Almannatryggingar

23.8.2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 501/2016

Miðvikudaginn 23. ágúst 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

 

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 21. desember 2016, kærði B félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun  Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 8. júní 2016, um að stöðva örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá 1. júní 2015 og ákvörðun stofnunarinnar, dags. 22. september 2016, um að synja kæranda um afturvirkar greiðslur barnalífeyris frá 1. júní 2015.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. apríl 2015, var kærandi upplýst um að þar sem hún fái greidda „arbeidsavklaringspenger“ frá Noregi sé ekki heimilt að greiða henni örorkulífeyri á sama tíma. Samhljóða bréf, dags. 5. maí 2015, var sent til kæranda á ensku. Með tölvupósti kæranda 4. desember 2015 var óskað nánari skýringa vegna endurkröfu á hendur henni sem myndast hafði vegna tekna frá Noregi. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 21. desember 2015, var kærandi upplýst um að talin væri þörf á að rannsaka mál hennar nánar og var óskað frekari gagna og upplýsinga í því sambandi. Þá sendi stofnunin kæranda bréf, dags. 8. júní 2016, þar sem hún var upplýst um að stöðvun á greiðslum til hennar myndi miðast við fyrsta dag næsta mánaðar eftir að hún hafi verið upplýst um að örorka og „arbeidsavklaringspenger“ færu ekki saman, þ.e. 1. júní 2016. Með tölvupósti umboðsmanns kæranda 21. júní 2016 var óskað rökstuðnings fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. júní 2016.  

Með bréfi, dags. 1. september 2016, óskaði kærandi eftir greiðslum barnalífeyris afturvirkt frá 1. júní 2015 fram til átján ára aldurs [barns] hennar. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 22. september 2016, var þeirri beiðni synjað. Í bréfinu segir að samkvæmt 2. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar geti enginn notið samtímis nema einnar tegundar greiddra bóta, nema það sé sérstaklega heimilað í lögum. Ekki sé heimilt að greiða lífeyri til þeirra sem jafnframt fái greidda sjúkradagpeninga, endurhæfingarlífeyri („arbeidsavklaringspenger“ í Noregi) eða greiðslur sem séu jafngildar þeim. Því sé ekki heimilt að greiða kæranda örorkulífeyri. Réttur til barnalífeyris byggi á því að réttur sé til staðar á örorkulífeyri og þar sem ekki sé heimilt að greiða örorkulífeyri frá Íslandi sé jafnframt ekki heimilt að greiða barnalífeyri. Með bréfi umboðsmanns kæranda, dags. 11. október 2016, var óskað rökstuðnings fyrir þessari ákvörðun og var hann veittur með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. október 2016.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 21. desember 2016. Með bréfi, dags. 2. janúar 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 1. febrúar 2017, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 22. febrúar 2017, bárust athugasemdir frá umboðsmanni kæranda og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. mars 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en af gögnum málsins má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, verði felld úr gildi.

Í kæru segir að kærandi sé með 75% örorkumat frá Tryggingastofnun ríkisins. Hún hafi fengið greiddan barnalífeyri með [barni sínu] til 1. júní 2015, en [barnið sé fætt] X. Kærandi hafi farið fram á að stofnunin myndi greiða kæranda barnalífeyri afturvirkt frá 1. júní 2015 og fram að átján ára aldri [barns] hennar. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 22. september 2016, hafi stofnunin synjað kæranda um endurskoðun stöðvunar barnalífeyris.

Með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. október 2016, hafi kærandi fengið rökstuðning fyrir synjun um afturvirkan barnalífeyri. Rökstuðningurinn hafi gengið út á að svokallaðir „arbeidsavklaringspenger“ frá NAV í Noregi hafi ekki fallið með greiðslum almannatrygginga, og útilokað rétt til greiðslna örorkulífeyris, sbr. 1. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í rökstuðningnum segi að barnalífeyrir falli sjálfkrafa niður við slíkt þar sem hann byggi á því að einstaklingur eigi rétt til örorkulífeyris.

Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segi að öllum sem þess þurfi skuli tryggð aðstoð með lögum. Kærandi hafi reitt sig á íslenskt almannatryggingakerfi til framfærslu, sbr. lög um almannatryggingar. Viðurkennt sé að ákvæði þeirra laga skuli ekki skýra þröngt og þegar val standi á milli lögskýringarkosta skuli sá kostur valinn sem samræmist best tilgangi laganna og viðkomandi ákvæðis.

Um fyrri hluta hinnar kærðu ákvörðunar sé það að segja að það líti út fyrir að Tryggingastofnun ríkisins hafi misskilið hugtakið „arbeidsavklarningspenger“. Um sé að ræða greiðslu sem kærandi hafi fengið vegna vinnu sinnar við svokallaða vinnuprófun. „Arbeidsavklarningspenger“ séu þar með atvinnutekjur og beri að líta á greiðsluna sem slíka. Þótt greiðslan hafi verið greidd frá sama aðila og greiði örorkugreiðslur þýði það ekki sjálfkrafa að slíkar greiðslur falli ekki saman, sbr. 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar. Endurhæfingarlífeyrir samkvæmt íslenskum rétti sé allt annars eðlis en „arbeidsavklarningspenger“. Hinni augljósi eðlismunur felist í því að endurhæfingarlífeyrir sé greiddur á meðan einstaklingur sé í endurhæfingarferli en „arbeidsavklarningspenger“ séu greiddir fyrir að taka þátt í vinnuprófun og séu því einfaldlega greiðslur fyrir vinnu.

Innan félagsmálaréttar hafi því verið hafnað að skýra lög um almannatryggingar borgurum í óhag. Lögin hafi verið sett til að tryggja einhvern allra mikilvægasta rétt hvers einstaklings, rétt hans til lífs og framfærslu. Aðferðum stofnunarinnar beri að hafna enda sé með þeim verið að nýta vafa sem hafi skapast við það að kerfi á milli landa séu ólík sem verði til þess að skerða rétt einstaklings með afar íþyngjandi hætti. Framkvæmd stofnunarinnar í málinu sé því óforsvaranleg og valdi því að einstaklingi sé refsað með afar íþyngjandi hætti fyrir það eitt að reyna að bæta vinnugetu sína. Ekki sé hægt að sjá að slík túlkun samræmist hagsmunum neinna aðila í málinu, með öðrum orðum sé málefnalegur tilgangur með ákvörðuninni engin.

Um seinni hluta ákvörðunarinnar sé það að segja að barnalífeyrir hafi þann tilgang að tryggja stöðu barna og sé hann greiddur til að foreldri geti sinnt framfærslu sinni. Kærandi sé búsett í Noregi og sé með um X NOK (rúmar X kr.) á mánuði sér til framfærslu frá NAV vegna vinnu sinnar.

Stofnuninni beri að greiða barnalífeyri til foreldra barna undir 18 ára aldri, sem séu með 75% örorkumat óháð því hvaða tekjur viðkomandi hafi til framfærslu eða hvaðan þær komi.

Í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir synjun á greiðslu barnalífeyris hafi sú ákvörðun ekki verið skýrð með vísan til réttindaheimilda og séu því raunverulegar skýringar á henni takmarkaðar. Einnig skuli bent á að í tilkynningu á ensku, dags. 5. maí 2015, hafi verið vísað til rangrar lagagreinar sé tekið mið af bréfinu á íslensku. Slíkar ábendingar um form tilkynninga hafi líklega ekki mikið að segja um efni ákvörðunarinnar en tekið skuli fram að allt efni sem stofnunin gefi út til skjólstæðinga sinna verði að vera rétt, skýrt og aðgengilegt þannig að allir geti áttað sig á efni tilkynninga og ákvarðana.    

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segi að fram hafi komið að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu NAV séu „arbeidsavklaringspengar“ frá NAV sambærilegar endurhæfingarlífeyri sem greiddur sé hér á landi. Hvergi í gögnum málsins sé að finna hvar á heimasíðu NAV þessar upplýsingar sé að finna eða hvað hafi komið þar fram.

Ráða megi af hinni kærðu ákvörðun að hún hafi byggt á eftirfarandi ákvæði 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar:

„Enginn getur samtímis notið fleiri en einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögum þessum og lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil nema annað sé þar sérstaklega tekið fram.“

Hin kærða ákvörðun sé í andstöðu við lagaákvæði sem stofnunin sé bundin af. Orðalagið „greiddra bóta samkvæmt lögum þessum“ sé skýrt og eigi einungis við greiðslur sem séu greiddar samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum nr. 45/2015 um slysatryggingar almannatrygginga. Með ákvörðuninni hafi verið horft til greiðslna sem séu ekki greiddar samkvæmt þeim lögum. Úrskurðarnefnd velferðarmála geti ekki búið til nýja reglu sem gangi gegn orðalagi laganna og geti ekki annað en hnekkt ólögmætri ákvörðun stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin hafi enga heimild til að setja reglur sem gangi gegn skýrum ákvæðum laga. 

Kærandi hafi stefnt að því að komast aftur út á vinnumarkað og fengið tækifæri til þess í gegnum „arbeidsavklaringspenger“, en um sé að ræða vinnuprófun og vinnuaðlögun auk þjálfunar í norsku og vinnumarkaðsþátttöku. Kærandi hafi ekki haft val um að fara beint í vinnu án þess að fara í gegnum vinnuprófun fyrst. Hún hefði ekki samþykkt að fara þess leið, og verða auk þess fyrir verulegu tekjutapi, hefði hún haft vitneskju um að örorkulífeyrinn frá Íslandi myndi falla niður. „Arbeidsavklaringspenger“ frá NAV til kæranda sé lægri en mánaðarleg upphæð örorkulífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins. Kærandi hafi fengið þær upplýsingar frá NAV að hún gæti verið með „arbeidsavklaringspenger“ og örorkulífeyri frá Tryggingastofnun. NAV hafi haft vitneskju um að kærandi hafi fengið greiddan örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins og haft þær upplýsingar til hliðsjónar við útreikning „arbeidsavklaringspenger“.

Kærandi sé komin í 30% starf, sem hún hafi útvegað sjálf og fái laun frá vinnuveitenda.

Af öllum þessum ástæðum ætti að vera ljóst að 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar eigi ekki við í málinu.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé barnalífeyrir greiddur með börnum yngri en 18 ára, sé annað hvort foreldra látið eða örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið sjálft búið hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram.

Í 2. gr. laga um almannatryggingar séu orðskýringar og þar komi fram að lífeyrisþegi sé einstaklingur sem fái greiddan lífeyri sem hann hafi sjálfur áunnið sér samkvæmt lögunum.

Þá segi í 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar að enginn geti samtímis notið fleiri en einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögum þessum og lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil nema annað sé sérstaklega tekið fram. Hins vegar geti lífeyrisþegi, samhliða lífeyrisgreiðslum, notið bóta og styrkja sem sé ætlað að mæta útlögðum kostnaði vegna sama atviks.

Samkvæmt gögnum málsins fái kærandi greidda „arbeidsavklaringspenger“ frá NAV í Noregi. Um sé að ræða greiðslur sem séu sambærilegar endurhæfingarlífeyri á Íslandi, samkvæmt upplýsingum á heimasíðu NAV.  Enginn geti samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta, nema slíkt sé sérstaklega heimilað í lögum, sbr. 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar.  Því sé ekki heimilt að greiða lífeyri til þeirra sem jafnframt fái greiddan endurhæfingarlífeyri eða greiðslur sem jafngildi þeim, til dæmis „arbeidsavklaringspenger“.

Barnalífeyrir sé greiddur örorkulífeyrisþegum, sbr. 20. gr. laga um almannatryggingar.  Réttur til barnalífeyris byggi þannig á því að réttur sé til staðar á örorkulífeyri, þ.e. að örorkulífeyrir sé greiddur, sbr. 2. gr. laga um almannatryggingar. Tryggingastofnun ríkisins sé ekki heimilt að greiða kæranda örorkulífeyri þar sem hann þiggi „arbeidsavklaringspenger“ í Noregi og þar sem réttur á örorkulífeyrisgreiðslum frá Íslandi sé ekki til staðar sé jafnframt ekki réttur til greiðslu barnalífeyris.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, til kæranda frá 1. júní 2015 vegna greiðslna sem hún fær frá NAV í Noregi.

Ákvæði 1. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 hljóðar svo:

„Enginn getur samtímis notið fleiri en einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögum þessum og lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil nema annað sé þar sérstaklega tekið fram. Þó getur lífeyrisþegi samhliða lífeyrisgreiðslum notið bóta og styrkja sem er ætlað að mæta útlögðum kostnaði vegna sama atviks.“

Sambærilegt ákvæði var í 2. mgr. 48. laganna á árinu 2015.

Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi greiddan örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, frá Tryggingastofnun ríkisins til 1. júní 2015. Frá þeim tíma voru greiðslurnar frá stofnuninni til kæranda felldar niður vegna tekna hennar frá NAV í Noregi. Um er að ræða greiðslur sem nefnast „arbeidsavklaringspenger“ og hefur Tryggingastofnun ríkisins skilgreint þær sem ígildi endurhæfingarlífeyris sem greiddur er á grundvelli 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að þar sem Tryggingastofnun ríkisins rökstuddi þá ákvörðun sína að fella niður örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, til kæranda með bréfi, dags. 28. október 2016, sé kærufrestur vegna ákvörðunarinnar ekki liðinn, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tryggingastofnun ríkisins byggir niðurstöðu sína um niðurfellingu örorkulífeyris á því að ekki sé heimilt að greiða örorkulífeyri til þeirra sem jafnframt fá greiddan endurhæfingarlífeyri eða greiðslur sem jafngilda þeim, t.d. „arbeidsavklaringspenger“, samkvæmt 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar.

Í 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar kemur skýrt fram að ákvæðið eigi einungis við um bætur samkvæmt þeim lögum og bætur samkvæmt lögum um slysatryggingar almannatrygginga. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ákvæðið eigi einnig við um bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð þar sem í 14. gr. þeirra laga segir að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegar aðstoðar eftir því sem við eigi og í ljósi þess að sambærilegt ákvæði var einnig í eldri lögum um almannatryggingar áður en sett voru sérstök lög um félagslega aðstoð árið 1994. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur hins vegar að ekki verði ráðið af orðalagi ákvæðisins að það eigi einnig við um erlendar bætur sem séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, félagslega aðstoð og slysatryggingar almannatrygginga. Að mati úrskurðarnefndar var því ekki heimilt að fella niður örorkulífeyri kæranda og tengdar greiðslur vegna „arbeidsavklaringspenger“ sem hún fékk frá NAV í Noregi með vísan til 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, til kæranda frá 1. júní 2015 felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður örorkulífeyri og tengdar greiðslur, þ.á m. barnalífeyri, til A, frá 1. júní 2015 er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir