Mál nr. 351/2011

Miðvikudaginn 13. júní 2012

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú r s k u r ð u r

Mál þetta úrskurða Friðjón Örn Friðjónsson hrl., Guðmundur Sigurðsson læknir og Þuríður Árnadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags.  2. september 2011, kærir B, f.h. A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga synjun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðslu barnalífeyris aftur í tímann.

Óskað er endurskoðunar.

Málavextir eru þeir samkvæmt málsgögnum að með umsókn, dags. 20. maí 2011, sótti kærandi um barnalífeyri vegna tveggja barna sinna, fæddum á árunum 2004 og 2006. Í umsókninni kemur fram að kærandi fari fram á greiðslur „aftur í tímann eins langt og hægt er“. Með bréfi, dags. 3. júní 2011, samþykkti Tryggingastofnun ríkisins að greiða kæranda barnalífeyri frá 1. júní 2011. Í bréfi stofnunarinnar kemur fram að almenna reglan sé sú að bætur séu ákvarðaðar frá þeim tíma sem beiðni um þær sé lögð fram og að til þess að unnt sé að ákvarða bætur aftur í tímann þurfi eitthvað sérstakt að koma til. 

Í kæru til úrskurðarnefndar almannatrygginga segir:

 „Kæranda var synjað um greiðslu barnalífeyris aftur í tímann. Ákvörðun Tryggingastofnunar er dagsett 3. júní 2011.

Hann telur sig eiga rétt á greiðslunum a.m.k. tvö ár aftur í tímann.“

Úrskurðarnefnd almannatrygginga óskaði eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi, dags. 17. október 2011. Í greinargerðinni, dags. 29. nóvember 2011, segir:

 „Kærð er synjun Tryggingastofnunar um greiðslu barnalífeyris til kæranda aftur í tímann.

Málavextir eru þeir að kærandi sótti um greiðslu barnalífeyris með börnum sínum með umsókn dags. 20. maí 2011, móttekinni sama dag.  Kærandi sótti um afturvirkar greiðslur en umsókn kæranda var einungis samþykkt frá 1. júní 2011 með bréfi dags. 3. júní 2011.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007, með síðari breytingum, er barnalífeyrir greiddur með börnum yngri en 18 ára, ef annað hvort foreldra er látið eða er örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið sjálft búið hér á landi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram. 

Í 1. mgr. 52. gr. almannatryggingalaga segir að sækja skuli um allar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins svo og greiðslur skv. 63. gr.  Örorkulífeyrisþegar þurfa þó ekki að sækja sérstaklega um ellilífeyri skv. 17. gr. þegar þeir ná 67 ára aldri.  Umsóknir um bætur skulu vera á eyðublöðum Tryggingastofnunar.

Í 1. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga kemur fram að allar umsóknir skulu ákvarðaðar svo fljótt sem kostur er á og skulu bætur reiknaðar frá þeim degi sem umsækjandinn hefur uppfyllt skilyrðin til bótanna.  Bætur skv. III. kafla, aðrar en lífeyrir skv. IV. kafla, reiknast þó frá fyrsta næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi og falla niður í lok þess mánaðar er bótarétti lýkur.

Þá kemur fram í 2. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga að bætur, aðrar en slysalífeyrir, skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta berast stofnuninni.

Meginreglan er sú, sem fengist hefur staðfest meðal annars með úrskurði Úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 181/2010, að almennt skuli ákvarða bætur frá þeim tíma sem beiðni um þær er lögð fram og eitthvað sérstakt þurfi til að koma til að ákvarða bætur aftur í tímann.  Það að hafa ekki haft vitneskju um bótarétt getur ekki talist til sérstakra ástæðna þannig að réttlæti afturvirkar greiðslur.

Eins og áður hefur komið fram sótti kærandi um greiðslu barnalífeyris með börnum sínum með umsókn móttekinni hjá Tryggingastofnun þann 30. september 2011.  Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. almannatryggingalaga er umsækjanda skylt að veita stofnuninni nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt.  Á umsókn kæranda kemur einungis fram að sótt sé um aftur í tímann eins langt og hægt er.  Engar upplýsingar koma fram í kæru.

Tryggingastofnun getur ekki séð að í tilviki kæranda sé um sérstakar aðstæður að ræða sem réttlætt geti greiðslu barnalífeyris aftur í tímann. Með vísan til alls ofangreinds telur Tryggingastofnun að ekki hafi verið heimilt að samþykkja greiðslu barnalífeyris aftur í tímann til kæranda og telur ekki ástæðu til þess að breyta þeirri ákvörðun sinni.“

Greinargerðin var send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 6. desember 2011, og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og/eða viðbótargögnum. Með bréfi, dags. 3. febrúar 2012, móttekið þann 8. febrúar af úrskurðarefnd, bárust m.a. svofelldar athugasemdir:

 „Ósk kæranda um gögn um rökstuðning fyrir synjun.

Í kæru var sérstaklega tekið fram að kærandi hefði óskað eftir þeim gögnum sem ákvörðun Tryggingastofnunar byggði á. Kærandi óskaði bæði eftir þeim gögnum sem A hafði sjálfur afhent stofnuninni og einnig öðrum gögnum sem stofnunin studdi ákvörðun sína við.

Engin fylgigögn bárust með greinargerð Tryggingastofnunar, kærandi fékk a.m.k. ekki afrit af gögnunum. Þegar af þeirri ástæðu er kæranda gert ómögulegt fyrir að gæta andmælaréttar síns enda hefur hann engin gögn undir höndum, þrátt fyrir beiðnir og ítrekanir í kæru. Þá er rétt að benda á að í greinargerð Tryggingastofnunar er ýmist sagt að umsókn kæranda hafi verið móttekin 20. maí 2011 eða 30. september 2011.

Leiðbeiningar- og rannsóknarskylda Tryggingastofnunar.

Í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins er synjun greiðslu m.a. rökstudd með því að kæranda hafi verið skylt að veita stofnuninni nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt væri að taka ákvörðun um bótarétt.

Það er rétt að kæranda ber að veita upplýsingar en Tryggingastofnun bar skylda til að benda kæranda á ef einhverjar upplýsingar vantaði. Tryggingastofnun ber að rannsaka mál og leggja fullnægjandi grunn að ákvörðun um bótarétt skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Tryggingastofnun ber skylda til að leiðbeina umsækjendum um bótarétt og þær upplýsingar sem leggja þarf fram skv. 7. gr. stjórnsýslulaga. Almenna skyldan skv. stjórnsýslulögum nær m.a. til þess að leiðbeina umsækjendum um það hvernig þeir geta náð fram ýtrasta rétti sínum.

Þessi almenna regla er sérstaklega áréttuð í lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar. Samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laganna ber starfsfólki Tryggingastofnunar að kynna sér til hlítar aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti þeirra.

Tryggingastofnun bar þannig að benda kæranda á rétt hans til að sækja um bætur aftur í tímann. Stofnuninni var ekki heimilt að synja um bætur aftur í tímann á þeim grundvelli að nauðsynlegar upplýsingar hafi skort.

Þá kemur m.a. fram í niðurlagi greinargerðar Tryggingastofnunar að stofnunin „getur ekki séð að í tilviki kæranda sé um sérstakar aðstæður að ræða sem réttlætt geti greiðslu barnalífeyris aftur í tímann“. Af þessum orðum er alveg ljóst að stofnunin hefur ekki rannsakað hvort þau skilyrði, sem hún telur nauðsynleg, eru til staðar eða ekki.

Réttur til bóta aftur í tímann.

Tryggingastofnun hefur ekki hafnað því að kærandi eigi rétt á barnalífeyri. Stofnunin viðurkennir þannig að skilyrði til slíkra greiðslna séu til staðar. Þangað til annað kemur í ljós verður að gera ráð fyrir að þegar kærandi sótti um barnalífeyrinn hafi hann uppfyllt skilyrðin í a.m.k. tvö ár þar á undan, enda hefur kærandi verið á örorkulífeyri í yfir 10 ár og börn hans eru 7 og 5 ára.

Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar skulu bætur reiknaðar frá þeim degi sem umsækjandinn hefur uppfyllt skilyrði bótanna. Samkvæmt 2. mgr. 53. skulu bætur þó aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því umsókn umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta berast Tryggingastofnun.

Samkvæmt samræmisskýringu á 1. og 2. mgr. 53. gr. er þannig ljóst að með „skilyrði bóta“ er átt við þau lagaskilyrði sem lögin gera fyrir því að þurfi að til staðar fyrir ákvörðun bóta. Þrátt fyrir að skilyrði bóta séu til staðar þá greiðast bæturnar ekki sjálfkrafa heldur þarf að sækja um þær. Umsóknin er ekki eitt af skilyrðum bótaréttar. Bótarétturinn, þ.e. skilyrði bóta, getur verið til staðar en það þarf engu að síður að virkja réttinn með umsókn.

Af ákvæðinu er ljóst að bætur skulu reiknaðar frá og með þeim tíma sem skilyrði voru til staðar. Lagagreinin gerir þannig skýrlega ráð fyrir því að bótaréttur hafi getað verið til staðar löngu áður en sótt er um bætur. Til að koma í veg fyrir að stofnunin þurfi að greiða uppsafnaðar bætur fjölda ára er því sett sú regla í lögin að bætur greiðist einungis í tvö ár aftur í tímann. Í raun er þannig um fyrningarreglu að ræða. Skilyrði bóta geta verið til staðar í mörg ár en greiðslurnar fyrnast á tveimur árum.

Samkvæmt framangreindu er meginreglan sú að bætur skal greiða frá og með þeim tíma sem skilyrði til þeirra var til staðar en þó aldrei lengra en tvö ár aftur í tímann. Samkvæmt meginreglunni ber þannig að greiða bætur tvö ár aftur í tímann til þeirra umsækjanda sem hafa uppfyllt skilyrðin í tvö ár eða lengur.

Í lögum um almannatryggingar er ekki vísað til þess að það sé „heimilt“ að greiða bætur tvö ár aftur í tímann. Lögin vísa þannig ekki til þess að um sé að ræða matskennt ákvæði sem eigi einungis við í sumum tilvikum. Þvert á móti er um skyldu að ræða eins og gerð var grein fyrir að framan.

Þá er heldur ekkert skilyrði í lögunum um að greiðsla aftur í tímann þurfi að réttlæta með vísan til „sérstakra aðstæðna“. Jafnvel þótt svo væri þá kemur hvergi fram hjá Tryggingastofnun hvaða sérstöku ástæður þurfi að vera til staðar, hvernig það var rannsakað í tilviki kæranda og af hverju hann teljist ekki uppfylla skilyrði. Rétt er þó að geta þess að í úrskurði úrskurðarnefndar um almannatryggingar nr. 235/2011 er vísað til þess að skilyrði til bóta þurfi ótvírætt að hafa verið uppfyllt til þess að hægt sé að greiða aftur í tímann. Í tilviki kæranda er óumdeilt að skilyrði bótaréttar höfðu verið til staðar í meira en tvö ár þegar hann sótti um barnalífeyri. “

Athugasemdir lögmanns kæranda voru kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 15. febrúar 2012. Eftirfarandi viðbótargreinargerð, dags. 15. mars 2012, barst frá stofnuninni:

 „Kærandi bendir á að í kæru hafi verið óskað eftir þeim gögnum sem ákvörðun Tryggingastofnunar byggði á. Með greinargerð Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar almannatrygginga var afrit af umsókn kæranda sem er dags. 20. maí 2011, en ekki 30. september 2011, sem misritaðist í greinargerðinni á einum stað. Ákvörðun stofnunarinnar byggðist á þessari umsókn og þeim lagagreinum sem komu fram í greinargerð stofnunarinnar.

Að öðru leyti gerir stofnunin ekki athugasemdir vegna þessara viðbótargagna heldur vísar til fyrri greinargerðar. Framlögð gögn gefa ekki tilefni til breytinga á ákvörðun.“

Viðbótargreinargerðin var kynnt lögmanni kæranda með bréfi, dags. 21. mars 2012. Frekari athugasemdir og/eða viðbótargögn bárust ekki.

Niðurstaða úrskurðarnefndar:

Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðslu barnalífeyris aftur í tímann.

Í athugasemdum við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins telur kærandi að stofnunin hafi brotið gegn leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur einnig að til að koma í veg fyrir að Tryggingastofnun þurfi að greiða uppsafnaðar bætur fjölda ára hafi verið sett sú regla í lögin að bætur greiðist einungis tvö ár aftur í tímann. Í raun sé þannig um fyrningarreglu að ræða. Kærandi dregur þá ályktun að meginreglan sé sú að bætur skuli greiða frá og með þeim tíma sem skilyrði til þeirra séu til staðar en þó aldrei lengra en tvö ár aftur í tímann. Í lögum um almannatryggingar sé ekki vísað til þess að heimilt sé að greiða bætur tvö ár aftur í tímann. Lögin vísi þannig ekki til þess að um sé að ræða matskennt ákvæði sem eigi einungis við í sumum tilvikum. Þvert á móti sé um skyldu að ræða. Þá vísar kærandi til þess að ekkert skilyrði sé í lögunum um að greiðslu aftur í tímann þurfi að réttlæta með vísan til „sérstakra aðstæðna“. 

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins er vísað til þess að meginreglan sé sú að almennt skuli ákvarða bætur frá þeim tíma sem beiðni um þær sé lögð fram og að eitthvað sérstakt þurfi til að koma til að ákvarða bætur aftur í tímann. Stofnunin geti ekki sé að um sérstakar aðstæður sé að ræða í tilviki kæranda.

Kærandi sótti um greiðslu barnalífeyris með umsókn dagsettri 20. maí 2011, móttekinni sama dag af Tryggingastofnun, vegna tveggja barna sinna fæddum á árunum 2004 og 2006.  Umsókn kæranda var samþykkt af Tryggingastofnun og fallist á greiðslu barnalífeyris frá 1. júní 2011, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Kærandi fer fram á greiðslu barnalífeyris tvö ár aftur í tímann, sbr. 2. mgr. sömu greinar, en stofnunin hefur synjað þeirri beiðni kæranda.

Við úrlausn þessa máls lítur úrskurðarnefnd almannatrygginga til þess sem greinir í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar:

 „Allar umsóknir skulu ákvarðaðar svo fljótt sem kostur er á og skulu bætur reiknaðar frá þeim degi sem umsækjandinn hefur uppfyllt skilyrðin til bótanna. Bætur skv. III. kafla, aðrar en lífeyrir skv. IV. kafla, reiknast þó frá fyrsta næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi og falla niður í lok þess mánaðar er bótarétti lýkur.“

Í framangreindu ákvæði kemur fram að bætur samkvæmt III. kafla laga nr. 100/2007 skuli reiknast frá fyrsta næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Um barnalífeyri er fjallað í 20. gr. laga nr. 100/2007, sem er að finna í III. kafla laganna. Þar segir í 1. mgr.:

 „Barnalífeyrir er greiddur með börnum yngri en 18 ára, ef annað hvort foreldra er látið eða er örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið sjálft búið hér á landi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram. Séu báðir foreldrar látnir eða örorkulífeyrisþegar skal greiddur tvöfaldur barnalífeyrir.“

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi verið með örorkumat frá Tryggingastofnun ríkisins frá e 1997 og þegið örorkulífeyri á grundvelli þess. Þá eru börn hans fædd á árunum 2004 og 2006. Í 5. mgr. framangreindrar 20. gr. er síðan að finna skilyrði um að börn sem barnalífeyrir greiðist með skuli vera á framfæri bótaþega. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að kærandi hafi borið framfærsluskyldu gagnvart börnum sínum frá fæðingu þeirra.

Barnalífeyrir er ekki sjálfkrafa greiddur af Tryggingastofnun ríkisins heldur verður að sækja sérstaklega um slíkar greiðslur með umsókn, sbr. 1. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007. Kærandi sótti um barnalífeyri með umsókn dagsettri 20. maí 2011 og voru honum reiknaðar bætur frá 1. júní 2011 eða frá fyrsta næsta mánaðar eftir að umsókn barst stofnuninni, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007. Í umsókn um barnalífeyri fór kærandi fram á greiðslur „aftur í tímann eins langt og hægt er“. Ber því næst að líta til 2. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 þar sem segir:   

 „Bætur, aðrar en slysalífeyrir, skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta berast stofnuninni.“

Af framangreindu ákvæði verður ráðið að ekki sé heimilt að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta berast stofnuninni. Bætur verða hins vegar ekki ákvarðaðar aftur í tímann nema skilyrði greiðslnanna séu uppfyllt. Eins og áður greinir hefur kærandi þegið örorkulífeyri frá árinu 1997, börn hans eru fædd á árunum 2004 og 2006 og hefur kærandi borið framfærsluskyldu gagnvart þeim frá fæðingu þeirra. Skilyrði barnalífeyris tvö ár aftur í tímann frá því að umsókn barst Tryggingastofnun eru því uppfyllt með hliðsjón af 2. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007.

Eins og áður greinir er í 2. málsl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 gert ráð fyrir að bætur samkvæmt III. kafla laganna greiðist frá fyrsta næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Með hliðsjón af því ákvæði og 2. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 telur úrskurðarnefnd að greiða beri kæranda barnalífeyri frá 1. júní 2009. Að framangreindu virtu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma barnalífeyris til kæranda hrundið.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma barnalífeyris A, er hrundið. Barnalífeyrir skal greiðast frá 1. júní 2009.

F.h. úrskurðarnefndar almannatrygginga

Friðjón Örn Friðjónsson formaður