Krafa um ógildingu ákvörðunar Lyfjastofnunar um bann við auglýsingum lyfja
Þriðjudaginn 12. október 2010 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Úrskurður:
Með bréfi, dags. 18. maí 2010, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, þá lögskýringu Lyfjastofnunar að lyfjabúðum sé óheimilt að auglýsa lausasölulyf með almennum hætti í samræmi við VI. kafla lyfjalaga nr. 93/1994 enda sé sú heimild einskorðuð við markaðsleyfishafa, framleiðendur, umboðsmenn eða heildsala lyfja.
Í kæru er þess krafist að ráðuneytið ógildi ákvörðun Lyfjastofnunar þess efnis að banna lyfjabúðum að auglýsa lyf í samræmi við heimild í 1. mgr. 16. gr. lyfjalaga nr. 93/1994. Þá krefst kærandi þess jafnframt að ráðuneytið beini því til Lyfjastofnunar að gæta að þeim sjónarmiðum sem stjórnvald verður að leggja til grundvallar við töku ákvarðana sem takmarka stjórnarskrárvarin mannréttindi.
1. Málsatvik
Í kæru kemur fram að eftir að Lyfjastofnun hóf að birta fréttir um úrskurði sína hafi komið í ljós að stofnunin hafi bannað lyfjabúðum að auglýsa í samræmi við 1. mgr. 16. gr. lyfjalaga og vísar kærandi um þetta til fréttar á heimasíðu Lyfjastofnunar. Lyfjastofnun hafi rökstutt þessa niðurstöðu sína með þeim hætti að lyfjabúðum sé heimilt að auglýsa verð lausasölulyfja en stofnunin líti svo á að ekki sé að finna heimild í lyfjalögum fyrir frekari kynningu lyfjabúða á lyfjum.
2. Málsmeðferð ráðuneytisins
Í tilefni af framkominni stjórnsýslukæru ritaði ráðuneytið kæranda bréf, dags. 18. júní 2010. Í bréfinu er efni kærunnar rakið og þar kemur jafnframt fram að ráðuneytið íhugi af tveimur ástæðum að vísa erindi kæranda frá.
Þannig verði ekki ráðið af kæru hvaða ákvörðun eða ákvarðanir Lyfjstofnunar sé um að ræða. Benti ráðuneytið á að af ákvæðum 1. gr. og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verði ráðið að einstakar ákvarðanir stjórnvalda þar sem teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna séu kæranlegar til æðra stjórnvalds. Áskilið sé að um tilteknar ákvarðanir sé um að ræða þar sem kveðið er á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu stjórnsýslumáli og sem teknar eru í skjóli stjórnsýsluvalds. Af því leiði að lögskýringar stjórnvalda í ótilteknum og ótilgreindum málum verða ekki kærðar til æðra stjórnvalds samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Kom fram í bréfinu að ráðuneytið teldi af þessum sökum kæruefnið ekki tækt til efnismeðferðar og að það hefði til skoðunar að vísa því frá. Var kæranda gefinn kostur á að afmarka kæruefnið frekar og setja það fram með nákvæmari og skýrari hætti svo ljóst mætti vera hvert umkvörtunarefnið væri.
Þá kom jafnframt fram í bréfi ráðuneytisins að það teldi hagsmuni kæranda af því að fá efnisúrlausn í málinu óljósa. Aðild kæranda sé útskýrð með því að kærandi sé A en innan þess séu flestir lyfjaheildsalar landsins. Þessir aðilar hafi mikla hagsmuni af því að viðskiptavinir þeirra geti auglýst umræddar vörur og lagatúlkun Lyfjastofnunar hafi mjög neikvæð áhrif á starfsemi þeirra. Í bréfi ráðuneytisins segir einnig að eins og mál þetta liggi fyrir virðist umkvörtunarefnið lúta að ótilgreindum ákvörðunum Lyfjastofnunar sem beinast að lyfjabúðum sem hver fyrir sig teldist þá aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 49. gr. er svo rakin. Tók ráðuneytið fram að kæruheimildin væri bundin við aðila máls en almennt skilyrði þess að maður eða lögaðili gæti talist aðili máls í skilningi laganna væri að viðkomandi ætti einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Þá kom fram í bréfinu að með hliðsjón af málavöxtum og kröfugerð í kærunni telji ráðuneytið aðild kæranda óljósa og hafi því til skoðunar hvort vísa beri málinu frá á grundvelli aðildarskorts. Var kæranda gefinn kostur á að útskýra nánar hvernig hann teldist hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.
Í svarbréfi kæranda til ráðuneytisins, sem sent var með tölvupósti 24. júní 2010, kemur fram varðandi fyrra atriðið að verið sé að kæra stjórnsýsluframkvæmd Lyfjastofnunar sem sé á ábyrgð heilbrigðisráðuneytisins og hafi ráðuneytið með henni eftirlitsskyldur. Umrædd stjórnsýsluframkvæmd felist í því að Lyfjastofnun hafi takmarkað heimildir til að auglýsa lausasölulyf umfram það sem heimilað er í lögum. Í kæru sé vísað til tveggja frétta af heimasíðu stofnunarinnar um það efni. Umrædd lögskýring Lyfjastofnunar sé röng og hafi veruleg og neikvæð áhrif á lyfjaheildsala sem selji þá vöru sem Lyfjastofnun banni lyfjabúðum að auglýsa. Segir kærandi það ótækt að aðilar þurfi að sitja undir og bera tjón af ólögmætri stjórnsýsluframkvæmd sökum þess eins að framkvæmdin beinist gegn þeim sem selja vöru en ekki beint gegn þeim sem flytja hana inn.
Um aðild kæranda segir að A séu samtök fyrirtækja. Viðurkennt sé á sviði stjórnsýsluréttar að félag geti sjálft átt kæruaðild vegna félagsmanna sinna ef umtalsverður hluti þeirra telst eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna teljist til yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins. Meðal félagsmanna séu lyfjaheildsalar sem m.a. selji þær vörur sem Lyfjastofnun hefur bannað auglýsingar á og samkvæmt lögum félagsins sé það hlutverk þess að gæta hagsmuna félagsins.
3. Niðurstaða ráðuneytisins
Eins og kom fram í bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 18. júní 2010, hefur ráðuneytið haft til skoðunar hvort umkvörtunarefni kæranda sé nægilega skýrt og afmarkað svo til þess verði tekin efnislega afstaða í stjórnsýsluúrskurði og með hvaða hætti kærandi geti talist hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna af því að fá efnislega úrlausn um kröfur sínar í málinu.
Eins og rakið er hér framar krefst kærandi þess að ráðuneytið ógildi ákvörðun Lyfjastofnunar þess efnis að banna lyfjabúðum að auglýsa lyf. Í kæru segir að kærð sé lögskýring Lyfjastofnunar þess efnis að lyfjabúðum sé óheimilt að auglýsa lausasölulyf með almennum hætti í samræmi við VI. kafla lyfjalaga enda sé sú heimild einskorðuð við markaðsleyfishafa, framleiðendur lyfja, umboðsmenn eða heildsala. Þá segir í athugasemdum kæranda frá 24. júní 2010 að kærð sé stjórnsýsluframkvæmd Lyfjastofnunar vegna lyfjaauglýsinga. Það er niðurstaða ráðuneytisins að kæruefnið sé ekki nægilega afmarkað til þess að hægt sé að taka til þess efnislega afstöðu. Þannig er óljóst um hvaða ákvörðun eða ákvarðanir er að ræða, hvenær umrædd ákvörðun eða ákvarðanir voru teknar og að hverjum þær sneru og hver réttaráhrif þeirra voru. Lögskýringar stjórnvalda í ótilgreindum og ótilteknum málum verða ekki kærðar til æðra stjórnvalds á grundvelli stjórnsýslulaga.
Þrátt fyrir að þessi niðurstaða, hvað varðar kæruefnið sjálft leiði ein og sér til frávísunar af hálfu ráðuneytisins telur það rétt að fjalla um aðild kæranda. Eins og fram hefur komið eru ákvarðanir Lyfjastofnunar kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 49. gr. lyfjalaga, en samkvæmt því ákvæði er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Er kæruheimildin þannig bundin við aðila máls. Hugtakið aðili máls er ekki skilgreint í stjórnsýslulögum en hins vegar hefur verið litið svo á að notkun hugtaksins í lögunum sé byggð á hinni almennu skilgreiningu stjórnsýsluréttarins en samkvæmt henni er almennt gerð krafa um að viðkomandi einstaklingur eða lögaðili eigi einstaklegra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls. Ráðuneytið dregur ekki í efa heimildir A til að reka mál félagsmanna sinna fyrir stjórnvöldum. Eins mikið og hægt er að ráða af óskýrum málatilbúnaði kæranda virðist það álitaefni sem hér liggur fyrir ráðuneytinu hins vegar ekki beinast að lyfjaheildsölum innan raða A heldur að lyfjabúð og/eða lyfsölum einum eða fleirum. Niðurstaða ráðuneytisins hefði því réttaráhrif gagnvart aðila eða aðilum sem ekki eru innan vébanda A. Ráðuneytið telur ekki að A geti fengið efnislega úrlausn í máli sem varðar réttarstöðu annarra aðila þó fyrir hendi séu viðskiptaleg tengsl milli þeirra og því sé um að ræða aðildarskort af hálfu kæranda í því máli sem hér er til umfjöllunar.
Með hliðsjón af öllu ofansögðu telur ráðuneytið óhjákvæmilegt að vísa stjórnsýslukæru þeirri sem hér er til umfjöllunar frá ráðuneytinu.
Úrskurðarorð:
Stjórnsýslukæru A, dags. 18. maí 2010, er vísað frá heilbrigðisráðuneytinu.