.

Stofnunin hafi fylgt þeirri túlkun að þegar vísað sé til A-liðar 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna sé litið á búsetu í fyrra búsetulandi sem búsetu hér á landi. Þeir einstaklingar sem uppfylli ekki ákvæði A-liðar 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, eins og eigi við um kæranda í máli þessu, þurfi að uppfylla þriggja ára búsetuskilyrði hér á landi til að eiga rétt á örorkulífeyri, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er það eitt af skilyrðum fyrir greiðslu örorkulífeyris að einstaklingur hafi verið búsettur á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorkan var óskert er hann tók hér búsetu.

Samkvæmt heimild 66. gr., 9. gr. d., 10. gr., 32. gr. og 54. gr. þágildandi laga nr. 117/1993 um almannatryggingar hefur reglugerð nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá verið sett. Í 18. gr. reglugerðarinnar segir að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamenn, skulu teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Í 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga er fjallað um flóttamannahugtakið, sbr. 2. mgr. 37. gr. núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga. Ákvæði 1. og 2. mgr. 44. gr. hljóðaði svo:

„Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir þegar um er að ræða ríkisfangslausan einstakling.“

Óumdeilt er að kærandi uppfyllir ekki búsetuskilyrði 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Ágreiningur í máli þessu snýst um hvort kærandi uppfylli skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Fyrir liggur að samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. X 2016, var kæranda veitt hæli hér á landi sem flóttamaður á grundvelli reglna um viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga. Kærandi telst því flóttamaður í skilningi laga um útlendinga. Kærandi telst hins vegar ekki flóttamaður samkvæmt A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951. Samkvæmt g-lið 1. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar, hefur hugtakið flóttamaður í reglugerðinni  einnig þá merkingu sem gert er ráð fyrir í 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.

Áður en lögum um útlendinga var breytt með lögum nr. 115/2010, sem tóku gildi 9. september 2010, voru þeir einstaklingar sem veitt var vernd á grundvelli þágildandi 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ekki skilgreindir sem flóttamenn. Í athugasemdum við breytingarákvæðið í frumvarpi til laganna segir að þörf þeirra sem falli undir 2. mgr. 44. gr. laganna fyrir vernd sé í raun hin sama og þeirra sem uppfylli skilyrði flóttamannahugtaksins og réttindi sem fylgi slíkri vernd ættu því að vera sambærileg réttindum einstaklinga sem veitt er réttarstaða flóttamanns. 

Af framangreindu má ráða að efnisinntak hugtaksins flóttamaður í lögum um útlendinga hefur breyst frá því reglugerð nr. 463/1999 var sett. Ljóst er að hugtakið flóttamaður er skilgreint með víðtækari hætti í lögum um útlendinga heldur en í fyrrgreindum alþjóðasamningi. Ráða má af fyrrgreindum athugasemdum í frumvarpi til laga nr. 115/2010 að ástæðan fyrir því að löggjafinn taldi tilefni til að skilgreina einnig þá einstaklinga, sem veitt var vernd á grundvelli þágildandi 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sem flóttamenn var að tryggja þeim sambærileg réttindi og flóttamönnum sem veitt var vernd á grundvelli 1. mgr. 44. gr. laganna. Úrskurðarnefndin telur því að það sé vilji löggjafans að hugtakið flóttamaður í íslenskum rétti sé skilgreint til samræmis við 1. og 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að þeir einstaklingar, sem veitt er vernd samkvæmt þágildandi 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, skuli einnig teljast flóttamenn í skilningi 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli skilyrði ákvæðisins til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að fella synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn um örorkulífeyri og tengdar greiðslur úr gildi. Málinu er heimvísað til nýrrar meðferðar.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur er felld úr gildi. Málinu er heimvísað til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir