Almannatryggingar

20.1.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 271/2016

Föstudaginn 20. janúar 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 26. júlí 2016, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 21. júní 2016 um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta ársins 2015.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 21. júní 2016, tilkynnti Tryggingastofnun ríkisins kæranda um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2015. Niðurstaðan var sú að kæranda hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 14.844 krónur að teknu tilliti til staðgreiðslu skatta. Þann 30. júní 2016 óskaði kærandi rökstuðnings fyrir þeirri ákvörðun í gegnum vefsvæði stofnunarinnar og var hann veittur með bréfi, dags. 14. júlí 2016.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 26. júlí 2016. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 9. ágúst 2016, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. ágúst 2016. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 21. júní 2016 um að krefja kæranda um endurgreiðslu vegna ofgreiddra bóta á árinu 2015 verði felld úr gildi. Byggir kærandi á því að ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 fari gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, 65. gr. Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944 og 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Fram kemur að hvorki sé ágreiningur um að aðferðarfræði Tryggingastofnunar ríkisins sé í samræmi við lög né um upphæðir umræddrar skerðingar.

Í kæru segir að eiginmaður kæranda hafi keypt hlutabréf í tilteknu hlutafélagi 14. janúar 2015 á 505.445 krónur og selt þau 17. nóvember á 706.871 krónur. Hagnaðurinn hafi því verið um 200.000 krónur. Hann hafi notað eigið fé til þessara kaupa enda beri tekjur kæranda, sem samanstandi mánaðarlega af rúmlega 200.000 krónum í örorkubætur frá Tryggingastofnun ríkisins og 10.000 krónum í lífeyrisgreiðslur, ekki þann þunga að hún geti notað þær til hlutabréfakaupa. Hagnaður af sölu hlutabréfa sem og arðgreiðslur af hlutabréfum komi skýrt fram í rökstuðningi stofnunarinnar vegna andmæla kæranda, dags. 14. júlí 2016, en sá hagnaður sem kæranda sé talinn til tekna samanstandi af arði að fjárhæð 15.157 krónur og hagnaði af sölu hlutabréfa að fjárhæð 99.430 krónur. Þá hafi vaxtatekjur af bankareikningum reynst vera 25.474 krónum yfir upphaflegri áætlun sem einungis séu teknar með við ákvörðun á skerðingu tekna kæranda, en þær séu tekjur af launum eiginmanns hennar.

Við uppgjör á lífeyrissjóðstekjum kæranda líti Tryggingastofnun, samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar, á sameiginlegar fjármagnstekjur sem séu að uppistöðu frá eiginmanni hennar og skerði laun hennar vegna þessa.

Væri kærandi greiðsluþegi samkvæmt lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar kæmi ekki til sams konar skerðingar vegna fjármagnstekna eiginmanns hennar líkt og örorkugreiðsluþegar verði fyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Væri kærandi greiðsluþegi samkvæmt lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þ.e. ríkisstarfsmaður, kæmi ekki til sams konar skerðingar vegna fjármagnstekna eiginmanns hennar líkt og bótaþegar verði fyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Hliðaráhrif þessarar skerðingar á tekjum lífeyrisþega vegna örorku birtist einnig í sömu tvísköttun og þar með takmörkun á möguleikum eiginmanns kæranda til að afla frekari tekna til heimilisins um fjármagnstekjur umfram 90.000 krónur, til dæmis með leigu húsnæðis eða annarra lausafjármuna. Slíkri takmörkun og tvísköttun yrði kærandi ekki fyrir væri hún á atvinnuleysisbótum eða þæði laun fyrir vinnu hjá ríkinu.

Þar sem ljóst sé að hvorki atvinnuleysisbótaþegar né ríkisstarfsmenn verði fyrir skerðingu af þessu tagi, en í rökstuðningi kæranda líti hún almennt til þeirra sem þiggi greiðslur af hendi ríkisins fyrir vinnu eða vegna óvinnufærni af einhverju tagi þegar hún vísi til þessara hópa, sé hér um að ræða skýrt brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, stjórnsýslulaga og Mannréttindasáttmála Evrópu þar sem mismunandi hópum innan þessara ríkisgreiðsluþega sé mismunað með makatengingu öryrkjahópsins en hinna ekki.   

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um tilhögun útreiknings tekjutengdra bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins sé vísað til laga nr. 90/2003 um tekjuskatt varðandi hvað skuli teljast til tekna. Stofnunin greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs, sbr. 5. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Bótaþegi beri ábyrgð á því að slík tekjuáætlun endurspegli árstekjur og beri að breyta áætluninni ef svo sé ekki, sbr. 1. mgr. 39. gr. sömu laga og 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, en þar komi fram að bótaþega sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Að sama skapi sé bótaþega skylt að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á greiðslur.

Í a-lið 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar komi fram að fjármagnstekjur umfram 90.000 krónur á ári skuli teljast til tekna við útreikning á elli- og örorkulífeyri, örorkustyrk, aldurstengdri örorkuuppbót og tekjutryggingu samkvæmt 17. – 19. gr. og 21. – 22. gr. þessara laga. Ef um hjón sé að ræða skiptist tekjur samkvæmt 1. málsl. til helminga á milli hjóna við útreikning bótanna. Ekki skipti máli hvort hjónanna sé eigandi þeirra eigna sem myndi tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign sé að ræða.

Í 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar komi fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, skuli Tryggingastofnun ríkisins endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna. Einnig sé fjallað um endurreikning í reglugerð nr. 598/2009. Stofnunin hafi ekki heimild til að líta framhjá tekjuupplýsingum sem komi fram í skattframtölum.

Komi í ljós við endurreikning bóta að þær hafi verið ofgreiddar fari um það samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar. Þar komi fram skylda stofnunarinnar til að innheimta ofgreiddar bætur. Sú meginregla sé ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Kærandi hafi notið örorkulífeyris og tengdra greiðslna frá árinu 2015. Uppgjör tekjutengdra bóta þess árs hafi leitt til 14.844 króna ofgreiðslu að teknu tilliti til greiddrar staðgreiðslu.

Ástæða þess að endurkrafa hafi myndast í uppgjöri á hendur kæranda sé sú að þegar samkeyrsla við tekjuupplýsingar af skattframtali 2016 vegna tekjuársins 2015 hafi farið fram, kom í ljós að tekjur kæranda reyndust hærri en tekjuáætlun gerði ráð fyrir. Endurreikningur byggist á upplýsingum úr skattframtölum bótaþega lögum samkvæmt.

Kæranda hafi verið send tekjuáætlun vegna ársins 2015 með bréfi, dags. 14. janúar 2015, þar sem gert hafi verið ráð fyrir 137.183 krónum í lífeyrissjóðtekjur og 40.427 krónum í fjármagnstekjur. Kærandi hafi ekki gert athugasemdir við tillögu stofnunarinnar. Við bótauppgjör ársins 2015 hafi komið í ljós að kærandi var með lægri lífeyrissjóðstekjur en gert hafði verið ráð fyrir eða 134.478 krónur en fjármagnstekjur voru hærri eða 316.770 krónur. Þessi mismunur hafi leitt til þess að tekjutengdar greiðslur hafi verið ofgreiddar í bótaflokknum tekjutrygging og auk þess orlofs- og desemberuppbætur.

Tryggingastofnun ríkisins sé skylt lögum samkvæmt að framkvæma endurreikning ár hvert þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Stofnuninni sé ekki heimilt að horfa fram hjá tekjum sem birtist á framtali bótaþega eins og ítrekað hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd almannatrygginga og einnig verið staðfest fyrir dómstólum.

Niðurstaða endurreiknings tekjutengdra bóta ársins 2015 hafi verið sú að kærandi hafi fengið greiddar 2.498.756 krónur á árinu en hefði átt að fá 2.475.084 krónur. Þessi mismunur hafi leitt til ofgreiðslu að fjárhæð 14.844 krónur að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu.

Í kæru komi fram, þ.e. að mati kæranda, að ekki sé ágreiningur um aðferðarfræði Tryggingastofnunar ríkisins eða upphæð kröfunnar. Athugasemdir kæranda snúi að því að hún telji að krafan sé brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, stjórnarskrár og Mannréttindasáttmála Evrópu. Því til stuðnings beri kærandi saman réttarstöðu sína við opinbera starfsmenn og stöðu þeirra sem þiggi greiðslur úr atvinnuleysistryggingasjóði.

Erfitt sé að sjá að þessi lagarök eigi við í máli þessu. Þessir þrír hópar sem kærandi beri saman njóti réttinda samkvæmt mismunandi lögum sem séu mjög frábrugðin hvert öðru. Þau réttindi sem þessir hópar njóti og þær skyldur sem þeir beri taki mið af þeim lögum sem um þá gildi.

Með vísan til framangreinds telji Tryggingastofnun ríkisins ekki forsendur til að breyta fyrri ákvörðun sinni.

Stofnunin vilji þó vekja athygli á því að kæranda sé heimilt að sækja um niðurfellingu á endurkröfunni á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, en umsókn þar um hafi ekki borist stofnuninni.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar endurreikning og uppgjör Tryggingastofnunar ríkisins á tekjutengdum bótum kæranda vegna ársins 2015.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í a-lið 2. mgr. 16. gr. laganna er fjallað um hvaða áhrif fjármagnstekjur hafa á útreikning bóta samkvæmt tilteknum bótaflokkum. Ákvæðið hljóðar svo:

„Tekjur umfram 90.000 kr. á ári skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, skulu teljast til tekna við útreikning á elli- og örorkulífeyri, örorkustyrk, aldurstengdri örorkuuppbót og tekjutryggingu skv. 17.–19. gr. og 21.–22. gr. þessara laga. Ef um hjón er að ræða skiptast tekjur skv. 1. málsl. til helminga milli hjóna við útreikning bótanna. Skiptir ekki máli hvort hjónanna er eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign er að ræða.“

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að af framangreindu ákvæði megi ráða að fjármagnstekjur samkvæmt C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt skiptist til helminga á milli hjóna við útreikning bóta í ákveðnum bótaflokkum. Því hafi Tryggingastofnun borið að endurreikna bótafjárhæðir kæranda eftir að endanlegar upplýsingar um fjármagnstekjur bótagreiðsluársins 2015 lágu fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, sbr. 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Af gögnum málsins er hins vegar ljóst að hvorki er ágreiningur um túlkun á framangreindu ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. laganna né beitingu Tryggingastofnunar á því í tilviki kæranda. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort a-liður 2. mgr. 16. gr. laga  um almannatryggingar samræmist 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 65. gr. Stjórnarskrár lýðveldsins Íslands nr. 33/1944, og 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Ákvæði um jafnræðisreglu stjórnsýslulaga er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaganna. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í 2. mgr. sömu greinar segir að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.

Jafnræðisregla stjórnsýslulaga kveður á um að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Á grundvelli jafnræðisreglunnar kemur úrlausn stjórnvalds á málum með hliðsjón af viðeigandi lögum og lögskýringargögnum til álita en ekki hvort tiltekin lagaákvæði séu í samræmi við regluna.

Kærandi vísar til þess í rökstuðningi sínum að hvorki í lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar né í lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sé að finna ákvæði um skerðingu vegna tekna maka. Þar sem það liggi fyrir að þessir hópar, þ.e. greiðsluþegar atvinnuleysistrygginga og starfsmenn ríkisins, þurfi ekki að sæta sömu skerðingu telur kærandi að um skýrt brot á jafnræðisreglu sé að ræða. Úrskurðarnefnd telur að þrátt fyrir að ákvæði um skerðingu vegna fjármagnstekna maka sé ekki að finna í öðrum tilteknum lagabálkum sem kveða á um bótaréttindi af öðrum toga og laun ríkisstarfsmanna, verði ekki fallist á að Tryggingastofnun ríkisins hafi við hina kærðu ákvörðun farið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga á þeirri forsendu. Þá telur úrskurðarnefnd tilefni til að taka fram að ekki er um að ræða matskennt lagaskilyrði í a-lið 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og því ekki undir stjórnvaldinu komið að leggja mat á hvert efni ákvörðunarinnar skuli vera með hliðsjón af því. Ákvæðið er þvert á móti fortakslaust og því ber stofnuninni að leggja það til grundvallar við úrlausn mála. Þar að auki telur nefndin ekkert benda til annars en að sambærileg mál hljóti sambærilega úrlausn hjá Tryggingastofnun ríkisins. Að framangreindu virtu fær úrskurðarnefnd ekki ráðið að hin kærða ákvörðun sé í andstöðu við 11. gr. stjórnsýslulaga.

Að því er varðar þá málsástæðu kæranda að ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé í andstöðu við jafnræðisreglu 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, þá telur úrskurðarnefndin að almennt beri að túlka lög til samræmis við mannréttindasáttmálann að því leyti sem mögulegt er. Hins vegar sé ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. fortakslaust eins og áður komi fram og því beri að leggja það til grundvallar við úrlausn mála í þeim tilvikum sem það á við.

Kærandi byggir einnig á því að fyrrgreint lagaákvæði brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Það er einungis á færi dómstóla að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Úrskurðarnefndin er því ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggja á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrá. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur því ekki úrskurðarvald um hvort 16. gr. almannatryggingalaga kunni að brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum kæranda vegna ársins 2015 staðfest.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum  A, er staðfest.  

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir