Almannatryggingar

13.12.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 312/2017

Miðvikudaginn 13. desember 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 30. ágúst 2017, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. ágúst 2017 um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með rafrænni umsókn, móttekinni af Tryggingastofnun ríkisins 21. júní 2017, sótti kærandi um milligöngu meðlagsgreiðslna frá X 2017. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2017, samþykkti Tryggingastofnun ríkisins að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur frá 1. ágúst 2017.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 30. ágúst 2017. Með bréfi, dags. 31. ágúst 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar barst með bréfi, dags. 25. september 2017. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. september 2017, var greinargerð Tryggingastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en ráða má af kæru að hún krefjist þess að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna verði endurskoðuð.

Í kæru kemur fram að X 2017 hafi kærandi flutt heim frá B með dóttur sína. Dóttir hennar hafi ekki verið skráð inn í landið á pappír fyrr en í X . Kærandi hafi haft samband við Tryggingastofnun ríkisins og fengið þau svör að það hafi vantað pappíra um að þær væru fluttar og hvenær greiðslum myndi hætta í B. Hún hafi haft samband við C og fengið þær upplýsingar að verið væri að vinna í málinu en að það gæti tekið allt að þremur vikum. Kærandi hafi minnt aftur á sig hjá Tryggingastofnun og lagt inn umsókn í lok júní. Pappírarnir frá C hafi ekki skilað sér fyrr en í lok ágúst, bæði vegna seinagangs og vegna þess að hún var ekki með nafn sitt skráð á póstkassa. Hún hafi sent bréf til Tryggingastofnunar. Í bréfinu segi að hún hafi fengið borgað til og með X 2017 en að hún þurfi að borga X til baka þar sem hún hafi flutt úr landi í X. Hún hafi fengið þau svör frá Tryggingastofnun að umsókn hennar hafi verið of gömul og hún hafi ekki skilað samningi á milli hennar og föður barnsins. Það hafi verið rangt og það hafi því verið leiðrétt. Kærandi vilji kæra ákvörðun Tryggingastofnunar um að hún fái ekki borgað til baka.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar um upphafstíma meðlagsgreiðslna til kæranda.

Með rafrænni umsókn, móttekinni 21. júní 2017, hafi kærandi sótt um meðlag með dóttur sinni. Tryggingastofnun hafi samþykkt með bréfi, dags. 29. ágúst 2017, að hafa milligöngu um meðlag með dóttur kæranda frá og með 1. ágúst 2017 þar sem sótt hafi verið um meðlag samkvæmt samningi sem væri eldri en tveggja mánaða og öll gögn málsins hefðu ekki legið fyrir fyrr en í ágúst. Kærandi hafi óskað eftir greiðslu meðlags frá X 2017.

Í 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um það að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Í 4. mgr. sömu greinar segi síðan að Tryggingastofnun sé heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berst stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 20. gr. ekki við.

Um heimildarákvæði sé að ræða í 4. mgr. 63. gr. almannatryggingalaga og því sé ekki um að ræða rétt umsækjanda um meðlagsgreiðslur frá Tryggingastofnun aftur í tímann, heldur heimild stofnunarinnar til að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslu aftur í tímann, þó aldrei lengur en eitt ár.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009 segi að þegar meðlagsákvörðun sé eldri en tveggja mánaða skuli einungis greiða frá byrjun þess mánaðar sem umsókn og fylgigögn samkvæmt 5. gr. berist, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem geti réttlætt greiðslur lengra aftur í tímann, allt að 12 mánuði. Þá segi að með sérstökum ástæðum sé meðal annars átt við ef meðlagsmóttakanda hafi af einhverjum ástæðum verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna án tafar.

Í 5. gr. reglugerðar nr. 945/2009 sé fjallað um þau fylgiskjöl sem fylgja skuli umsókn. Þar sé talað um að afrit af meðlagsákvörðun skuli fylgja umsókn og hafi meðlagsmóttakandi verið búsettur erlendis skuli enn fremur leggja fram staðfestingu frá stjórnvöldum þess lands um að greiðslur hafi verið stöðvaðar eða að þær hafi ekki farið fram fyrir milligöngu viðkomandi stjórnvalds.

Samkvæmt 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 sé Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.

Kærandi hafi sótt um meðlag með rafrænni umsókn, móttekinni 21. júní 2017. Meðlagsákvörðun sé dagsett X 2012 og hafi legið fyrir hjá Tryggingastofnun. Gögn vegna stöðvunar á milligöngu meðlags í B, þar sem kærandi hafi búið áður, hafi borist stofnuninni 24. ágúst 2017. Með vísan til 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009 hafi verið samþykkt að hafa milligöngu meðlags frá 1. ágúst 2017, þ.e. frá byrjun þess mánaðar sem öll gögn vegna umsóknar um meðlag höfðu borist.

Milliganga meðlags aftur í tímann sé heimildarákvæði og einungis beitt þegar um sérstakar ástæður sé að ræða, sbr. ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009, þar sem meðal annars sé horft til þess hvort umsækjanda hafi verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna án tafar.

Kærandi haldi því fram að ástæða seinkunar umsóknar hafi verið sú að dóttir hennar hafi ekki komist inn í landið fyrr en í X og að það hafi gengið seinlega að fá pappíra um meðlagsgreiðslur frá C í B. Þá segi kærandi einnig að pappírarnir hafi skilað sér seint vegna þess að hún hafi ekki verið skráð með nafn sitt á póstkassanum.

Tryggingastofnun telji að ástæða kæranda samkvæmt gögnum málsins sé ekki þess eðlis að henni hafi verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna og skila inn öllum gögnum fyrr en raun bar vitni. Tryggingastofnun telji því ekki unnt að víkja frá þeirri reglu í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009 að meðlag skuli ekki greitt aftur í tímann þegar fyrir liggi meðlagsákvörðun sem sé eldri en tveggja mánaða. Sambærileg niðurstaða hafi verið í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 259/2014.

Með vísan til alls framangreinds telji Tryggingastofnun ekki ástæðu til að breyta ákvörðun sinni.

Þá bendir Tryggingastofnun á að áður en reglugerð nr. 945/2009 hafi tekið gildi í nóvember 2009 hafi það verið starfsregla hjá Tryggingastofnun að greiða einungis frá umsóknarmánuði ef meðlagsákvörðun væri eldri en tveggja mánaða, nema alveg sérstaklega stæði á. Bæði félags- og tryggingamálaráðuneytið og áður heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi fjallað um þá starfsreglu Tryggingastofnunar í úrskurðum sínum, dags. 20. mars 2009 og 30. maí 2006. Í báðum úrskurðum komi fram að ráðuneytin telji starfsreglu stofnunarinnar vera sanngjarna og málefnalega þar sem hér sé um heimildarákvæði að ræða sem snerti meðlagsskylt foreldri og það beri að hafa í huga að meðlagsskylda foreldris samkvæmt meðlagsákvörðun haldist þrátt fyrir að Tryggingastofnun synji um milligöngu meðlags aftur í tímann.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. ágúst 2017 um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna.

Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar getur hver sá sem fær úrskurð um meðlag með barni sem hann hefur á framfæri sínu snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama gildir þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003. Í 4. mgr. 63. gr. er fjallað um heimild Tryggingastofnunar til greiðslu meðlags aftur í tímann en þar segir:

„Tryggingastofnuninni er heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berst stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 20. gr. ekki við.“

Í 6. mgr. 63. gr. er að finna heimild til að setja reglugerð um framkvæmd ákvæðisins og hefur reglugerð nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga verið sett með stoð í því lagaákvæði, sbr. 70. gr. laganna. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar segir meðal annars að með umsókn um greiðslu meðlags skuli fylgja frumrit af meðlagsákvörðun eða staðfest afrit sýslumanns og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að hægt sé að taka ákvörðun um greiðslu. Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að hafi meðlagsmóttakandi verið búsettur erlendis skuli enn fremur leggja fram staðfestingu frá stjórnvöldum þess lands um að greiðslur hafi verið stöðvaðar eða að þær hafi ekki farið fram fyrir milligöngu viðkomandi stjórnvalds. Fjallað er um heimild til að greiða meðlag aftur í tímann í 7. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er heimilt að greiða meðlag í allt að 12 mánuði aftur í tímann, talið frá byrjun þess mánaðar sem gögn samkvæmt 5. gr. berast Tryggingastofnun. Þá segir í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar:

„Þegar meðlagsákvörðun, þar með talin ákvörðun um meðlag til bráðabirgða skv. 9. gr., og ákvörðun um framlag til menntunar eða starfsþjálfunar skv. 10. gr. er eldri en tveggja mánaða skal einungis greiða frá byrjun þess mánaðar sem umsókn og fylgigögn skv. 5. gr. berast, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem geta réttlætt greiðslur lengra aftur í tímann, allt að 12 mánuði. Með sérstökum ástæðum er m.a. átt við ef meðlagsmóttakanda hefur af einhverjum ástæðum verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna án tafar.“

Samkvæmt gögnum málsins var meðlagssamningur með barni kæranda staðfestur af Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu X 2012 en kærandi sótti um milligöngu Tryggingastofnunar á meðlagi 21. júní 2017. Á þeim tíma lá fyrrgreindur samningur fyrir hjá stofnuninni. Í umsókn kæranda kemur fram að hún hafi búið í B síðustu X mánuði en gögn þess efnis að greiðslur hafi verið stöðvaðar í B bárust stofnuninni 24. ágúst 2017. Tryggingastofnun samþykkti umsókn kæranda frá 1. ágúst 2017 þar sem meðlagsákvörðun hafði verið gefin út meira en tveimur mánuðum fyrir umsóknardag. Synjun stofnunarinnar um greiðslur aftur í tímann byggðist á þeim skilyrðum sem finna má í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar, þ.e. þegar meðlagsákvörðun er eldri en tveggja mánaða skal einungis greiða frá byrjun þess mánaðar sem umsókn og fylgigögn samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar berast, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi.

Í 63. gr. laga um almannatryggingar er ekki að finna nánari skilyrði eða viðmið um það hvenær Tryggingastofnun beri að beita heimild 4. mgr. 63. gr. laganna um greiðslu aftur í tímann. Við mat á því telur úrskurðarnefnd velferðarmála að skoða þurfi þróun lagaákvæðisins og lögskýringargögn.

Í lögum nr. 40/1963 um almannatryggingar var kveðið á um það í 79. gr. að mæður, sem fái úrskurð yfirvalds um meðlag með börnum sínum, gætu snúið sér til Tryggingastofnunar og fengið meðlagið greitt þar til barnið næði 16 ára aldri. Í ákvæðinu var ekki að finna umfjöllun um við hvaða tímamark Tryggingastofnun bæri að miða greiðslur. Með lögum nr. 67/1971 voru sett ný lög um almannatryggingar. Þar var í 2. mgr. 72. gr. laganna kveðið á um heimild Tryggingastofnunar til að greiða aftur í tímann. Í ákvæðinu sagði:

„Tryggingastofnuninni er ekki heimilt að greiða meðlög lengra aftur í tímann en 6 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar, sem yfirvaldsúrskurður er afhentur stofnuninni, nema um sérstakar ástæður sé að ræða, sem barnsmóðir verður ekki talin eiga sök á, og getur þá tryggingaráð úrskurðað meðlagsgreiðslur allt að 18 mánuði aftur í tímann.“

Í athugasemdum við frumvarp laganna er ekki að finna athugasemdir eða skýringar á ákvæðinu. Tilgangur þess var þó ljóslega sá að tryggja framfærslu barns í samræmi við yfirvaldsúrskurð. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður þágildandi ákvæði túlkað á þá leið að Tryggingastofnun hafi almennt borið að greiða meðlag allt að 6 mánuði aftur í tímann í samræmi við yfirvaldsúrskurð, talið frá byrjun þess mánaðar sem hann var afhentur stofnuninni. Stofnunin hafi þó haft heimild til þess að greiða 18 mánuði aftur í tímann þegar um sérstakar ástæður hafi verið að ræða.

Almannatryggingalögunum var því næst breytt með breytingarlögum nr. 85/1980 en tilefni lagabreytinganna var meðal annars að bæta við því nýmæli að heimilt yrði að hefja greiðslu meðlags án þess að meðlagsúrskurður lægi fyrir, svo fremi að barnsfaðernismál væri í raun hafið. Þá var heimild Tryggingastofnunar til greiðslu meðlags aftur í tímann breytt og hefur ákvæðið síðan þá verið að mestu samhljóða. Eftir breytinguna hljóðaði ákvæðið svo:

„Tryggingastofnun er heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar, sem yfirvaldsúrskurður eða vottorð um höfðun barnsfaðernismáls berst stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 14. gr. ekki við.“

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að  lögum nr. 85/1980 er fjallað um að ekki hafi tekist að feðra nokkur börn „en tryggingaráð samt ekki heimilað beitingu fyrrnefndrar 4. mgr. 14. gr. laganna“, sem kvað á um að heimilt væri að greiða barnalífeyri þegar ekki reyndist gerlegt að feðra barn. Í kjölfarið segir í greinargerðinni: „Með þessum börnum yrði nú skylt að greiða meðlag 12 mánuði aftur í tímann og áfram […]“. Þótt orðalagið í greinargerðinni eigi við um þær aðstæður þar sem ekki hafi tekist að feðra börn telur úrskurðarnefnd að löggjafinn hafi litið sömu augum á greiðslu meðlags þegar fyrir liggur meðlagsákvörðun, enda er ekki að finna efnislegan greinarmun á greiðslu meðlags samkvæmt yfirvaldsúrskurði og vottorði um höfðun barnsfaðernismáls í ákvæðinu.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að af 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar verði ráðið að meginreglan sé sú að Tryggingastofnun beri að greiða meðlag í samræmi við meðlagsákvörðun. Þá telur úrskurðarnefndin að ákvæði 4. mgr. 63. gr. laganna feli í sér takmörkun á greiðslu meðlags aftur í tímann. Í ljósi þess og með hliðsjón af þróun lagaákvæðisins og lögskýringargögnum telur úrskurðarnefnd velferðarmála að túlka verði heimild Tryggingastofnunar til greiðslu aftur í tímann samkvæmt 4. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar á þá leið að stofnuninni beri almennt að greiða aftur í tímann að því marki sem þörf er á til að tryggja framfærslu barns ef meðlagsákvörðun kveður á um það. Að mati nefndarinnar felur heimildin því ekki í sér nánari ótilgreind skilyrði sem þarf að uppfylla til þess að greiðsla aftur í tímann geti átt sér stað. Í þessu ljósi ber að taka til sérstakrar skoðunar hvort fyrrgreind skilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009 hafi næga lagastoð, en almennt er ekki unnt að skerða réttindi til greiðslna samkvæmt almannatryggingalögum með reglugerð nema hún hafi stoð í skýru og ótvíræðu lagaákvæði.

Reglugerð nr. 945/2009 er sett með stoð í 70. gr., sbr. 6. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Ákvæði 70. gr. laganna veitir ráðherra einungis almenna heimild til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð. Þá hljóðar reglugerðarheimildin í 6. mgr. 63. gr. svo:

„Heimilt er að setja reglugerð um framkvæmd þessarar greinar þar sem m.a. er kveðið á um fyrirframgreiðslu meðlags þegar foreldri eða börn eru búsett erlendis og um hámarksgreiðslur sem Tryggingastofnun ríkisins innir af hendi.“

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að reglugerðarheimildin feli ekki í sér heimild til að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarkar lögbundinn rétt meðlagsmóttakanda til milligöngu meðlagsgreiðslna frá Tryggingastofnun. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefði framangreint skilyrði í reglugerð nr. 945/2009 annaðhvort þurft að koma fram í lögunum sjálfum eða ráðherra verið veitt heimild til að setja sjálfstæð efnisleg skilyrði í reglugerð með skýrri og ótvíræðri reglugerðarheimild í lögum. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 945/2009, þess efnis að Tryggingastofnun greiði ekki meðlag aftur í tímann þegar meðlagsákvörðun er eldri en tveggja mánaða, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem geti réttlætt greiðslur lengra aftur í tímann, eigi sér ekki næga stoð í 70. gr., sbr. 6. gr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. ágúst 2017 um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna til A, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir