Synjun landlæknis um sérfræðileyfi í lýtalækningum
Mánudaginn 13. júlí 2009 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 19. apríl 2009, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun landlæknis frá 23. febrúar 2009 að synja kæranda um sérfræðileyfi í lýtalækningum.
Kröfur
Kærandi gerir þær kröfur að teknar verði til skoðunar athugasemdir hans varðandi synjun landlæknis á útgáfu sérfræðileyfis í lýtalækningum og sérfræðileyfi verði gefið út til handa kæranda.
Málsmeðferð ráðuneytisins
Landlækni var með bréfi, dags. 27. apríl 2009, gefinn kostur á að koma að greinargerð og gögnum vegna stjórnsýslukærunnar. Greinargerð landlæknis ásamt öllum fyrirliggjandi gögnum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 11. maí 2009. Kæranda var með bréfi dags. 19. maí 2009 send greinargerð landlæknis ásamt gögnum og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi 7. júní 2009 og voru sendar landlækni 12. júní 2009. Engar athugasemdir bárust frá landlæknisembættinu.
Málavextir
Kærandi sótti um sérfræðileyfi í lýtalækningum með umsókn til landlæknis þann 2. nóvember 2008. Í umsókn kæranda kemur fram að kærandi hafi starfað í fjögur ár við lýtalækninga- og handarskurðdeild Háskólasjúkrahússins í Stafangri og tvö ár og einn mánuð við skurðdeild sama sjúkrahúss. Landlæknir sendi umsókn kæranda til umsagnar sérfræðinefndar skv. 5. gr. læknalaga nr. 53/1988. Í umsögn sérfræðinefndar dags. 10. desember 2008, kemur fram að nefndin geti ekki mælt með veitingu sérfræðileyfis til kæranda þar sem hann uppfylli ekki það skilyrði 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997 um veitingu lækningaleyfa og sérfræðileyfa að námsstofnun sé viðurkennd til sérnáms í heimalandi. Þeim heilbrigðisstofnunum sem viðurkenndar eru í Noregi til að mennta sérfræðinga er skipt í tvo flokka („Gruppe I“ og „Gruppe II“) og gerð er sú krafa að minnsta kosti eitt og hálft ár af námstíma í aðalgrein skuli vera á „Gruppe I“ sjúkrahúsdeild. Kærandi hafi eingöngu stundað sérnám sitt í lýtalækningum við Háskólasjúkrahúsið í Stafangri en lýtalækningadeild þess flokkist sem „Gruppe II“ sjúkrahúsdeild, og er því einungis viðurkennd sem hluti námstíma sérnáms í Noregi.
Umsögn sérfræðinefndarinnar var send kæranda þann 18. desember 2008 og honum gefinn kostur á að andmæla. Athugasemdir kæranda bárust landlækni með bréfi dags. 1. janúar 2009 og kemur m.a. eftirfarandi fram þar:
„I am a registered medical doctor in Iceland since 2007. I registered for the Icelandic licence in the course of my planning to become a specialist in 2008. This has been part of my educational plan since 2005. My employee at Stavanger University Hospital has been informed and positive to the plan since 2005. I have had no reason or information, which would indicate that I would not be granted my specialist license, since several other Norwegian doctors before me have chosen this course of action, and have not been punished for not having had training at “Gruppe I” hospitals. The consequences for my own life, my employer and family are inexpressible, and I hope the specialist board will reconsider its position based on its own judicial practice.
[?]In my case I have performed my training in general surgery at a “Gruppe 1” ward, and in plastic surgery in a “Gruppe 2” ward (both at Stavanger University Hospital).
The law on specialist licences has not been changed since 1997. However several Norwegian doctors I personally know of have received their specialist licences in plastic surgery from Iceland through EEA legislation, without practice at a “Gruppe 1” hospital. [?]
I have therefore, in good faith, planned my specialist training at Stavanger University Hospital, and conceded with the criteria otherwise stated in the Icelandic law on the granting of licences to practise to physicians and specialists, No. 305/1997.
The decline of my application shows that the Specialist Board has in my case not followed its own judicial practice in the granting of specialist licences, as the “Gruppe 1” and “Gruppe 2” issue was never taken into account in earlier evaluations of other Norwegian [doctors] applications. The law has not been changed since 1997, and I therefore object to the Specialist Boards decision. Should the Specialist Board have wanted to change its policies on granting specialist licences to foreign doctors, would normal judicial practice be to change the law within a given time limit. The reason for this is to protect candidates already aspiring for the “old” system so they will not suffer the consequences of “wasting” several years in training. There is also no existing list on which Norwegian hospitals the Icelandic specialist board grants licences from or for how long it is necessary to stay at “Gruppe 1” wards. [?]
I am currently working as Consultant and as assisting supervising medical doctor at our department and I have been offered a permanent position as a Consultant. The Manager and Chief Consultant of our department, [?], have thus reviewed my skills as being good enough for this position. As assisting supervising medical doctor my job also includes tasks beyond the work other consultants at our department perform. There should therefore be no question of my capabilities as a specialist doctor.“
Í ljósi andmæla kæranda óskaði landlæknisembættið á ný eftir umsögn sérfræðinefndar, sbr. bréf dags. 14. janúar 2009. Í umsögn sérfræðinefndarinnar frá 3. febrúar 2009 kemur fram að „Gruppe II“ námsstofnanir séu einungis viðurkenndar til hluta sérnáms en ekki alls sérnámsins í Noregi. Sérnám sem eingöngu hefur verið stundað á „Gruppe II“ sjúkrahúsdeild dugi því heldur ekki til fulls sérnáms á Íslandi. Nefndin gæti því ekki mælt með veitingu sérfræðileyfis til handa kæranda.
Landlæknir synjaði kæranda um sérfræðileyfi í lýtalækningum þann 23. febrúar 2009, með hliðsjón af áliti sérfræðinefndarinnar. Í rökstuðningi fyrir synjun umsóknar kæranda kemur fram að kærandi uppfylli ekki skilyrði um námsstað þar sem hann hafi stundað nám við lýtalækningadeild Háskólasjúkrahússins í Stafangri, sem flokkast sem „Gruppe II“ sjúkrahúsdeild og nám sem þar er stundað eingöngu uppfylli ekki skilyrði til að fá sérfræðileyfi í Noregi. Landlæknir taldi að túlka yrði 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997 svo að nám á námsstað verði að vera viðurkennt í námslandinu svo það hljóti viðurkenningu hér á landi.
Málsástæður og lagarök kæranda
Í kæru dags. 19. apríl 2009 vísar kærandi til andmælabréfs síns dags. 1. janúar 2009. Að auki kemur eftirfarandi fram í kæru:
„Since 1997, 10 [Scandinavian] doctors have been granted a specialist license in Plastic Surgery in Iceland. I personally know that at least six of these doctors [...] did not [fulfil] the regulations for a specialist license that I am now being judged after. Only [...] has completed 18 months of training at a "group I" hospital, thus he has not done 12 months of [obligatory] general surgery! The other five [have] not completed 18 months training at [a] "group I" hospital [?].
In Norway the specialist rules in Plastic Surgery states that the trainee must complete 2 years with general surgery, 3 year with Plastic Surgery and 1 year with optional work as a doctor. The specialist rules for plastic surgery in Iceland requires 1 year with general surgery and 4 years with plastic surgery. Since one year more with plastic surgery is required and especially since several of my [colleagues] have been granted a specialist license I was certain that the same interpretation would apply for me.
In the declination of my application for a specialist license from the Specialist board none of my comments have been taken into account. There has not been given any evaluation of my academic/professional skills. It has been turned down only due to regulation 305/[1997] even though others have been accepted with the same qualifications (or less) during a 10 year period! [?]
I have now completed more than 4 ½ years with plastic surgery and have started my work as a consultant and as assisting supervising medical doctor at our department. I believe this clearly indicates the level of my professional and academic skills.
I believe you agree that equal applications should be treated equally. In my case this has unfortunately not happened. [?]“
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn landlæknisembættisins þann 27. apríl 2009. Umsögn landlæknis dags. 11. maí 2009 var send kæranda til umsagnar. Athugasemdir kæranda vegna umsagnar landlæknisembættisins bárust þann 11. júní 2009.
Í andsvari kæranda dags. 7. júní 2009 kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Stavanger University Hospital is the 4th biggest Hospital in Norway with more than 5000 employees. It is thus not a small hospital by Norwegians standards, but one of the biggest. The department of Plastic-, Reconstructive-, and Hand Surgery is the largest department in Norway regarding operating theatres (4 daily). It has also a wider range of conditions treated than two of the “group one” hospitals (Rikshospitalet and Ullevål Sykehus). In 2008 two Norwegian doctors [were] accepted for a specialist license in Plastic Surgery in Iceland, both working at Ullevål Sykehus. One of them did not have the mandatory general surgery (but fortunately he was a member of the Norwegian Specialist Board in Plastic Surgery).
[?]The specialist board has worked after the same rules since 1997. During this period at least 60% of the doctors trained in Norway in plastic surgery accepted for a specialist licence in Iceland has not been 18 [months] to a “group one” hospital.
I have planned my education after the former practice of the Icelandic Specialist Board. Actually Icelandic colleagues made me aware of this [practice]. I have now been told by a colleague (who has been in contact with [the] Ministry of Health, Iceland) that a letter shall have been sent from the Specialist Board in Iceland to the manager of the Plastic Surgery department in Tromsö, Norway. By word of mouth this letter should state that the Specialist Board would no longer accept applications from the “group two” department in Tromsö. No such letter has been sent to Stavanger University Hospital or to the Norwegian Society of Plastic Surgeons. If this letter exists it clearly proves that the former practice of the specialist board has been planned and not random. I will also claim that it is unprofessional and immoral to inform one hospital and not all the doctors planning to apply for a specialist licence in Iceland.
As the case stands I will claim that a denial of regarding me a specialist licence in Iceland is [obviously] discriminative.“
Málsástæður og lagarök landlæknis
Ráðuneytið sendi kæruna til Landlæknisembættisins til umsagnar með bréfi dags. 27. apríl 2009. Í umsögn landlæknis dags. 11. maí 2009 kemur m.a. fram:
„Svo sem fram kemur í reglugerð nr. 305/1997 eru þrenns konar skilyrði sem meta þarf fyrir veitingu sérfræðileyfis, í fyrsta lagi tímalengd náms, í öðru lagi á hvaða deildum nám er stundað og loks segir að nám megi einungis fara fram á þeim heilbrigðisstofnunum, sem viðurkenndar eru til slíks sérnáms í heimalandinu.
Óumdeilt var að umsækjandi uppfyllti skilyrði um tímalengd náms og deildir sem námið var stundað á, hins vegar segir í áliti sérfræðinefndar að umsækjandi uppfylli ekki skilyrði um námsstað þar sem hann hafi stundað nám í Stavanger sem er „Gruppe II” sjúkrahús og nám sem er stundað eingöngu þar uppfylli ekki skilyrði til að fá sérfræðileyfi í Noregi. Landlæknisembættið staðreyndi þessar upplýsingar.
Það var mat Landlæknisembættisins að túlka yrði 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997 svo að nám á námsstað yrði að vera viðurkennt í námslandinu svo það hljóti viðurkenningu hér á landi. Þar sem fyrir lá að sérfræðinám umsækjanda sem fór fram í Stavanger Universitetssjukehus hefði ekki verið viðurkennt í Noregi var heldur ekki heimilt að viðurkenna það hér á landi.“
Niðurstaða landlæknisembættisins var því sú með vísan til framanritaðs að ekki væri heimilt að veita kæranda sérfræðileyfi í lýtalækningum og því hafi umsókn hans þar að lútandi verið synjað.
Niðurstaða ráðuneytisins
Kæran lýtur að synjun landlæknisembættisins um útgáfu sérfræðileyfis til handa kæranda. Hann gerir þær kröfur að athugasemdir hans verði teknar til greina og ákvörðun um synjun landlæknisembættisins verði hnekkt.
Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997 um veitingu lækningaleyfa og sérfræðileyfa, sem hefur stoð í 2. og 5. gr. læknalaga nr. 53/1988, má sérfræðinám einungis fara fram á heilbrigðisstofnun sem viðurkennd er til slíks sérnáms í heimalandi. Eins og ráða má af framangreindri umfjöllun hefur kærandi stundað sérnám í Noregi, nánar tiltekið í fjögur ár við lýtalækninga- og handarskurðdeildina við Háskólasjúkrahúsið í Stafangri og tvö ár og einn mánuð við skurðdeild sama sjúkrahúss. Samkvæmt upplýsingum frá norska læknafélaginu höfðu reglur um útgáfu sérfræðileyfa (Spesialistregler) verið óbreyttar um langt skeið, en þeim var síðan breytt 1. janúar 2005. Flokkun á viðurkenndum námsstofnunum, þ.e. viðurkenndum sjúkrahúsdeildum, breyttist þó ekki. Þeim heilbrigðisstofnunum sem viðurkenndar eru í Noregi til að mennta sérfræðinga er skipt í tvo flokka („Gruppe I“ og „Gruppe II“) og gerð er sú krafa að minnsta kosti eitt og hálft ár af námstíma í aðalgrein skuli fara fram á „Gruppe I“ sjúkrahúsdeild. Almenna skurðlækningadeildin á Háskólasjúkrahúsinu í Stafangri er flokkuð sem „Gruppe I“ sjúkrahúsdeild og lýtalækningadeildin sem „Gruppe II.“
Þar sem „Gruppe II“ deildir eru ekki að fullu viðurkenndar til sérfræðináms i Noregi þarf námið einnig að fara fram á „Gruppe I“ deild þ.e. í 18 mánuði í aðalgrein. Nám í lýtalækningum sem ekki hefur verið stundað í 18 mánuði á „Gruppe I“ deild sjúkrahúss í aðalgrein uppfyllir því ekki kröfu reglugerðar nr. 305/1997 um að námið skuli fara fram á stofnun sem er viðurkennd í heimalandi.
Gögn fyrirliggjandi máls bera ekki með sér að kærandi ætli sér að starfa við fag sitt á Íslandi og nýta þannig þau réttindi sem samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið felur í sér. Engu að síður er rétt að víkja að því hvort reglugerð nr. 305/1997 samrýmist þeim skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur gengist undir með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og sem hefur verið fullgiltur með lögum nr. 2/1993. Ráðuneytið lítur svo á að kærandi sé, með athugasemd sinni um að norskir læknar hafi fengið sérfræðileyfi hér á landi á grundvelli EES löggjafar, að bera fyrir sig 4. gr. EES-samningsins um bann við mismunum á grundvelli ríkisfangs, svo og 28. gr. sbr. 30. gr. EES-samningsins. Því er rétt að huga að þeirri samræmingu löggjafar sem hefur átt sér stað á þessu sviði innan Evrópska efnahagssvæðisins.
Ákvæði tilskipunar 93/16/EBE frá 5. september 1993, um að greiða fyrir frjálsum flutningum lækna og um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum þeirra, vottorðum og öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi, hafa verið innleidd í löggjöf á Íslandi. Tilskipun 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi er nú hluti af EES-samningnum, sbr. viðauka nr. 7 við EES-samninginn og ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 142/2007 frá 26. október 2007. Unnið er að innleiðingu síðarnefndu tilskipunarinnar í íslenskan rétt undir stjórn menntamálaráðuneytisins.
Í 24. og 25. gr. tilskipunar 93/16/EBE er fjallað um sérfræðinám lækna. Ákvæði c-liðar 1. mgr. 24. gr. kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja að nám sem er undanfari að prófskírteini, vottorði eða öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi í greinum læknisfræðinnar fullnægi því skilyrði að vera fullt nám undir umsjón þar til bærra yfirvalda eða stofnana samkvæmt 1. lið I viðauka. Ákvæði 1. liðar I. viðauka hljóðar svo; „1. Sérnám í fullu námi Slíkt nám skal fara fram á sérstökum stöðum sem eru viðurkenndir af lögbærum yfirvöldum.“ Ákvæði d. liðar 1. mgr. 24. gr. kveður á um að nám í sérgreinum læknisfræðinnar skuli fullnægja því skilyrði að fara fram á háskólastigi, kennslusjúkrahúsi eða, eftir því sem við á, heilbrigðisstofnun sem hefur hlotið viðurkenningu í þessu skyni af þar til bærum yfirvöldum eða stofnunum.
Í 3. mgr. 25. gr. tilskipunar 2005/36/EB frá 7. september 2005, sem mun taka við af framangreindri tilskipun 93/16/EBE segir um sérnám í læknisfræði; „Námið skal vera fullt nám og fara fram við sérstakar stofnanir sem eru viðurkenndar af lögbærum yfirvöldum. Það felur í sér þátttöku í allri læknisfræðilegri starfsemi deildarinnar þar sem námið fer fram, þ.m.t. vaktir, þannig að læknir í sérnámi helgi fræðilega og verklega náminu alla starfskrafta sína starfsvikuna á enda og allan ársins hring í samræmi við þau skilyrði sem lögbær yfirvöld ákveða. Því skal greiða hæfileg laun fyrir þessi störf.“
Ráðuneytið telur ljóst, með vísan til þessarar umfjöllunar, að krafa 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997 um að sérfræðinám fari fram á heilbrigðisstofnunum, sem viðurkenndar eru til slíks sérnáms í námslandi, er í samræmi við kröfur framangreindra tilskipana.
Kærandi uppfyllir kröfur reglugerðar nr. 305/1997 hvað varðar tímalengd sérnáms. Þegar kemur að því að meta deildirnar á Háskólasjúkrahúsinu í Stafangri þá eru kröfur um námsstað ekki uppfylltar þar sem námið er eingöngu stundað á lýtalækningadeild sem flokkuð er sem „Gruppe II“ deild. Umsækjandi þarf hins vegar einnig að hafa stundað nám í 18 mánuði á „Gruppe I“ deild í lýtalækningum til að hljóta sérfræðileyfi.
Kærandi nafngreinir í kæru sinni sex lýtalækna sem hann telur að hafi hlotið sérfræðiviðurkenningu hér á landi án þess að uppfylla skilyrði um að hafa starfað í 18 mánuði í aðalgrein á „Gruppe I“ deild. Ráðuneytið hefur, í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, farið gaumgæfilega yfir umsóknir þessara aðila og fyrirliggjandi gögn. Ljóst er að í einu þessara tilvika hafði umsækjandi ekki stundað sérfræðinám á „Gruppe I“ sjúkrahúsdeild í lýtalækningum í Noregi. Hinar fimm umsóknirnar um sérfræðileyfi mat sérfræðinefndin fullnægjandi. Ráðuneytið leggur áherslu á að útgáfa sérfræðileyfa til lækna sem kærandi tilgreinir í rökstuðningi sínum byggðist á mati lögbundins umsagnaraðila, sérfræðinefndar sem skipuð er samkvæmt 5. gr. læknalaga nr. 53/1988. Kærandi hefur einnig vísað til jafnræðisreglunnar í þessu sambandi. Ráðuneytið bendir á að jafnræðisreglan veitir mönnum almennt ekki tilkall til neins þess sem ekki samrýmist lögum og reglum. Hafi efni ákvörðunar í einu máli verið byggð á röngum forsendum, getur aðili í öðru stjórnsýslumáli almennt ekki borið fyrir sig þá ákvörðun og krafist sambærilegrar úrlausnar.
Vegna athugasemda kæranda í andmælabréfi hans frá 7. júní 2009 um að sérfræðinefndin hér á landi hafi sent bréf til lýtalækningadeildarinnar í Tromsö, vill ráðuneytið koma eftirfarandi á framfæri. Hér er vísað til bréfs aðstoðarlandlæknis, dags. 15. október 2007, til yfirlæknis lýtalækninga- og handarskurðlækningadeildar Háskólasjúkrahússins í Norður Noregi í Tromsö. Tilefni bréfsins var að gefið hafði verið út sérfræðileyfi á Íslandi til læknis sem hlotið hafði menntun sína að stórum hluta við Háskólasjúkrahúsið í Tromsö og uppfyllti þar af leiðandi ekki að fullu skilyrði 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997, en samkvæmt henni má sérnám einungis fara fram á þeim heilbrigðisstofnunum, sem viðurkenndar eru til slíks sérnáms í námslandi. Í bréfinu var skýrt frá því að læknadeild Háskóla Íslands hefði vakið athygli á því að lýtalækninga- og handarskurðlækningadeildin í Tromsö uppfyllti ekki norskar kröfur sem fullgild kennslustofnun í þeirri sérgrein og þar með ekki heldur íslenskar kröfur. Var yfirlæknir lýtalækninga- og handarskurðlækningadeildar beðinn um að upplýsa norska lækna sem stunduðu eða kæmu til með að stunda nám á framangreindri deild um þetta. Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að landlæknisembættinu bar ekki nein lagaleg skylda til þessarar athugasemdar, og því síður að senda slíkt bréf til allra sjúkrahúsa í Noregi eða til einstakra fagfélaga lækna þar í landi.
Rétt er að benda á með vísan til misskilnings sem fram kemur í andmælum kæranda varðandi „ákvörðun sérfræðinefndar um að synja honum um leyfi á grundvelli eigin ákvörðunar“ að nefndin er lögbundinn umsagnaraðili. Nefndin er skipuð af ráðherra til að fara yfir umsóknir um sérfræðileyfi, samkvæmt 5. gr. læknalaga nr. 53/1988, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 305/1997, með síðari breytingum. Landlæknisembættið óskar því ávallt eftir umsögn sérfræðinefndar um umsóknir um sérfræðileyfi. Nefndin er skipuð einum kennara úr hópi læknadeildar sem er jafnframt formaður nefndarinnar, annar er tilnefndur af Læknafélagi Íslands og þriðji er forstöðumaður kennslu í þeirri grein sem til umfjöllunar er hverju sinni. Landlæknisembættið tekur endanlega ákvörðun um útgáfu sérfræðileyfis með hliðsjón af umsögn sérfræðinefndar. Ákvörðun landlæknisembættisins er síðan kæranleg til ráðuneytisins. Einnig er rétt að taka fram að til þess að hljóta sérfræðileyfi í lýtalækningum þarf umsækjandi að hafa starfað í fjögur ár á lýtalækningadeild og eitt og hálft ár á skurðdeild, en ekki eitt ár eins og tiltekið er í kæru.
Ráðuneytið telur að reglugerð nr. 305/1997 um veitingu lækningaleyfa og sérfræðileyfa sé í fullu samræmi við þær reglur sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu varðandi kröfu um að sérfræðinám lækna fari fram á stofnunum sem viðurkenndar eru til slíks náms af þar til bærum yfirvöldum í hverju landi. Við setningu reglugerðarinnar var höfð hliðsjón af tilskipun nr. 93/16/EBE frá 5. september 1993 um að greiða fyrir frjálsum flutningum lækna og um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum þeirra, vottorðum og öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi.
Nám kæranda í lýtalækningum hefur einungis farið fram á Háskólasjúkrahúsinu í Stafangri, en lýtalækningadeildin þar uppfyllir ekki að fullu skilyrði í Noregi til menntunar sérfræðinga á þessu sviði. Kærandi uppfyllir þar af leiðandi ekki skilyrði 5. gr. reglugerðar nr. 305/1997, um að heilbrigðisstofnun skuli vera viðurkennd til slíks sérnáms í heimalandi kæranda.
ÚRSKURÐARORÐ:
Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu sérfræðileyfis á Íslandi í lýtalækningum á Íslandi til handa A er hér með staðfest.