Mál nr. 70/2011
Fimmtudaginn 17. október 2013
A og B
gegn
umboðsmanni skuldara
Úrskurður
Mál þetta úrskurða Sigríður Ingvarsdóttir formaður, Arndís Anna K. Gunnarsdóttir og Lára Sverrisdóttir.
Þann 6. desember 2011 barst kærunefnd greiðsluaðlögunarmála A og B. Kærð var ákvörðun umboðsmanns skuldara sem tilkynnt var með bréfi 22. nóvember 2011 þar sem umsókn þeirra um heimild til greiðsluaðlögunar var hafnað.
Með bréfi 8. desember 2011 óskaði kærunefnd greiðsluaðlögunarmála eftir greinargerð umboðsmanns skuldara, sem barst með bréfi 13. febrúar 2012.
Greinargerðin var send kærendum til kynningar með bréfi 15. febrúar 2012 og var kærendum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir bárust frá kærendum með bréfi 29. febrúar 2012.
I. Málsatvik
Kærendur eru gift og búa ásamt tveimur börnum sínum í eigin húsnæði að C götu nr. 56 í sveitarfélaginu D. Kærendur eiga einnig íbúðarhúsnæði að E götu II í sveitarfélaginu F. Fram kemur í greinargerð kærenda að þau séu bæði öryrkjar vegna gigtarsjúkdóma. Kærandinn A hafi stundað nám í Bretlandi með hléum á árunum 2002‒2007 og hafi einnig sótt þangað námskeið eftir það. Námið hafi verið fjármagnað með bankalánum og námslánum frá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Kveðst hún starfa sjálfstætt við ráðgjöf. Kærandinn B reki ferðaþjónustu í hluta neðri hæðar húss þeirra að C götu og hafi fengið til þess öll tilskilin leyfi. Að öðru leyti sé neðri hæð hússins í útleigu.
Kærendur greina frá því að árið 2005 hafi þau keypt neðri hæð hússins að C götu nr. 56 en fyrir áttu þau efri hæðina. Árið 2006 hafi þau keypt íbúðarhúsnæðið E götu II é sveitarfélaginu F í þeim tilgangi að búa þar til námskeiðs- og ráðstefnuaðstöðu, en eignin sé nú leigð út til ferðamanna. Að auki hafi þau komið sér upp tveimur smáhýsum til útleigu á jörð í grenndinni. Ætlun kærenda hafi verið að tvinna saman reksturinn að C götu nr. og notkun fasteignanna fyrir norðan. Hafa kærendur óskað eftir því að fasteignirnar í sveitarfélaginu og neðri hæð hússins að C götu verði undanskildar í greiðsluaðlögunarferlinu þar sem þessar eignir standi undir sér með leigutekjum.
Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi orðið fyrir fjárhagslegum skakkaföllum vegna fasteignarinnar að C götu. Í fyrsta lagi vegna þess að skólplögn hafi gefið sig og viðgerðir hafi verið mjög kostnaðarsamar en að auki hafi þau notað tækifærið og gert breytingar húsnæðinu. Hafi þau misst leigutekjur í sex mánuði við þessar framkvæmdir. Í öðru lagi hafi þau orðið fyrir miklu fjárhagslegu tjóni vegna leigjenda, en reykingar leigjendanna hafi orðið til þess að tjara lagðist yfir veggi og innréttingar með þeim afleiðingum að endurnýja hafi þurft alla innviði. Hafi þessar endurbætur verið mjög fjárfrekar og tekið rúmt ár. Á meðan hafi ekki verið möguleiki að greiða af áhvílandi lánum. Í þriðja lagi sé efri hæð eignarinnar illa farin af svartmyglu og þau hafi nú um sex ára skeið unnið að lagfæringum á húsnæðinu vegna þessa. Kostnaður hafi verið gríðarlegur þótt kærendur kveðist sjálf hafa innt mestalla vinnu við þetta af hendi.
Samkvæmt upplýsingum frá kærendum hafa þau átt hluta í tveimur félögum; X ehf. og Y ehf. Síðarnefnda félagið var úrskurðað gjaldþrota í október 2011. Samkvæmt gögnum málsins hafa kærendur gengist í sjálfskuldarábyrgðir fyrir skuldbindingum beggja þessara félaga.
Samkvæmt skuldayfirliti umboðsmanns skuldara nema skuldir kærenda 90.324.522 krónum og ábyrgðarskuldbindingar 41.160.472 krónum.
Með ákvörðun umboðsmanns skuldara 22. nóvember 2011 var umsókn kærenda um greiðsluaðlögun hafnað. Vísar umboðsmaður til þess að kærendur hafi ekki afhent embættinu umbeðin gögn og upplýsingar sem ítrekað hafi verið óskað eftir. Ákvörðunin er studd við b-lið 1. mgr. 6. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga, nr. 101/2010 (lge.), þar sem segir að synja beri umsókn um greiðsluaðlögun ef fyrirliggjandi gögn gefa ekki nægjanlega glögga mynd af fjárhag skuldara.
II. Sjónarmið kærenda
Að mati kærenda hafa þau veitt embætti umboðsmanns skuldara allar viðeigandi og nauðsynlegar upplýsingar samkvæmt ráðleggingum starfsmanna embættisins. Því geti þau ekki fallist á að fyrirliggjandi gögn gefi ekki nægjanlega glögga mynd af fjárhag þeirra. Það er mat kærenda að embætti umboðsmanns beri sjálft ábyrgð á að hafa ekki getað metið fjárhag kærenda á heildstæðan hátt. Kærendur krefjast þess því að ákvörðun umboðsmanns skuldara um synjun á umsókn þeirra um greiðsluaðlögun verði hnekkt. Til vara krefjast kærendur þess að fá á ný upplýsingar um það hvaða gagna þau þurfi að afla vegna málsins. Ef við því verði orðið fara kærendur fram á að fá skýrar leiðbeiningar um það hvernig þau geti kynnt umboðsmanni skuldara hin nýju gögn og að erindi þeirra verði tekið aftur til afgreiðslu í því ljósi.
Kærendur greina frá því að þau hafi ekki fengið beiðni umboðsmanns skuldara frá sumrinu 2011 þar sem farið hafi verið fram á að embættinu væru veittar upplýsingar um fjárhagslega stöðu þeirra. Umboðsmaður hafi á ný óskað eftir upplýsingum um fjárhag kærenda og hafi þau veitt þær upplýsingar eftir bestu vitund með greinargerð sem hafi verið send umboðsmanni um leið og mögulegt var. Telji kærendur sig ávallt hafa lagt fram þær upplýsingar sem um var beðið og þau hafi mögulega getað veitt og hafi þau ekki reynt að leyna neinu.
Þann 10. október 2011 hafi kærendum borist bréf frá umboðsmanni skuldara þar sem embættið óskaði eftir tilteknum upplýsingum í annað sinn. Hafi þá komið í ljós að framangreind greinargerð hafi týnst hjá umboðsmanni. Kærendur hafi þá skrifað nýja greinargerð með umbeðnum upplýsingum. Umboðsmaður hafi síðan synjað beiðni þeirra án þess að nákvæmlega væri tekið fram að hvaða leyti fyrirliggjandi gögn veittu ekki nægilega glögga mynd af stöðu þeirra.
Kærendur telja að ákvörðun umboðsmanns skuldara verði að skoða með tilliti til þeirrar staðreyndar að embættið sé stjórnvald sem beri að fara eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar. Embættinu beri lagaskylda til þess að gæta hagsmuna skuldara og veita þeim nauðsynlega aðstoð. Ef stjórnvald telji sig ekki hafa nægilegar upplýsingar beri því að tilkynna aðila máls að ekki sé unnt að taka ákvörðun nema upplýsingarnar komi fram en það hafi ekki verið gert í málinu. Að mati kærenda hafi umboðsmaður ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni nægilega vel. Hann hafi heldur ekki upplýst kærendur um hvaða réttaráhrif hinn meinti upplýsingaskortur kynni að hafa. Að mati kærenda leiði þetta til þess að ógilda beri ákvörðun umboðsmanns.
Það er skoðun kærenda að í málinu reyni á það hvort upplýsingaskylda aðila takmarkist við rétt stjórnvalds til að fá frekari upplýsingar en þær sem aðili veiti eftir bestu vitund samkvæmt ráðleggingum stjórnvaldsins sjálfs eða hvort einhver önnur viðmið gildi. Sé seinni kosturinn valinn afmarkist upplýsingaskylda aðila við viðmið sem séu bæði vandfundin og andstæð almennri skynsemi. Við val á lögskýringarkostum í máli eins og þessu skuli stjórnvald velja þann kost sem sé aðila í hag. Kærendur telji umboðsmann skuldara ekki hafa gert það heldur hafi hann ákveðið að skýra umrædda lagagrein með hætti sem samræmist á engan hátt hagsmunum kærenda. Það sé hlutverk umboðsmanns skuldara að gera kærendum grein fyrir grundvallarþáttum málsins samkvæmt leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttar á einstaklingsbundnum grunni. Kærendur telja andstætt þeirri reglu ef stjórnvald beiti ávallt sömu aðferðum við leiðbeiningar sínar.
Kærendur telja að við mat á því hvort þau teljist eiga í verulegum greiðsluerfiðleikum verði að líta til félagslegra aðstæðna. Kærendur séu bæði öryrkjar en hvergi í málinu hafi verið litið til þess. Telji þau því að reglur stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda hafi verið brotnar en þær gildi í hvert sinn sem umsóknir komi fram á einstaklingsbundnum grundvelli. Telja kærendur að framganga umboðsmanns skuldara í málinu sé andstæð ákvæði f-liðar 1. mgr. 1. gr. laga um umboðsmann skuldara, nr. 100/2010.
Að mati kærenda er embætti umboðsmanns skuldara sérstaks eðlis en í því felist meðal annars að vernda og tryggja hagsmuni skjólstæðinga þess. Í 2. mgr. 2. gr. lge. segi að við mat á því hvort einstaklingur teljist ófær um að standa við skuldbindingar sínar skuli líta til félagslegra aðstæðna. Í þessu felist að líta skuli til sérstakra einstaklingsbundinna þátta skjólstæðinga embættisins. Mat á þessum sérstöku aðstæðum fari samkvæmt lögunum fram á undan mati á því hvort einstaklingur uppfylli skilyrði fyrir því að fá heimild til greiðsluaðlögunar. Í þessu máli hafi hvorki verið litið til hins sérstaka eðlis embættisins né til þeirra sérstöku og einstaklingsbundnu þátta sem geti skýrt stöðu kærenda. Að áliti kærenda líti umboðsmaður frekar til atvinnurekstrar, sem hann telji umtalsverðan, en persónulegra þátta sem þó geti skipt grundvallarmáli. Þessu séu kærendur ósammála, rekstur þeirra sé ekki umtalsverður. Það geti aldrei verið í samræmi við starfsskyldur stjórnvalds sem beri samkvæmt lögum að gæta hagsmuna þeirra sem til þess leita, að beita öllum vafa sem upp komi skjólstæðingum sínum í óhag.
Að mati kærenda hafi meðalhófsregla stjórnsýsluréttar verið brotin. Kærendur þjáist bæði af miklum kvíða. Við þær aðstæður geti reynst erfitt að opna póst og jafnvel þótt pósturinn sé lesinn geti kvíðasjúklingi reynst erfitt að átta sig á efni hans. Kærendur hafi sjálfir reynt að leysa þá erfiðleika sem þetta hafi valdið með því að óska frekar eftir því að þeir verði boðaðir á fundi hjá umboðsmanni skuldara en að samskipti fari fram með skriflegum hætti. Einfaldasta leiðin til að fá þær upplýsingar sem hafi verið taldar skorta hefði verið að boða kærendur á fund. Kærendur hafi mætt á alla boðaða fundi enda hafi það reynst þeim þægilegasta aðferðin. Umboðsmanni skuldara hafi verið í lófa lagið að beita því úrræði sem best hentaði kærendum. Starfsmönnum embættisins hafi ekki tekist að átta sig á því hvað samskiptaleiðir skipti miklu máli fyrir einstaklinga í þeirri stöðu sem kærendur eru.
Kærendur telja að margt í greinargerð umboðsmanns skuldara styðji þá staðhæfingu þeirra að embættið hafi ekki unnið málið með þeim hætti sem áskilinn sé samkvæmt ströngustu reglum stjórnsýsluréttar. Í greinargerð sinni rekja kærendur athugasemdir sínar við málsmeðferð umboðsmanns skuldara ítarlega í 14 liðum. Athugasemdirnar snúa einkum að því að embættið hafi farið með rangt mál, hafi gefið kærendum misvísandi skilaboð, hafi hvorki sinnt upplýsinga- né leiðbeiningarskyldu, hafi ekki svarað skilaboðum eða beiðnum frá kærendum, ekki tekið tillit til sérstakra aðstæðna kærenda eða gert grein fyrir því hvaða upplýsinga embættið óskaði eftir, hafi gefið sér forsendur í málinu og að auki að hafa haft uppi persónulegar aðdróttanir á hendur kæranda B.
Kærendur gera einnig athugasemdir við málsástæður og lagarök í fyrrnefndri greinargerð umboðsmanns skuldara. Að þeirra mati byggi heimfærsla umboðsmanns til lagagreina á röngum forsendum. Umboðsmaður vísi til b-liðar 1. mgr. 6. gr. lge. Það sé rétt hjá umboðsmanni að ákvæðið sé að hluta til sambærilegt við 1. tölul. 1. mgr. 63. gr. d laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991. Í athugasemdum þeim sem fylgdu með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 24/2009, um breytingu á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., segi að beiðni skuli hafnað „ef fyrirliggjandi gögn gefa ekki nægilega glögga mynd af fjárhag skuldara eða væntanlegri þróun fjárhags hans“. Sé þá litið til þess að umboðsmaður skuli hvetja skuldara til þess að veita nægilegar upplýsingar og veiti þær upplýsingar sem honum er einum unnt að afla. Gögnin sem umboðsmaður hafi beðið kærendur um teljist fyrirliggjandi í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 63. gr. d laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, þar sem þau hafi komið fram á fundum kærenda og umboðsmanns. Önnur gögn sem umboðsmaður biðji um falli ekki undir sama ákvæði að því leyti að umboðsmanni var unnt að afla þeirra.
Að mati kærenda sé meintur óskýrleiki í málinu kominn til vegna þess að umboðsmaður virðist ekki taka orð kærenda trúanleg um þær tekjur sem þau hafi af rekstri sínum. Þau gögn sem umboðsmaður skuldara falist enn eftir séu leigusamningar og yfirlit yfir leigugreiðslur. Kærendur fái engar leigutekjur í skilningi skattalaga. Tekjur af ráðgjafarstarfi kæranda A hafi alltaf legið fyrir.
Kærendur telja að ein af forsendum fyrir niðurstöðu umboðsmanns sé sú að úrskurðir kærunefndar greiðsluaðlögunarmála í málum nr. 5/2011 og 6/2011 séu fordæmisgefandi fyrir þetta mál. Þessu mótmæla kærendur þar sem framangreind kærumál séu mun einfaldari og í þeim reyni ekki á sérstakar persónulegar aðstæður. Þegar litið sé til þess hvort úrskurðir eða dómar hafi fordæmisgildi sé grundvöllurinn, að mati kærenda, jafnræði. Jafnræðisreglan feli það í sér að eðlislík mál fái sambærilega meðferð. Jafnræðisreglan feli það einnig í sér að á eðlisólíkum málum skuli tekið með þeim hætti sem ræðst af eðli hvers máls um sig. Mál þeirra sé í eðli sínu afar ólíkt hinum tilvitnuðu málum enda sé úrvinnsla umboðsmanns á þeim gögnum sem hann hefur fengið ekki með réttum hætti og leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið fylgt eftir.
Að sögn kærenda hafi umboðsmaður skuldara aldrei óskað eftir læknisvottorðum vegna örorku þeirra. Kærendur hafi talið nægilegt að umboðsmaður hefði aðgang að persónulegu svæði þeirra hjá Tryggingastofnun ríkisins þar sem slíkar upplýsingar liggi fyrir.
Að lokum taka kærendur fram að þeir telji annmarka á málsmeðferð embættisins hafa verið svo mikla að ógilda beri ákvörðun umboðsmanns skuldara.
III. Sjónarmið umboðsmanns skuldara
Í ákvörðun umboðsmanns skuldara kemur fram að einstaklingur geti leitað greiðsluaðlögunar ef hann sýni fram á að hann sé eða verði um fyrirsjáanlega framtíð ófær um að standa í skilum með fjárskuldbindingar sínar. Sé þá miðað við að hann geti ekki eða eigi í verulegum erfiðleikum með að standa við fjárskuldbindingar sínar um fyrirséða framtíð með tilliti til eðlis skuldanna, eigna og fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna hans að öðru leyti, sbr. 2. gr. lge.
Við mat á því hvort veita skuli heimild til greiðsluaðlögunar beri umboðsmanni skuldara einkum að kanna hvort fyrir liggi ástæður sem geti komið í veg fyrir að greiðsluaðlögun verði heimiluð, sbr. 6. gr. lge. Í b-lið 1. mgr. ákvæðisins komi fram að synja skuli um heimild til greiðsluaðlögunar ef fyrirliggjandi gögn gefi ekki nægilega glögga mynd af fjárhag skuldara eða væntanlegri þróun fjárhags hans á tímabili greiðsluaðlögunar.
Fram kemur hjá umboðsmanni skuldara að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum nemi sameiginlegar nettótekjur kærenda um 342.305 krónum á mánuði að meðaltali en um sé að ræða örorkubætur og lífeyrisgreiðslur. Að auki fái þau greiddar mánaðarlega 86.628 krónur í barnalífeyri, 25.535 krónur í barnabætur, 50.000 krónur í vaxtabætur og 25.000 krónur vegna sérstakrar vaxtaniðurgreiðslu eða alls um 529.468 krónur á mánuði að meðaltali. Hafi þá ekki verið tekið tillit til leigutekna af fasteignum kærenda eða annarra tekna þeirra vegna eigin atvinnurekstrar enda liggi þær upplýsingar ekki fyrir.
Kærendur hafi óskað greiðsluaðlögunar með umsókn 12. janúar 2011 en allt frá þeim tíma hafi gengið erfiðlega að fá fullnægjandi upplýsingar um fjárhag þeirra svo og annað sem máli skipti til að unnt sé að ákvarða hvort veita skuli þeim heimild til að leita greiðsluaðlögunar. Hafi umboðsmaður skuldara margítrekað gert tilraunir til þess að fá nauðsynlegar upplýsingar.
Umboðsmaður hafi sent kærendum tölvupóst 26. júlí 2011 með beiðni um framlagningu gagna, meðal annars skattframtala vegna áranna 2008‒2011, launaseðla síðustu þriggja mánaða og upplýsinga vegna leigutekna af fasteignum kærenda. Kærandinn B hafi svarað samdægurs að hann teldi að þau hefðu þegar skilað öllum gögnum. Frekari gögn hafi ekki verið lögð fram.
Umboðsmaður hafi sent kærendum ábyrgðarbréf 8. september 2011 þar sem beiðni um upplýsingar hafi verið ítrekuð. Póstsendingin hafi verið móttekin 20. september 2011 og frestur til að svara hafi runnið út 27. september 2011. Hafi kærendum síðan verið gefinn tveggja daga aukafrestur til að skila gögnum án þess að þau hafi óskað sérstaklega eftir því. Engum gögnum hafi verið skilað. Þann 29. september 2011 hafi kærendum því verið synjað um heimild til að leita greiðsluaðlögunar og þeim sent ábyrgðarbréf þar sem fram hafi komið að beiðni þeirra væri synjað vegna skorts gögnum. Kærendur hafi tekið á móti bréfinu 3. október 2011.
Kærendur hafi mætt á fund hjá umboðsmanni skuldara 4. október 2011 þar sem þau kváðust mjög ósátt við synjun umboðsmanns. Hafi þau gert grein fyrir ástæðum þess að þau hefðu ekki lagt fram umbeðin gögn. Umboðsmaður hafi ákveðið að taka mál þeirra til skoðunar á ný að því tilskildu að þau myndu afhenda þau gögn og upplýsingar sem ítrekað hafði verið beðið um. Hafi kærendur fallist á það.
Þegar engin gögn höfðu borist 10. október 2011 hafi verið reynt að ná tali af kærendum í tvö uppgefin símanúmer en án árangurs. Sama dag hafi þeim verið sent ábyrgðarbréf þar sem beiðni um nánar tilteknar upplýsingar var ítrekuð og enn gefinn frestur til að verða við beiðninni, að þessu sinni til 17. október. Starfsmenn embættisins hafi hringt í kærandann B 11. október og látið hann vita af bréfinu sem væri á leiðinni. Einnig hafi honum verið kynnt að hann gæti fengið aðstoð hjá umboðsmanni skuldara ef á þyrfti að halda.
Með tölvubréfi sem hafi borist frá kærendum 20. október 2011 hafi þau óskað eftir að fá lengri frest til að svara embættinu. Jafnframt hafi þau óskað eftir að fá aðstoð. Hafi þeim verið gefinn tími í viðtal 28. október 2011 þar sem þau sáu sér ekki fært að mæta fyrr. Hafi verið lögð áhersla á að þau mættu undirbúin til viðtalsins. Kærandinn A hafi mætt til viðtalsins 28. október. Hún hafi verið beðin um skýringar á fjölmörgum atriðum. Hafi starfsmaður embættisins skráð þau niður og sent kærendum í tölvupósti. Frestur til að leggja fram gögnin hafi verið veittur til 2. nóvember 2011. Meðal annars hafi verið um að ræða atriði sem kærendum hafi einum verið unnt að upplýsa. Kærendur hafi móttekið tölvupóstinn. Brýnt hafi verið fyrir kærendum að leggja þyrfti fram gögn að auki, meðal annars vegna leigutekna.
Er hvorki gögn né svör höfðu borist 3. nóvember hafi kærendum enn á ný verið sent ábyrgðarbréf með ítrekun um upplýsingar og gögn. Jafnframt hafi þeim verið sendur tölvupóstur til áminningar 18. nóvember en frestur samkvæmt honum var til 21. nóvember. Kærendur hafi ekki sótt ábyrgðarbréfið. Tölvupóstur hafi borist frá kærendum 4. nóvember þar sem þau hafi talið frestinn of skamman og hafi þau óskað eftir frekari fresti. Kærendur hafi verið hvattir til að skila inn tilgreindum gögnum en þeim ekki veittur frekari frestur. Engar nýjar upplýsingar hafi borist frá kærendum og 22. nóvember 2011 hafi verið tekin ákvörðun um að synja kærendum á ný um heimild til að leita greiðsluaðlögunar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 6. gr. lge.
Kærendur hafi komið á skrifstofu umboðsmanns skuldara 24. nóvember 2011 og óskað eftir að málið yrði tekið upp að nýju þar sem þau hafi skilað greinargerð 22. nóvember, þ.e. einum degi eftir að lokafrestur til að skila gögnum rann út. Í greinargerðinni hafi hvorki verið fullnægjandi skýringar á því sem óskað hafði verið eftir af hálfu umboðsmanns skuldara né lögð fram þau gögn sem óskað hafði verið eftir, meðal annars vegna leigutekna. Hafi kærendum verið leiðbeint um að þau gætu kært synjun umboðsmanns skuldara til kærunefndar greiðsluaðlögunarmála.
Eins og framangreint beri með sér hafi kærendum ítrekað verið gefið tækifæri til að leggja fram gögn og veita nauðsynlegar upplýsingar svo unnt væri að taka heildstæða ákvörðun um hvort heimila ætti þeim að leita greiðsluaðlögunar. Það hafi þau ekki gert og því hafi umboðsmaður skuldara tekið ákvörðun um að synja bæri kærendum um heimild til að leita greiðsluaðlögunar, með vísan til b-liðar 1. mgr. 6. gr. lge. Að hluta til taki ákvæðið mið af þágildandi lagaákvæði um greiðsluaðlögun í 1. tölul. 1. mgr. 63. gr. d laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, enda hafi verið komin nokkur reynsla á framkvæmd og dómvenja á beitingu ákvæðisins. Í athugasemdum við b-lið 1. mgr. 6. gr. lge. kemur fram að mikilvægt sé að skuldari veiti fullnægjandi upplýsingar um allt sem lýtur að fjárhagslegum málefnum hans.
Í greinargerð með lögum nr. 24/2009, um breytingu á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, segir um 1. tölul. 1. mgr. 63. gr. d: „Skv. 1. tölul. verður beiðni hafnað ef fyrirliggjandi gögn gefa ekki nægilega glögga mynd af fjárhag skuldarans eða væntanlegri þróun fjárhags hans á því tímabili sem greiða á af skuldum hans samkvæmt greiðsluáætlun. Hér ber að leggja áherslu á að skuldari verður að veita fullnægjandi upplýsingar um allt sem lýtur að fjárhagslegum málefnum hans. Þannig ber honum að varpa ljósi á bæði eigna- og skuldastöðu auk þess að greina frá tekjum og möguleikum til að afla þeirra, svo og áætluðum útgjöldum, eins og nánar var lýst í athugasemdum við c-lið 1. gr. frumvarpsins.“
Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 101/2010 segir um b-lið 1. mgr. 6. gr. laganna: „Skv. b-lið skal umsókn hafnað ef fyrirliggjandi gögn gefa ekki nægilega glögga mynd af fjárhag skuldara eða væntanlegri þróun fjárhags hans á tímabili greiðsluaðlögunar. Ákvæðið er samhljóða 1. tölul. 1. mgr. 63. gr. d. X. kafla a laga um gjaldþrotaskipti o.fl. en þar er þó gert ráð fyrir að ástæðan geti orðið til þess að héraðsdómari hafni beiðni um nauðasamning en í frumvarpinu er kveðið á um skyldu til að synja um heimild til greiðsluaðlögunar undir þessum kringumstæðum. Hér er því einungis um það að ræða að skuldari hafi ekki orðið við áskorunum umboðsmanns skuldara um öflun gagna eða upplýsingagjöf sem honum einum er unnt að afla eða gefa. Er hér áréttað eins og víða annars staðar í frumvarpi þessu að skuldari skuli taka virkan þátt og sýna viðeigandi viðleitni við að varpa sem skýrustu ljósi á skuldastöðu sína og félagslegar aðstæður.“
Eins og að ofan sé rakið hafi margítrekað verið óskað eftir upplýsingum og gögnum frá kærendum. Í tölvupóstum og ábyrgðarbréfum frá 26. júlí, 8. september, 10. október, 28. október, 3. nóvember og 18. nóvember 2011 sé ítarleg sundurliðun á þeim upplýsingum sem umboðsmaður skuldara telji skipta máli varðandi fjárhag kærenda svo taka mætti ákvörðun í málinu. Þar komi einnig fram að berist umbeðin gögn ekki innan tilskilins tíma geti það leitt til þess að umsókn verði synjað. Þá sé enn fremur vakin athygli á því að embættið bjóði upp á ráðgjöf, aðstoð við umsókn um greiðsluaðlögun og ritun greinargerða auk annarra umbeðinna upplýsinga, umsækjendum að kostnaðarlausu. Verði því að telja að umboðsmaður skuldara hafi á öllum stigum máls fullnægt upplýsinga- og leiðbeiningaskyldu sinni gagnvart kærendum.
Í ódagsettri og óundirritaðri greinargerð kærenda sem fylgdi með kæru komi fram að kærendum hafi aldrei borist tölvupóstur þar sem óskað hafi verið eftir upplýsingum um fjárhagslega stöðu þeirra. Hafi nefndur tölvupóstur verið sendur á uppgefið póstfang kærenda og hafi svar frá þeim borist samdægurs úr sama netfangi. Eigi þessi fullyrðing kærenda því ekki við rök að styðjast.
Hvað rannsóknarskyldu umboðsmanns skuldara varði sé embættinu einungis unnt að afla gagna að ákveðnu marki og að svo miklu leyti sem þau liggi fyrir og séu aðgengileg, en öðrum gögnum sé kærendum einum unnt að afla. Megi þar til dæmis nefna leigugreiðslur vegna fasteigna í eigu kærenda en þau hafi ekki lagt fram leigusamninga, yfirlit til staðfestingar leigugreiðslum eða gert grein fyrir þeim á skattframtölum. Þá hafi þau ekki gert fullnægjandi grein fyrir öðrum tekjum, svo sem tekjum af rekstri vegna ferðaþjónustu sem þau stundi é sveitarfélaginu F eða útleigu smáhýsa. Einnig skorti upplýsingar vegna ráðgjafaþjónustu sem annar kæranda starfræki.
Gera verði þá kröfu til umsækjenda um greiðsluaðlögun að þeir sýni fram á fjárhagslega stöðu sína og væntanlega þróun fjárhags á tímabili greiðsluaðlögunar, að svo miklu leyti sem það sé nauðsynlegt svo meta megi heildstætt hvernig fjárhag þeirra sé háttað. Því beri kærendum meðal annars að sýna fram á tekjur sínar og hvernig þær eru tilkomnar. Að mati umboðsmanns skuldara hafi kærendur ekki lagt fram mikilvæg gögn hvað þetta varðar. Umræddar upplýsingar séu þess eðlis að það sé ekki á færi annarra en kærenda sjálfra að afla þeirra, sér í lagi þar sem ekki sé gerð grein fyrir þeim á skattframtölum kærenda. Jafnframt sé ljóst að þessar upplýsingar séu nauðsynlegar til að unnt sé að leggja mat á það hvort kærendur uppfylli skilyrði laga til þess að fá heimild til að leita greiðsluaðlögunar, sbr. 4. gr. lge. Hafi kærendum verið gefinn umtalsverður tími og svigrúm til þess að bæta úr málatilbúnaði sínum að þessu leyti svo meta megi heildarfjárhag þeirra. Sem fordæmi í máli þessu séu hafðir til hliðsjónar úrskurðir kærunefndar greiðsluaðlögunarmála í málum nr. 5/2011 og nr. 6/2011.
Kærendur hafi farið ítarlega yfir félagslega stöðu sína og lýst því að þeim hafi reynst erfitt að verða við beiðni umboðsmanns skuldara um gögn og upplýsingar um fjárhag sinn. Þau hafi einnig komið því á framfæri að þau séu bæði 75% öryrkjar og haldin ofsakvíða sem hafi valdið því að þau hafi átt erfitt með að opna bréf og tölvupósta. Kærendur hafi ekki lagt fram læknisvottorð þessu til stuðnings. Líta verði til þess að umsvif kærenda hafi verið þó nokkur meðal annars vegna eigin atvinnureksturs, þrátt fyrir heilsuleysi þeirra.
Þegar gögn málsins séu metin heildstætt verði að telja ógerlegt að fá heildarsýn yfir fjárhag kærenda. Ekkert sem byggjandi sé á liggi fyrir um leigutekjur eða tekjur af eigin atvinnurekstri þeirra og þar af leiðandi liggi ekki fyrir hver sé raunveruleg greiðslugeta kærenda eða hvers sé að vænta í þróun á fjárhag þeirra. Verði ekki litið öðruvísi á en að hagsmunir kærenda séu öðru fremur fólgnir í því að fá lausn á eigin fjárhagsvanda og því ekki hægt að fallast á að gerðar hafi verið kröfur til þeirra umfram það sem eðlilegt megi telja að þessu leyti. Hafi umboðsmaður skuldara á öllum stigum máls uppfyllt skilyrði f-liðar 1. mgr. 1. gr. laga um umboðsmann skuldara, nr. 100/2010, með hagsmuni kærenda að leiðarljósi.
Með tilliti til þess sem að ofan hefur verið rakið og að teknu tilliti til heildarmats á aðstæðum kærenda telur umboðsmaður skuldara rétt að synja kærendum um heimild til að leita greiðsluaðlögunar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 6. gr. lge.
IV. Niðurstaða
Kærendur fara fram á að ákvörðun umboðsmanns skuldara um að hafna umsókn þeirra um greiðsluaðlögun verði hnekkt. Þá telja kærendur að embætti umboðsmanns skuldara hafi brotið margvíslegar málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar við meðferð sína á málinu. Verður hér fyrst vikið að málsmeðferð umboðsmanns skuldara og síðan gerð grein fyrir efnislegri niðurstöðu nefndarinnar.
Málsmeðferð.
Kærendur telja að umboðsmaður skuldara hafi brotið leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaganna við meðferð málsins. Í málinu liggur fyrir að embætti umboðsmanns skuldara sendi kærendum ábyrgðarbréf 8. september, 10. október og 3. nóvember 2011 þar sem upplýsinga var óskað. Í öllum framangreindum bréfum var nákvæmlega tiltekið hvaða gagna var óskað, veittur frestur til öflunar þeirra og þess getið að umsókn um greiðsluaðlögun yrði synjað ef umbeðin gögn bærust ekki innan frestsins. Einnig liggja fyrir í málinu tölvubréf frá embætti umboðsmanns skuldara til kærenda 26. júlí, 28. október og 18. nóvember 2011 þar sem sömuleiðis er óskað eftir nákvæmlega tilgreindum gögnum og tekið fram að ef gögn berist ekki geti það leitt til þess að umsókn verði synjað. Þá má sjá af gögnum málsins að umboðsmaður skuldara hefur vakið athygli á þeirri aðstoð sem embættið býður upp á.
Kærendur telja að skylda sín til að veita umboðsmanni skuldara upplýsingar takmarkist við þær upplýsingar sem þau hafi veitt samkvæmt bestu vitund. Það er einnig þeirra mat að umboðsmaður skuldara skuli skýra b-lið 1. mgr. 6. gr. lge. sérstaklega þeim í hag á einstaklingsbundum grunni, en í raun hafi embættið skýrt nefnt lagaákvæði þeim í óhag. Þau telja það einnig andstætt leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga að stjórnvald beiti ávallt sömu aðferðum við leiðbeiningar sínar en það telja þau umboðsmann skuldara hafa gert. Fyrir liggur að þau gögn sem embætti umboðsmanns skuldara óskaði eftir að kærendur létu í té varða fjármál kærenda, nánar tiltekið tekjur þeirra. Það liggur í hlutarins eðli að einungis er unnt að sýna fram á tekjur með skriflegum gögnum og breytir þar engu um hver á í hlut. Ástæða þess að umboðsmaður skuldara óskar eftir umræddum gögnum er beiðni kærenda sjálfra um greiðsluaðlögun, en úrræðið byggir á því að laga greiðslubyrði kærenda að greiðslugetu. Þegar óskað er eftir greiðsluaðlögun verður greiðslugeta kærenda að liggja fyrir en gera verður ráð fyrir að þeir sem óska greiðsluaðlögunar þekki til eigin fjármála og geti lagt fram gögn þar að lútandi. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál er snerta starfssvið þess. Af reglunni leiðir að stjórnvaldi ber að leiðbeina aðilum að eigin frumkvæði, svo sem að gera aðila viðvart ef hann hefur ekki skilað nauðsynlegum gögnum eða ekki veitt nægilega ítarlegar upplýsingar. Engar formkröfur eru fyrir hendi varðandi leiðbeiningarskylduna. Þannig geta upplýsingar verið bæði skriflegar og munnlegar, almennar eða sérstakar. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafa leiðbeiningar umboðsmanns skuldara verið bæði munnlegar og skriflegar og að hluta til átt sér stað á fundum. Leiðbeiningarnar hafa einnig verið ítarlegar og miðast sérstaklega við aðstæður kærenda. Því er það álit kærunefndarinnar að embætti umboðsmanns skuldara hafi sinnt leiðbeiningarskyldu sinni í hvívetna.
Kærendur telja umboðsmann skuldara hafa brotið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að viðhafa skrifleg samskipti við kærendur í stað þess að boða kærendur á fundi, en skrifleg samskipti séu þeim erfið vegna kvíðasjúkdóms. Í tilviki kærenda gætir ósamræmis varðandi samskiptamáta en í tölvubréfi frá 4. nóvember 2011 greinir annar kærenda frá því að erfitt sé að mæta til umboðsmanns. Meðalhófsreglan felur meðal annars í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Í athugasemdum með 12. gr. stjórnsýslulaganna kemur fram að efni reglunnar sé í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar sem stjórnvald tekur verði að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi felur ákvæðið í sér að ef fleiri úrræða er völ er þjónað geta því markmiði sem að er stefnt skuli velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi byggir ákvæðið á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Við þeirri aðstöðu sem uppi er í málinu hefur embætti umboðsmanns brugðist með því að hafa samskipti við kærendur bæði munnleg og skrifleg og laga þannig málsmeðferðina að sérþörfum kærenda að því marki sem unnt er miðað við eðli þess máls sem til meðferðar er. Telur kærunefndin samkvæmt framansögðu að meðalhófsreglunnar hafi verið gætt í málsmeðferð umboðsmanns skuldara.
Það er mat kærenda að á þeim hafi ekki hvílt skylda til að afhenda umboðsmanni skuldara þau gögn er óskað var eftir þar sem embættinu hafi sjálfu verið unnt að afla þessara gagna. Auk þess vilji umboðsmaður ekki taka orð kærenda trúanleg að því er varða tekjur sem þau hafi af rekstri sínum. Samkvæmt gögnum málsins greina kærendur frá því að þau starfi við eigin atvinnurekstur, annars vegar ferðaþjónustu og hins vegar ráðgjöf. Engar upplýsingar um þennan rekstur er að finna í skattframtölum kærenda fyrir það tímabil sem hér er til skoðunar. Það er því ekki á valdi annarra en kærenda sjálfra að útvega gögn varðandi umræddan rekstur. Er hér vísað til þess sem segir að framan að fjárhagsleg gögn verði ekki kynnt embætti umboðsmanns með öðrum hætti en skriflegum gögnum. Telur kærunefndin því að það hafi einungis verið á valdi kærenda að leggja fram umrædd gögn.
Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið er það mat kærunefndarinnar að embætti umboðsmanns skuldara hafi lagað málsmeðferð sína í máli þessu að kærendum og mögulegum sérþörfum þeirra að því marki sem slíkt var unnt að teknu tilliti til eðlis málsins og gildandi laga, þar á meðal lge.
Krafa kærenda um að ákvörðun umboðsmanns skuldara verði hnekkt.
Að því er varðar efnislega niðurstöðu málsins fara kærendur fram á að ákvörðun umboðsmanns skuldara, um að hafna umsókn kærenda um greiðsluaðlögun, verði hnekkt. Varðar þessi málsástæða b-lið 1. mgr. 6. gr. lge. en þar er kveðið á um skyldu umboðsmanns skuldara til að synja um heimild til greiðsluaðlögunar ef fyrirliggjandi gögn gefa ekki nægilega glögga mynd af fjárhag skuldara eða væntanlegri þróun fjárhags hans á tímabili greiðsluaðlögunar. Byggist ákvörðunin á því að þrátt fyrir ítrekuð tilmæli hafi kærendur ekki lagt fram fullnægjandi gögn með umsókn sinni um greiðsluaðlögun og af þeim sökum liggi ekki fyrir hver sé raunveruleg greiðslugeta kærenda eða væntanleg þróun fjárhags þeirra.
Samkvæmt gögnum málsins hafa kærendur ekki upplýst umboðsmann skuldara um tekjur sem þau hafa sjálf greint frá að þau hafi af eigin atvinnurekstri. Í 1. mgr. 1. gr. lge. segir að markmið laganna sé að gera einstaklingum í verulegum greiðsluerfiðleikum kleift að endurskipuleggja fjármál sín og koma á jafnvægi á milli skulda og greiðslugetu þannig að raunhæft sé að skuldari geti staðið við skuldbindingar sínar um fyrirsjáanlega framtíð. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarp þess er varð að lge. kemur fram að skuldari verði að sýna fram á greiðsluvanda sinn með viðhlítandi gögnum. Einnig segir: „Þegar afstaða er tekin til þess hvort veita skuli heimild til að leita greiðsluaðlögunar þarf að meta greiðslugetu skuldarans og möguleika hans á að standa í skilum.“ Það gefur auga leið að upplýsingar um tekjur eru nauðsynlegar til að hægt sé að staðreyna greiðsluvanda og meta greiðslugetu. Þessum upplýsingum hafa kærendur ekki vísað fram þrátt fyrir ítrekaðar og nákvæmar leiðbeiningar þar um.
Með vísan til framangreinds er fallist á það með umboðsmanni skuldara að kærendur hafi ekki skilað nauðsynlegum gögnum á tilskildum tíma til þess að hægt væri að taka umsókn þeirra til afgreiðslu. Er ákvörðun umboðsmanns skuldara um að synja kærendum um heimild til að leita greiðsluaðlögunar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 6. gr. lge. því staðfest.
Í ljósi niðurstöðunnar eru ekki efni til að fjalla um varakröfu kærenda.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun umboðsmanns skuldara um að synja A og B um heimild til að leita greiðsluaðlögunar er staðfest.
Sigríður Ingvarsdóttir
Arndís Anna K. Gunnarsdóttir
Lára Sverrisdóttir