Almannatryggingar

18.10.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 219/2017

Miðvikudaginn 18. október 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 1. júní 2017, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjanir Tryggingastofnunar ríkisins frá 26. apríl og 26. maí 2017 þar sem honum var annars vegar synjað um að greiðslur ellilífeyris frá 1. janúar 2017 yrðu eftirleiðis eins og lög nr. 100/2007 um almannatryggingar, sbr. breytingalög nr. 116/2017, kváðu á um og hins vegar synjun stofnunarinnar á beiðni um afturköllun umsóknar kæranda um ellilífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur ellilífeyris frá 1. janúar 2017 með rafrænni umsókn, móttekinni 15. desember 2016, af Tryggingastofnun ríkisins. Með bréfi, dags. 21. desember 2016, var umsókn hans samþykkt. Með bréfi, dags. 21. mars 2017, fór kærandi fram á að Tryggingastofnun myndi greiða honum ellilífeyrisgreiðslur eins og lög um almannatryggingar hljóðuðu þann 1. janúar 2017. Tryggingastofnun synjaði beiðni hans með bréfi, dags. 26. apríl 2017. Með bréfi, dags. 26. apríl 2017, fór kærandi fram á afturköllun umsóknar sinnar um ellilífeyrisgreiðslur og að hann myndi áfram njóta hækkunar vegna frestunar á töku ellilífeyris. Tryggingastofnun synjaði framkominni beiðni með bréfi, dags. 26. maí 2017.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 1. júní 2017. Með bréfi, dags. 12. júní 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 30. júní 2017, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi, dags. 3. júlí 2017. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að hann njóti ellilífeyrisgreiðslna frá 1. janúar 2017 og eftirleiðis í samræmi við lög nr. 100/2007 um almannatryggingar eins og þau voru eftir breytingu laganna sem gerð var með breytingalögum nr. 116/2016. Til vara gerir kærandi kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja honum um afturköllun umsóknar um ellilífeyri þannig að hann njóti áfram hækkunar vegna frestunar á töku ellilífeyris verði felld úr gildi.

Fram kemur í kæru að með lögum nr. 116/2016 hafi Alþingi meðal annars samþykkt að lífeyrissjóðsgreiðslur ættu ekki að koma til skerðingar á ellilífeyrisgreiðslum frá Tryggingastofnun ríkisins. Þar sem kærandi hafi verið kominn á þann aldur að tímabært hafi verið að fara að minnka við sig vinnu hafi hann ákveðið að sækja um ellilífeyri og hafi hann því gripið það tækifæri sem þá hafi boðist, þ.e. að ellilífeyrir hans yrði ekki skertur vegna greiðslna úr lífeyrissjóðum. Sú staðreynd hafi verið forsenda þess að hann hafi sótt um greiðslur ellilífeyris þann 1. janúar 2017 frá Tryggingastofnun með umsókn, dags. 15. desember 2016. Þann 21. desember 2016 hafi stofnunin samþykkt umsókn hans.

Á heimasíðu Tryggingastofnunar sé getið um leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar gagnvart umsækjendum um réttindi frá stofnuninni. Ólíklegt sé að starfsfólk Tryggingastofnunar hafi á þessum stutta tíma kynnt sér til hlítar aðstæður kæranda og hagi, án þess að haft hafi verið samband við hann.

Þann 1. janúar 2017 hafi framangreind lög enn verið í gildi en Tryggingastofnun hafi ekki greitt lífeyri samkvæmt þeim. Virðist því að það hafi verið einhliða ákvörðun Tryggingastofnunar að fara ekki að lögum. Ekki sé refsiheimild í lögum um almannatryggingar en hugsanlega kunni að vera refsiheimildir í öðrum lögum sem nái yfir þetta, en gert sé ráð fyrir því að úrskurðarnefndin kynni sér þau mál til hlítar og grípi til viðeigandi ráðstafana ef svo verði metið.

Þann 28. febrúar 2017 hafi lög nr. 9/2017 verið samþykkt á Alþingi og hafi þau tekið gildi frá 1. janúar sama ár. Erfitt sé að sjá að heimilt sé að grípa til svona afturvirkrar lagasetningar og fella einhliða niður áunnin réttindi.

Þann 21. mars 2017 hafi kærandi skrifað Tryggingastofnun bréf þar sem hann hafi farið þess á leit við stofnunina að honum yrði greiddur ellilífeyrir samkvæmt gildandi lögum þann 1. janúar og 1. febrúar 2017. Einnig að áframhaldandi greiðslur yrðu á sömu forsendum, enda hafi þessi lög verið forsenda þess að hann hafi upphaflega sótt um ellilífeyri og hafi með því rofið mánaðarlega hækkun hans til framtíðar lífeyrisgreiðslna sem fáist við frestun á töku ellilífeyris. Í svari Tryggingastofnunar 26. apríl 2017 hafi beiðni hans verið hafnað á þeirri forsendu að fyrrgreind lög Alþingis hafi verið mistök. Þessi ákvörðun stofnunarinnar sé því kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Þann 26. apríl 2017 hafi kærandi farið þess á leit við Tryggingastofnun að fallist yrði á afturköllun umsóknar hans um ellilífeyri og að væntanlegur framtíðar ellilífeyrir haldi áfram að taka mánaðarlegum hækkunum vegna seinkunar töku. Fyrst Alþingi hafi viðurkennt mistök þá geti hann einnig viðurkennt mistök af sinni hálfu um að hafa sótt um ellilífeyrinn í upphafi. Hann myndi enn fremur endurgreiða þær greiðslur sem hann hafi fengið. Forsenda upphaflegu umsóknar hans hafi verið þessi útreikningsformúla sem hafi verið í gildi á umsóknardegi. Þann 26. maí 2017 hafi Tryggingastofnun synjað beiðni kæranda. Stofnunin hafi meðal annars vísað í umræður á Alþingi og frekari lögskýringargögn. Þetta sé stórfurðuleg afstaða stofnunarinnar. Hlustun á umræður á Alþingi og lestur lögskýringargagna geti ekki verið forsenda þess hvort almenningur ákveði að fara að lögum eða ekki. Þessi ákvörðun Tryggingastofnunar sé einnig kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Fallist úrskurðarnefnd ekki á kröfur kæranda hafi hann verið settur í þá stöðu að framtíðarhækkun ellilífeyris sé felld niður og að ellilífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun verði sömuleiðis felldar algjörlega niður þar sem hann hafi í ljósi alls þessa neyðst til að bæta við sig vinnu í stað þess að minnka hana. Niðurstaðan verði þá minni réttindi og engar greiðslur.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærður sé útreikningur á ellilífeyrisgreiðslum og synjun á að taka til greina afturköllun umsóknar um ellilífeyri.

Með lögum nr. 116/2016 hafi lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar verið breytt hvað varðaði ákvæði um ellilífeyri. Breyting, sem stefnt hafi verið að með lögunum, hafi verið sú að ellilífeyrir væri sameinaður í einn bótaflokk sem kæmi í staðinn fyrir ellilífeyri, tekjutryggingu og sérstaka uppbót vegna framfærslu. Í stað þess að mismunandi reglur giltu um útreikning hvers bótaflokks, bæði hvað varðaði frítekjumörk og áhrif mismunandi tekjutegunda á hvern bótaflokk, þá myndu greiðslur hins nýja sameinaða ellilífeyris lækka um 45% af tekjum umfram 25.000 kr., óháð því um hvaða tekjutegundir væri að ræða.

Vegna mistaka við gerð lagaframvarpsins hafi farist fyrir að breyta orðalagi 3. og 4. mgr. 16. gr. laganna um undanþágur frá því að tilteknir tekjuflokkar hafi áhrif á útreikning bóta í samræmi við þá breytingu sem hafi falist í lögum nr. 116/2016. Í 3. mgr. hafi þannig áfram verið kveðið á um að greiðslur úr lífeyrissjóðum hefðu ekki áhrif á útreikning ellilífeyris.

Á árinu 2017 hafi greiðslur ellilífeyris verið í samræmi við þá ætlun löggjafans með lögum nr. 116/2016 að lífeyrissjóðstekjur hafi sömu áhrif og aðrar tekjur við útreikning hins sameinaða bótaflokks. Eftir að í ljós hafi komið að orðalagi 3. og 4. mgr. 16. gr. hafi ekki verið breytt í samræmi við þá breytingu, sem ætlunin hafi verið að fælist í lögum nr. 116/2016, hafi mistökin verið lagfærð með lögum nr. 9/2017 og gildistaka þeirra hafi verið 1. janúar 2017.

Kærandi hafi sótt um ellilífeyri 15. desember 2016 og hafi óskað eftir greiðslum frá 1. janúar 2017. Með umsókninni hafi hann skilaði inn tekjuáætlun 2017 þar sem fram hafi komið að áætlaðar tekjur hans á árinu 2017 yrðu greiðslur úr lífeyrissjóði 2.140.000 kr., laun 3.612.000 kr. og áætlaðar fjármagnstekjur 180.000 kr. eða samtals 5.932.000 kr. Hann hafi ekki gert athugasemdir við greiðslurnar sem hann hafi fengið frá og með janúar 2017 fyrr en í mars 2017, þ.e. eftir að leiðrétting á lögunum hafi átt sér stað með lögum nr. 9/2017.

Tryggingastofnun greiði ellilífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar nr. 100/2007, með síðari breytingum. Ekki sé heimilt að greiða kæranda hærri ellilífeyrisgreiðslur en lögin mæli fyrir um á grundvelli þess að hann haldi því fram að það hafi verið forsenda umsóknar hans að lífeyrissjóðsgreiðslur ættu ekki að skerða greiðslur ellilífeyris eftir 1. janúar 2017. 

Þess ber að geta að sú fullyrðing kæranda að í lögum nr. 116/2016 hafi komið fram að ekki skuli telja greiðslur frá lífeyrissjóðum við útreikning ellilífeyrisgreiðslna frá Tryggingastofnun sé ekki rétt. Í lögum nr. 116/2016 og frumvarpi því sem hafi orðið að þeim lögum sé þvert á móti byggt á því að greiðslur úr lífeyrissjóðum lækki ellilífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun. Mistökin sem gerð hafi verið í frumvarpinu og þar með lögunum hafi falist í því að það hafi farist fyrir að kveða á um breytingu á eldri texta í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. 

Varðandi ósk kæranda um afturköllun umsóknar og að væntanlegur framtíðar ellilífeyrir muni halda áfram að taka mánaðarlegum hækkunum vegna frestunar á töku ellilífeyris þá sé bent á að þann 1. janúar 2017 hafi ákvæði 3. málsl. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 116/2016 tekið gildi sem kveði á um að umsækjanda sé einungis heimilt að draga umsókn sína til baka innan 30 daga frá afgreiðslu umsóknar. Kærandi hafi fyrst gert athugasemdir við ellilífeyrisgreiðslur sínar 21. mars 2017, eða þremur mánuðum eftir að umsókn hans hafi verið afgreidd, og hafi óskað eftir að afturkalla hana 26. apríl, þ.e. rúmum fjórum mánuðum eftir að umsóknin hafi verið afgreidd.

IV.  Niðurstaða

Ágreiningur málsins snýr að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um að greiðslur ellilífeyris kæranda verði greiddar frá 1. janúar 2017 og framvegis á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar eins og lögin kváðu á um þann 1. janúar 2017. Til vara er kærð ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja beiðni kæranda um að afturkalla umsókn um ellilífeyri þannig að hann njóti áfram hækkunar vegna frestunar á töku ellilífeyris. Þegar kærandi sótti um ellilífeyri í desember 2016 var 1. og 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, með síðari breytingum, svohljóðandi:

„Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja hjóna, sem bæði fá lífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma. 

Ellilífeyri skal skerða ef tekjur ellilífeyrisþega skv. 2. og 3. mgr. 16. gr. eru hærri en 2.056.404 kr. á ári og um framkvæmd fer skv. 16. gr. Ef tekjur eru umfram umrædd mörk skal skerða ellilífeyri um 25% þeirra tekna sem umfram eru uns hann fellur niður. Skerðing samkvæmt þessari málsgrein skal þó aldrei ná til þess hluta ellilífeyris sem einstaklingur á rétt á vegna frestunar á töku ellilífeyris sem ákveðin var fyrir 1. janúar 1992.“

Með lögum nr. 116/2016 var 17. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar breytt. Skilyrði fyrir töku ellilífeyris var breytt og þá var bætt inn heimild til þess að draga umsókn um ellilífeyri til baka. Svohljóðandi eru 1. mgr. og 2. mgr. lagaákvæðisins:

„Rétt til ellilífeyris öðlast þeir sem náð hafa 67 ára aldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnast með búsetu hér á landi í a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri tíma að ræða reiknast réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri hjóna, sem bæði fá ellilífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.

Heimilt er að fresta töku ellilífeyris til allt að 80 ára aldurs gegn varanlegri hækkun lífeyrisins, sbr. 2. mgr. 23. gr. Heimildin er bundin því skilyrði að viðkomandi hafi ekki fengið greiddan ellilífeyri frá almannatryggingum eða skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, sbr. þó 4. mgr. Umsækjanda skal þó vera heimilt að draga umsókn sína til baka innan 30 daga frá afgreiðslu umsóknar án þess að það hafi áhrif á rétt til hækkunar lífeyris. Hafi greiðsla lífeyris átt sér stað er full endurgreiðsla forsenda afturköllunar.“

Í 16. gr. laga um almannatryggingar er fjallað um tekjutengingu lífeyristrygginga. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt með undantekningum. Í II. kafla síðastnefndu laganna er fjallað um skattskyldar tekjur í 7. gr. og falla lífeyrissjóðstekjur þar undir.

Með framangreindum breytingalögum nr. 116/2016 sem tóku gildi 1. janúar 2017 var lögum um almannatryggingar og lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð breytt á þá leið að bótaflokkarnir ellilífeyrir, tekjutrygging og sérstök framfærsluuppbót voru sameinaðir í einn nýjan bótaflokk, ellilífeyri. Við vinnslu frumvarpsins áttu sér stað þau mistök að það gleymdist meðal annars að taka út tilvísun í bótaflokkinn ellilífeyri samkvæmt 17. gr. í 3. mgr. 16. gr. laganna. Svohljóðandi var því 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar:

„Þegar um er að ræða elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Með 1. gr. laga nr. 9/2017, sem voru sett 28. febrúar 2017, var 3. mgr. 16. gr. breytt á þá leið að: „[í] stað orðanna „elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr.“ í 3. mgr. kemur: örorkulífeyri skv. 18. gr.“ Með 3. gr. laganna var breytingin látin gilda um þá sem höfðu öðlast rétt til ellilífeyris 1. janúar 2017 og síðar.

Kærandi sótti um ellilífeyri frá 1. janúar 2017 með rafrænni umsókn 15. desember 2016. Tryggingastofnun ríkisins samþykkti umsókn hans frá 1. janúar 2017 og tilkynnti kæranda um ákvörðun stofnunarinnar með bréfi, dags. 21. desember 2016. Kærandi gerði ekki athugasemdir við útreikninga Tryggingastofnunar á mánaðarlegum greiðslum hans fyrr en 21. mars 2017. Það liggur fyrir að mistök voru gerð við setningu laga nr. 116/2016 er varðaði áhrif lífeyrissjóðstekna á greiðslur ellilífeyris. Eins og 3. mgr. 16. gr. laganna varð orðuð áttu lífeyrissjóðstekjur ellilífeyrisþega ekki að skerða ellilífeyri þeirra frá Tryggingastofnun ríkisins. Í athugasemdum í frumvarpi með lögum nr. 116/2016 kemur ítrekað fram að tilgangur breytinganna væri einföldun kerfisins og að allar tekjur ellilífeyrisþega myndu hafa sama vægi við útreikninga á fjárhæð ellilífeyris. Einnig var sett ný reikniregla með einu frítekjumarki og lækkaði lífeyrir þá um 45% vegna tekna, án tillits til tegundar tekna. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því  ljóst að það var vilji löggjafans að lífeyrissjóðstekjur ellilífeyrisþega yfir frítekjumarki myndu skerða ellilífeyrinn eins og aðrar tekjur. Tryggingastofnun framkvæmdi útreikning bóta frá 1. janúar 2017 eins og ætlun löggjafans var. Með lögum nr. 9/2017 var lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar breytt afturvirkt til 1. janúar 2017 til samræmis við hinn upprunalega tilgang breytingalaga nr. 116/2016.

Kærandi krefst þess að hann njóti ellilífeyrisgreiðslna frá 1. janúar 2017 og eftirleiðis í samræmi við lög nr. 100/2007 um almannatryggingar eins og þau kváðu á um eftir breytingu laganna sem gerð var með breytingalögum nr. 116/2016. Kærandi telur það óljóst að heimilt sé að grípa til afturvirkar lagasetningar og fella einhliða niður áunnin réttindi einstaklinga. Þá ber kærandi fyrir sig réttmætar væntingar þess efnis að lífeyrissjóðstekjur myndu ekki skerða greiðslur ellilífeyris hans til framtíðar. Úrskurðarnefnd velferðarmála lítur til þess að lögum samkvæmt hafa lífeyrissjóðstekjur áhrif á greiðslu ellilífeyris frá og með 1. janúar 2017, sbr. fyrrgreind lög nr. 9/2017. Ljóst er að sú skylda hvílir á Tryggingastofnun ríkisins að framfylgja settum lögum. Þá er stofnuninni óheimilt að reikna ellilífeyrisgreiðslur kæranda til framtíðar á þann máta sem fer í bága við gildandi rétt, óháð því hvort hann hafi haft réttmætar væntingar til greiðslna eða ekki.

Kærandi heldur því fram að Tryggingastofnun ríkisins hafi brotið gegn lögbundinni leiðbeiningarskyldu með því að hafa ekki leiðbeint honum um áhrif umsóknar hans um ellilífeyri. Ljóst er að samkvæmt umsókn kæranda uppfyllti hann öll skilyrði greiðslu ellilífeyris og var honum tilkynnt um mánaðarlegar greiðslur miðað við gefnar forsendur. Kærandi gerði ekki athugasemdir við framangreint fyrr en 21. mars 2017. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni. Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta beri ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að ákvarða ellilífeyrisgreiðslur til kæranda í samræmi við lög um almannatryggingar eins og þeim var breytt með lögum nr. 9/2017.

Kærandi gerir þá varakröfu að hann fái að afturkalla umsókn sína um ellilífeyri þannig að hann njóti áfram hækkunar vegna frestunar á töku ellilífeyris. Eins og áður hefur komið fram sótti kærandi um ellilífeyri frá 1. janúar 2017 með umsókn þann 15. desember 2016. Úrskurðarnefndin telur því að við úrlausn málsins beri að leggja til grundvallar lög um almannatryggingar eins og þau hljóðuðu 1. janúar 2017. Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar er umsækjanda heimilt að draga umsókn sína til baka innan 30 daga frá afgreiðslu umsóknar án þess að það hafi áhrif á rétt til hækkunar lífeyris. Fyrir liggur að umsókn kæranda var afgreidd með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. desember 2016, og kærandi fór fram á afturköllun umsóknarinnar með bréfi, dags. 26. apríl 2017. Því er ljóst að 30 daga frestur til að draga til baka umsókn um ellilífeyri án þess að það hafi áhrif á rétt til hækkunar lífeyris var liðinn þegar kærandi fór fram á afturköllun umsóknarinnar. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um afturköllun umsóknar um ellilífeyri er því einnig staðfest.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um að greiðslur ellilífeyris verði reiknaðar frá 1. janúar 2017 til samræmis við lög nr. 116/2016 er staðfest. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um afturköllun umsóknar um ellilífeyri er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir