Hoppa yfir valmynd
15. maí 2007 Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið, Úrskurðir velferðarráðuneytisins 2011-2018

Synjun Vinnumálastofnunar frá 26. júlí 2006 staðfest

Þriðjudaginn 15. maí 2007 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

 

Með erindi, dags. 15. ágúst 2006, kærði A ehf. ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. júlí 2006, um synjun á veitingu atvinnuleyfis fyrir B, sem er venesúelskur ríkisborgari.

 

I. Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar synjun Vinnumálastofnunar á veitingu atvinnuleyfis til handa A ehf. í því skyni að ráða til starfa B, sem er venesúelskur ríkisborgari. Vinnumálastofnun synjaði um veitingu atvinnuleyfisins með vísan til a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum.

Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins. Í erindi kæranda kemur fram að kærandi hafi í lok maí 2006 óskað eftir aðstoð Svæðisvinnumiðlunar Vesturlands við leit að starfsmanni í umrætt starf en sú leit hafi ekki borið árangur. Fram kemur að í umsókn kæranda um atvinnuleyfið hafi verið tekið fram að umræddur útlendingur hefði tryggt húsnæði í nágrenni vinnustaðarins. Að mati kæranda er eðlilegt að Vinnumálastofnun taki tillit til þess þar sem húsnæði á svæðinu liggi ekki á lausu fyrir aðfengna starfsmenn. Því verði ekki séð að forgangur ríkisborgara ríkja af Evrópska efnahagssvæðinu í laus störf hér á landi eigi við í þessu tilviki.

Erindi kæranda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. ágúst 2006. Með bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 19. október 2006, ítrekaði ráðuneytið fyrri beiðni sína þess efnis að stofnunin veitti ráðuneytinu umsögn vegna umræddrar stjórnsýslukæru og barst ráðuneytinu svarbréf stofnunarinnar 1. nóvember 2006.

Í umsögn sinni ítrekar Vinnumálastofnun afstöðu sína til málsins þess efnis að skv. 7. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, sé heimilt að veita leyfi til að ráða útlendinga til starfa hérlendis að uppfylltum tilteknum skilyrðum, svo sem að kunnáttumenn verði ekki fengnir innan lands eða að atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl. Enn fremur bendir stofnunin á að skv. viðauka B við aðildarsamning EES sé núverandi aðildarríkjum gert að veita ríkisborgurum hinna nýju aðildarríkja, sem gengu til liðs við Evrópusambandið sem og Evrópska efnahagssvæðið 1. maí 2004, forgang fram yfir ríkisborgara annarra ríkja að því er varðar aðgengi að vinnumörkuðum sínum. Því beri að leita aðstoðar vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu fáist ekki vinnuafl innan lands. Atvinnurekanda beri því að hafa óskað aðstoðar Vinnumálastofnunar við leit að vinnuafli áður en stofnunin geti veitt atvinnuleyfi.

Jafnframt bendir stofnunin á að íslensk stjórnvöld hafi áréttað þær skuldbindingar sem felast í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið um forgang ríkisborgara ríkja innan svæðisins til vinnu hér á landi. Stofnunin vísar í þessu sambandi til yfirlýsingar félagsmálaráðherra og dómsmálaráðherra frá 7. september 2005 og fréttatilkynningar félagsmálaráðherra frá 3. maí 2006. Þar var áréttaður forgangur ríkisborgara ríkja innan Evrópska efnahagssvæðisins að innlendum vinnumarkaði umfram ríkisborgara ríkja utan svæðisins í kjölfar lagabreytingar sem tók gildi 1. maí 2006 þar sem ríkisborgurum átta af þeim tíu ríkjum sem gerðust aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið 1. maí 2004 var veitt aukið aðgengi að innlendum vinnumarkaði.

Í umsögn Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi óskað eftir aðstoð Svæðisvinnumiðlunar Vesturlands við leit að starfsmanni. Í verkbeiðni kæranda til vinnumiðlunarinnar hafi kærandi ekki óskað eftir því að leitað yrði til annarra svæðisvinnumiðlana eða til Eures, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í kjölfarið hafi Svæðisvinnumiðlun Vesturlands sent kæranda bréf þar sem skýrt hafi verið frá mikilvægi þess að fullreyna að ráða starfsmann með aðstoð Vinnumálastofnunar annaðhvort innan lands eða af Evrópska efnahagssvæðinu áður en sótt væri um atvinnuleyfi fyrir einstakling utan Evrópska efnahagssvæðisins. Svar hafi hins vegar ekki borist frá kæranda. Vísar stofnunin meðal annars til úrskurða félagsmálaráðuneytisins sem kveðnir hafa verið upp frá því í september 2005 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að kærendur hafi ekki fullreynt að ráða ríkisborgara aðildarríkja að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og þar með hafi ekki verið sýnt fram á nauðsyn þess að ráða viðkomandi útlendinga til starfa. Telur stofnunin að umræddir úrskurðir hafi fordæmisgildi í því máli sem hér um ræðir. Þá tekur Vinnumálastofnun fram að Eures, vinnumiðlun á Evrópska efnahagssvæðinu, telji auðvelt að finna starfsfólk af því svæði í ósérhæfð störf hér á landi.

Með vísan til framangreinds telur Vinnumálastofnun að stofnuninni hafi borið að synja um umrætt atvinnuleyfi.

Með bréfi, dags. 3. nóvember 2006, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnumálastofnunar og var frestur veittur til 17. nóvember 2006. Í svarbréfi kæranda, sem barst ráðuneytinu 20. nóvember 2006, ítrekar kærandi fyrri sjónarmið sín í málinu þess efnis að umræddur útlendingur komi til með að búa í tryggu húsnæði í nágrenni vinnustaðarins. Að mati kæranda er slík ráðstöfun mikilvæg þar sem ekkert laust húsnæði sé fyrir hendi á því svæði. Með svarbréfi kæranda fylgdi afrit af vottorði frá sýslumanninum í X um staðfesta samvist umrædds útlendings og íslensks ríkisborgara.

 

II. Niðurstaða.

Ákvarðanir Vinnumálastofnunar sem teknar eru á grundvelli laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum, eru kæranlegar til félagsmálaráðuneytisins, sbr. 24. gr. laganna.

Atvinnuleyfi vegna starfa útlendinga eru veitt í samræmi við lög, reglugerðir settar með heimild í þeim og stefnu íslenskra stjórnvalda hverju sinni að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga þeirra. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er það gert að skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að kunnáttumenn verði ekki fengnir innan lands, atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl eða aðrar sérstakar ástæður mæli með veitingu atvinnuleyfis. Þá er tekið fram að áður en atvinnuleyfi er veitt beri atvinnurekanda að hafa leitað til svæðisvinnumiðlunar eftir vinnuafli nema slík leit verði fyrirsjáanlega árangurslaus að mati Vinnumálastofnunar.

Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess er varð að gildandi lögum um atvinnuréttindi útlendinga kemur fram að ákvæðið sé efnislega samhljóða ákvæðum eldri laga. Þessi skilyrði komu inn sem nýmæli í lög nr. 26/1982, um sama efni. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að þeim lögum kemur fram að færa skuli „rök fyrir nauðsyn þess að nota erlent starfsfólk og gera grein fyrir því hvaða tilraunir hafi verið gerðar til þess að ráða innlent starfsfólk í starfið. Gert er ráð fyrir því að vinnumálaskrifstofa félagsmálaráðuneytisins kanni síðan sjálfstætt áður en atvinnuleyfi er veitt, hvert atvinnuástand er á viðkomandi stað og leiti til sambanda aðila vinnumarkaðarins um almenna stefnumörkun í innflutningi erlends starfsfólks með sérstöku tilliti til atvinnuástands í landinu og á ákveðnum landssvæðum.“ Enn fremur var það talið lögbundið hlutverk vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins að „fylgjast náið með atvinnuástandi í landinu og reyna að koma í veg fyrir atvinnuleysi eftir bestu getu. Rétt þótti því að tengja veitingu atvinnuleyfa vegna erlendra starfsmanna þeim upplýsingum og því starfi sem unnið er á skrifstofunni að öðru leyti hvað varðar atvinnuástand í landinu.“

Verður ekki annað séð en að tilgangur skilyrðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. gildandi laga um atvinnuréttindi útlendinga sé í meginatriðum sá sami og áður enda ekkert annað komið fram í lögskýringargögnum. Þá var Vinnumálastofnun falið hlutverk vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins með lögum nr. 13/1997, um vinnumarkaðsaðgerðir, sbr. einnig lög nr. 55/2006, um sama efni. Með síðarnefndu lögunum voru svæðisvinnumiðlanir lagðar niður en skv. 10. gr. laganna var Vinnumálastofnun falið hlutverk þeirra. Af efni ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga má því ráða að mat Vinnumálastofnunar um hvort skilyrði þess fyrir veitingu tímabundinna atvinnuleyfa sé fullnægt skuli aðallega byggjast á aðstæðum á innlendum vinnumarkaði hverju sinni. Þar á meðal er átt við hið lögbundna hlutverk Vinnumálastofnunar að meta hvort leit atvinnurekanda að starfsmanni, sem þegar hefur aðgengi að íslenskum vinnumarkaði, sé fyrirsjáanlega árangurslaus og þar með ekki nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis.

Í júní 2006 voru að meðaltali 2.029 einstaklingar á atvinnuleysisskrá hér á landi samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun, sbr. yfirlit stofnunarinnar yfir atvinnuástand, nr. 6/2006, en það jafngildir 1,3% af áætlun efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytis um mannafla á vinnumarkaði á þeim tíma. Á sama tíma var atvinnuleysi á Vesturlandi 0,5% af áætluðum mannafla sem svarar til 38 einstaklinga að meðaltali. Enn fremur var atvinnuleysi á höfuðborgarsvæðinu 1,4% af áætluðum mannafla sem svarar til 1.350 einstaklinga að meðaltali fyrir sama tímabil en landið er eitt atvinnusvæði, sbr. 8. gr. laga nr. 13/1997, um vinnumarkaðsaðgerðir, sbr. einnig 10. gr. laga nr. 55/2006, um sama efni.

Í máli þessu taldi Vinnumálastofnun meginreglu ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga eiga við og því nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að umsækjandi hefði áður leitað aðstoðar svæðisvinnumiðlunar. Í ljósi þess að ekki er um sérhæft starf að ræða verður ekki annað séð en að mat Vinnumálastofnunar um að kæranda hafi borið að leita til vinnumiðlunarinnar eftir starfsfólki á innlendum vinnumarkaði hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum þrátt fyrir tiltölulega lítið atvinnuleysi hér á landi í júní 2006.

Við mat á því hvort skilyrðum a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga sé fullnægt ber Vinnumálastofnun jafnframt að líta til skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, og b-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 339/2005, um atvinnuréttindi útlendinga. Með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að skapa skilyrði fyrir fulla atvinnu, bætt lífskjör og bætt starfsskilyrði á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. einnig lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, með síðari breytingum. Ákvæði 28.–30. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið fjalla síðan sérstaklega um frjálsa för launafólks sem nánar eru útfærð í gerðum um þetta efni og hafa verið felldar undir V. viðauka við samninginn. Samkvæmt reglugerð nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, sem innleidd var í íslenskan rétt með lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, skal sérhver ríkisborgari annars aðildarríkis njóta þeirra réttinda að ráða sig til starfa á yfirráðasvæði annars aðildarríkis með sama forgangsrétti og ríkisborgarar þess ríkis. Er þar jafnframt kveðið á um náið samstarf vinnumiðlana aðildarríkjanna um miðlun lausra starfa innan svæðisins. Það telst því felast í skuldbindingum íslenskra stjórnvalda samkvæmt framangreindum samningi að þau veiti launamönnum sem eru ríkisborgarar annarra aðildarríkja innan Evrópska efnahagssvæðisins forgang fram yfir ríkisborgara ríkja utan svæðisins að því er varðar aðgengi að lausum störfum á innlendum vinnumarkaði.

Stækkun Evrópska efnahagssvæðisins tók gildi 1. maí 2004 er tíu ríki gerðust aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið til viðbótar þeim sem fyrir voru, sbr. aðildarsamning EES. Þessi ríki voru Eistland, Lettland, Litháen, Kýpur, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland. Reglum samningsins er í meginatriðum ætlað að gilda á öllu svæðinu en gerður var fyrirvari um gildistöku ákvæða 1.–6. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE, um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum. Samningarnir um inngöngu Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Slóvakíu, Slóveníu, Tékklands og Ungverjalands í Evrópska efnahagssvæðið gerðu því ekki ráð fyrir að þau ákvæði giltu fyrst um sinn að því er varðar frjálsa för ríkisborgara þessara ríkja sem launamanna innan svæðisins. Íslensk stjórnvöld nýttu sér þennan fyrirvara með lögum nr. 19/2004, um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum.

Þrátt fyrir að sækja hafi þurft um atvinnuleyfi og dvalarleyfi fyrir ríkisborgara framangreindra aðildarríkja fram til 1. maí 2006 skuldbundu stjórnvöld sig eigi síður til að veita launamönnum sem eru ríkisborgarar hinna nýju aðildarríkja forgang fram yfir ríkisborgara ríkja utan svæðisins að því er varðar aðgengi að vinnumarkaði sínum á aðlögunartímabilinu, sbr. viðauka B við aðildarsamning EES, sem lögfestur var með lögum nr. 8/2004, um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, með síðari breytingum. Sá forgangur var enn frekar undirstrikaður með lögum nr. 21/2006, um breytingu á lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, sem tóku gildi 1. maí 2006 en með þeim var ríkisborgurum framangreindra ríkja veitt heimild til frjálsrar atvinnuleitar hér á landi og til að ráða sig til starfa án sérstakra atvinnuleyfa. Þar með njóta ríkisborgarar þessara ríkja réttinda til að ráða sig til starfa hér á landi með sama forgangsrétti og íslenskir ríkisborgarar.

Stjórnvöld leggja því ríka áherslu á að í þeim tilvikum er vinnuafl skortir á innlendum vinnumarkaði þá leiti atvinnurekendur eftir starfsfólki á hinum sameiginlega vinnumarkaði Evrópska efnahagssvæðisins áður en leitað er út fyrir svæðið eftir launafólki. Á það ekki síst við í ljósi skuldbindinga stjórnvalda um miðlun lausra starfa innan svæðisins sem og langtímaáhrifa veitingar tímabundinna atvinnuleyfa á innlendan vinnumarkað, sbr. c-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 339/2005, um atvinnuréttindi útlendinga. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að það sé nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis að umsækjandi hafi áður leitað aðstoðar Vinnumálastofnunar við leit að starfsfólki innan Evrópska efnahagssvæðisins með milligöngu Eures, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu, eftir að leit hans innan lands hefur ekki skilað árangri. Jafnframt eru gerðar ríkar kröfur til atvinnurekanda svo talið verði fullreynt að finna starfsfólk með aðstoð stofnunarinnar sem þegar hefur aðgengi að innlendum vinnumarkaði.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi óskað eftir aðstoð Svæðisvinnumiðlunar Vesturlands við leit að starfsmanni en sú leit hafi ekki borið árangur. Tekið er fram í umsögn Vinnumálastofnunar að Svæðisvinnumiðlun Vesturlands hafi í kjölfarið skýrt kæranda frá mikilvægi þess að fullreyna að ráða starfsmann með aðstoð Vinnumálastofnunar annaðhvort innan lands eða af Evrópska efnahagssvæðinu. Þá kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að Eures, vinnumiðlun á Evrópska efnahagssvæðinu, telji auðvelt að finna starfsfólk af því svæði í ósérhæfð störf hér á landi en kærandi hafi hins vegar hvorki óskað eftir aðstoð annarra svæðisvinnumiðlana né Eures, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu, við leit að starfsmanni í umrætt starf. Þessu hefur kærandi ekki mótmælt.

Reynslan hefur sýnt að nokkur hreyfanleiki er meðal ríkisborgara hinna nýju aðildarríkja að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið enda atvinnuleysi þar nokkuð. Fjöldi ríkisborgara þessara ríkja hefur ráðið sig til starfa hér á landi á undanförnum tveimur árum og hefur sú þróun haldið áfram á síðastliðnum mánuðum. Má þar nefna að á árinu 2005 voru 2.765 launamenn frá nýju aðildarríkjunum ráðnir til starfa hjá atvinnurekendum á innlendum vinnumarkaði en á tímabilinu janúar til maí 2006 var um að ræða 2.270 launamenn. Flestir þessara launamanna voru ráðnir í ósérhæfð störf hér á landi. Þegar litið er til reynslunnar, skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, og gagna málsins í heild er það mat ráðuneytisins að í máli þessu hafi ekki verið nægjanlega sýnt fram á að fullreynt hafi verið að ráða einstakling í starfið af Evrópska efnahagssvæðinu sem þegar hefur aðgengi að innlendum vinnumarkaði.

Með bréfi kæranda, sem barst ráðuneytinu 20. nóvember 2006, fylgdi afrit af vottorði sýslumannsins í X um staðfesta samvist umrædds útlendings og íslensks ríkisborgara. Það er álit ráðuneytisins að fjölskyldutengsl útlendings við fólk sem býr hér á landi verði almennt ekki talin til málefnalegra sjónarmiða sem réttlæta að atvinnurekandi geti haft sérstakan hag af því að ráða tiltekinn útlending til starfa. Í samræmi við stefnu stjórnvalda hefur Vinnumálastofnun þó tekið upp þá framkvæmdavenju að veita atvinnuleyfi til þeirra einstaklinga sem fengið hafa dvalarleyfi hér á landi á grundvelli ákvæðis 13. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, með síðari breytingum, er fjallar meðal annars um veitingu dvalarleyfis til nánustu aðstandenda íslensks ríkisborgara. Slíkt dvalarleyfi hefur ekki verið veitt í máli þessu og kemur fyrrnefnd framkvæmdavenja því ekki til álita.

Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að skilyrðum laga um atvinnuréttindi útlendinga um veitingu tímabundins atvinnuleyfis sé ekki fullnægt í máli þessu.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

 

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. júlí 2006, um synjun á veitingu atvinnuleyfis til handa A ehf. í því skyni að ráða til starfa B, sem er venesúelskur ríkisborgari, skal standa.

 

Fyrir hönd ráðherra

 

Hanna Sigríður Gunnsteinsdóttir

Bjarnheiður Gautadóttir



Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum