Mál 00070145
Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Seyðisfjarðarkaupstað vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2000 um að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum nýrra hafnarmannvirkja innan hafnarinnar á Seyðisfirði.
I. Kæruefni.
Siglingastofnun tilkynnti þann 29. júní 2000 til Skipulagsstofnunar fyrirhugað nýtt hafnarmannvirki innan hafnarinnar á Seyðisfirði. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir að vegna staðsetningar framkvæmdar og hugsanlegra áhrifa hennar á sjávarfitjar og leirur er njóta sérstakrar verndar skv. lögum um náttúruvernd og hugsanlegrar mengunar vegna efnistöku úr sjó skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum nýrra hafnarmannvirkja á Seyðisfirði.
Í kæru kemur ekki fram hvaða kröfu kærandi gerir en af rökstuðningi í kæru má sjá að farið sé fram á að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og hin fyrirhugaða framkvæmd skuli ekki fara í mat á umhverfisáhrifum.
Kærandi telur að ekki sé um matskylda framkvæmd að ræða þar sem ferjulægið sé á áður samþykktu hafnarsvæði. Kærandi vísar til þess að á þetta sé fallist í ákvörðun Skipulagsstofnunar þar sem eingöngu sé þar fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á sjávarfitjar og leirur og hugsanlega mengun vegna efnistöku úr sjó.
Kærandi bendir á að varðandi hugsanlega mengun vegna efnistöku úr sjó sé væntanlega verið að vitna til þess að um sé að ræða mengað svæði af olíu úr hinu sokkna skipi El Grillo. Kærandi telur að litlar líkur séu á því að olíumengun sé á því dýpi sem hér sé um að ræða.
Kærandi vísar til þess að straumar og vindar í Seyðisfirði séu vel þekktir og að mati Siglingastofnunar sé ekki ástæða til að láta fara fram frekari rannsóknir á áhrifum framkvæmdarinnar. Seyðisfjörður sé auk þess djúpur og langur og vel fallinn sem skiplægi og muni framkvæmdin engu breyta þar um.
Kærandi bendir á að með fyrirhugaðri framkvæmd verði allt skólp á Seyðisfirði tekið út í eina útrás og með því ætti að vera tryggð lágmarksmengun frá skólpi sem frá Seyðisfirði komi.
Kærandi vísar til tveggja skýrslna Náttúrustofu Austurlands frá ágúst 2000, sem framkvæmdaraðili hafi óskað eftir til að kanna lífríki á umræddu svæði. Um sé að ræða skýrslu um könnun á lífríki leirunnar í botni Seyðisfjarðar og skýrslu um könnun á mikilvægi leirunnar í botni Seyðisfjarðar fyrir fugla. Samkvæmt niðurstöðum þessara skýrslna sé fátt sem bendi til þess að á svæðinu sé einstakt lífríki heldur komi fram að það sé óvenju fábrotið. Í ljósi niðurstöðu þessarar könnunar sé varla við því að búast að óskað verði frekari rannsókna á umræddu svæði.
Kærandi telur að ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum geti átt við um framkvæmdina sem fjallar um undanþágur frá mati á umhverfisáhrifum, þar sem um sé að ræða framkvæmd sem varði almennaheill en hið nýja hafnarsvæði breyti allri aðstöðu Seyðfirðinga varðandi byggingarmöguleika í framtíðinni.
Þá kemur fram hjá kæranda að lokum að það hafi mikla þýðingu að framkvæmdir geti hafist í október 2000 en ekki árinu 2001 eins og yrði ef framkvæmdin færi í mat á umhverfisáhrifum. Tafir á framkvæmdum geti orðið til þess að ekki verði möguleiki á því að taka við skipinu Smyril Line vorið 2002.
II. Umsagnir og athugasemdir.
Ráðuneytið óskaði með bréfum dagsettum 1. september 2000 eftir umsögnum frá Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins, Siglingastofnun og Skipulagsstofnun um framangreinda kæru. Umsögn Hollustuverndar ríkisins barst með bréfi dagsettu 13. september 2000, umsögn Náttúruverndar ríkisins barst með bréfi dagsettu 21. september 2000, umsögn Siglingastofnunar barst með bréfi dagsettu 11. september 2000 og umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi dagsettu 22. september 2000.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir m.a. að rúmmál þess efnis sem dæla eigi upp sé það mikið að mæla þurfi magn og styrk mengunarefna samkvæmt reglum Ospar samningsins. Í reglum Ospar sé ekki fjallað um mengun í seti af völdum olíu heldur sé fyrst og fremst verið að hugsa um efni sem geti safnast upp í lífkeðjunni eða valdið eituráhrifum í sjó. Flytja eigi til dýpkunarefni með óþekktum styrk efna inn á leirur sem litlar upplýsingar liggi fyrir um. Þá segir í umsögn stofnunarinnar að lífríkiskönnun sé ekki nægjanleg til að meta áhrif mengunar vegna efnistöku úr sjó.
Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir varðandi röksemdir kæranda um strauma:
"...Náttúruvernd ríkisins hefur bent á að dýpkunarframkvæmdir geta haft i för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, einkum vegna hugsanlegra breytinga á straumi, straumhraða, öldulagi og rofi við ströndina. Þá geta slíkar framkvæmdir haft í för með sér áhrif á lífríki, s.s. fuglalíf, hrygningarstöðvar fiska og botndýralíf. Ekki hafa verið lögð fram gögn sem sýna hvort og þá hvaða breytingar verða samhliða framkvæmdinni á framangreindum þáttum. Náttúruvernd ríkisins telur því að ekki sé hægt að meta að fullu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hvað þetta varðar þar sem nauðsynleg gögn hafa ekki verið lögð fram af hálfu framkvæmdaraðila."
Þá segir stofnunin um áhrif framkvæmdanna á leirur:
"...Stofnunin telur mikilvægt að gerð verði fullnægjandi grein fyrir hugsanlegum áhrifum framkvæmdanna á leirur í Seyðisfirði enda eiga leirur og sjávarfitjar að njóta sérstakrar verndar skv. 37. gr. laga nr. 44/1999 náttúruvernd. Þá bendir Náttúruvernd ríkisins á að ætla má að breytingar verði á rennsli og setburði Fjarðarár út í botn Seyðisfjarðar við myndun nýs lóns í botni fjarðarins og gerð nýrrar brúar framan við það sem tengja á núverandi og fyrirhugað hafnarsvæði saman."
Varðandi röksemdir kæranda um hugasanlegar tafir á framkvæmdum segir Náttúruvernd ríkisins:
"...Náttúruvernd ríkisins telur að tímaskortur eigi ekki að ráða því hvort framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum heldur fyrst og fremst það hvort ástæða sé til að ætla að hún geti vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum."
Þá segir stofnunin um undanþágu frá mati á umhverfisáhrifum að ekki hefur verið sýnt fram á að framkvæmdin varði öryggi almennings (almannaheill).
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir m.a.:
"1. Kærendur telja að Skipulagsstofnun hafi í raun fallist á það sjónarmið Seyðisfjarðarkaupstaðar að ekki sé um matsskylda framkvæmd að ræða þar sem ferjulagið sé á áður samþykktu hafnarsvæði skv. skipulagi. Skipulagsstofnun bendir á í ákvörðun um landnotkun í aðalskipulagi hafi ekki áhrif á matsskyldu framkvæmda skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Því hafi það ekki þýðingu varðandi matsskyldu fyrirhugaðra hafnarframkvæmda á Seyðisfirði þó að gert sé ráð fyrir þeim í aðalskipulagi.
2. Mælingar þær, sem Hollustuvernd ríkisins bendir á í áliti sínu til Skipulagsstofnunar að séu nauðsynlegar, og fjallað er um í hinni kærðu ákvörðun eru ekki einungis til að mæla olíumengun frá hinu sokkna skipi El Grillo, eins og kærandi gefur til kynna, heldur er þeim ætlað að mæla magn og styrk allra þeirra mengunarefna sem möguleiki er á að rekast á við vinnslu á svæðinu.
3. Kærendur benda á að straumar og vindar í Seyðisfirði séu vel þekktir. Náttúruvernd ríkisins benti hins vegar á í áliti sínu til Skipulagsstofnunar að dýpkunarframkvæmdir geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, einkum vegna hugsanlegra breytinga á straumi, straumhraða, öldulagi og rofi við ströndina. Meðal annars þess vegna sé mikilvægt að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
4. Kærendur telja að fyrirhugaðar framkvæmdir komi til með að hafa jákvæð áhrif á frárennslismál Seyðfirðinga. Náttúruvernd ríkisins og Hollustuvernd ríkisins benda hins vegar á að ekki liggi fyrir upplýsingar um leirur, sem komi til með að verða fyrir miklum breytingum af framkvæmdinni. Í því sambandi bendir Skipulagsstofnun sérstaklega á meðfylgjandi álit stofnananna. Skipulagsstofnun telur að fullyrðingar kæranda um jákvæð áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á frárennslismál byggi ekki út mati framangreindra stofnana á þörf fyrir mati á umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda.
5. Kærandi vísar til athugunar Náttúrustofu Austurlands á lífríki á hinu umrædda svæði sem framkvæmd var fyrir kæranda og telur að í ljósi niðurstaðna hennar sé varla við því að búast að óskað verði frekari rannsókna á svæðinu. Vegna þessa er bent á afstöðu Náttúruverndar ríkisins gagnvart hugsanlegum umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda og jafnframt vakin sérstök athygli á því að í e. lið 1. mgr. 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd er sérstaklega tekið fram að vernda skuli sjávarfitjar og leirur og forðast röskun þeirra eins og kostur er. Það liggur því fyrir að ekki er nægilegt samkvæmt lögum að rannsaka lífríki umræddra svæða heldur verður jafnframt að rannsaka þær breytingar sem orðið geta á rennsli og setburði í botni vegna svo umfangsmikilla framkvæmda. Skipulagsstofnun telur því að lagafyrirmælum þessum verði ekki fullnægt öðruvísi en með mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000.
6. Skipulagsstofnun telur ekki að hægt sé að flokka hina umdeildu framkvæmd með þeim hætti sem kærandi gerir, þ.e. að um sé að ræða framkvæmd til almannaheilla sem eigi þess vegna að vera undanþegin mati á umhverfisáhrifum skv. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun getur því ekki fallist á að hið tilvitnaða lagaákvæði eigi við um hina fyrirhuguðu framkvæmd, þar sem undanþágan á við um framkvæmdir sem varða "almannaheill og/eða öryggi landsins", en bendir á að í mati á umhverfisáhrifum ber m.a. að gera grein fyrir jákvæðum og neikvæðum áhrifum framkvæmdar.
7.-8. Í þessum liðum víkur kærandi að tímaskorti sem hinar fyrirhuguðu framkvæmdir muni lenda í þurfi að fara fram formlegt mat á umhverfisáhrifum og að framkvæmdin sé nauðsynleg áframhaldandi mannlífi á Seyðisfirði. Skipulagsstofnun telur þessu atriði ekki eiga að hafa áhrif á ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. , sbr. viðauka 2 og 3 með lögum um mat á umhverfisáhrifum, þar sem tímaskortur eigi ekki að vera forsenda slíkra ákvarðana."
Framangreindar umsagnir voru sendar til kæranda til athugasemda með bréfi ráðuneytisins dagsettu 22. september 2000. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi dagsettu 29. september 2000.
Í athugasemdum kæranda varðandi olíumengun í sjó segir að tekið hafi verið sýni með borun á svæðinu og ekki hafi reynst olía í sýningu en formlegar niðurstöður úr sýnum sem tekin hafa verið muni liggja fyrir í lok október. Styrkur og magn mengunarefna verði mældur skv. reglum Ospar samningsins. Þá segir að áhrif dýpkunar á strauma, straumhraða og öldulag í Seyðisfjarðarhöfn muni að mati sérfræðingar Siglingastofnunar hafa áhrif innan tilskilinna marka.
III. Niðurstaða.
Kærandi telur að ekki sé um matskylda framkvæmd að ræða þar sem ferjulægið sé á áður samþykktu hafnarsvæði. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar að ákvörðun um landnotkun í aðalskipulagi hafi ekki áhrif á matskyldu framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun um það hvort ákveðin framkvæmd sé matskyld skal byggð á 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum en þar er um að ræða sjálfstæða ákvörðun sem er óháð því hvort gert sé ráð fyrir framkvæmdinni í aðalskipulagi. Ráðuneytið fellst því ekki á röksemdir kæranda um að framkvæmdina skuli ekki fara í mat á umhverfisáhrifum á þeim grundvelli að gert hafi verið ráð fyrir henni í aðalskipulagi.
Varðandi hugsanlega mengun vegna efnistöku úr sjó telur kærandi að litlar líkur séu á því að olíumengun sé á því dýpi sem hér sé um að ræða. Í umsögn Hollstuverndar ríkisins kemur fram að rúmmál þess efnis sem fyrirhugað sé að dæla upp vegna framkvæmdanna sé það mikið að mæla þurfi styrk og magn mengunarefna samkvæmt reglum Ospar samningisins. Í þeim reglum sé ekki fjallað um mengun í seti af völdum olíu heldur sé einkum verið að fjalla um efni sem geti safnast upp í lífkeðjunni eða valdið eituráhrifum í sjó. Með hliðsjón af hugsanlegri mengun sem framkvæmdin kann að valda er það skoðun ráðuneytisins að framkvæmdin sé matskyld. Í athugasemdum kæranda er vísað til væntanlegra niðurstaðna úr sýnum sem muni sýna styrk og magn mengunarefna. Að mati ráðuneytisins hefur kærandi því í raun fallist á að þörf sé á slíkum rannsóknum til að meta hver áhrif framkvæmdarinnar séu á umhverfið.
Kærandi vísar til þess að straumar og vindar í Seyðisfirði séu vel þekktir og að mati Siglingastofnunar sé ekki ástæða til að láta fara fram frekari rannsóknir á áhrifum framkvæmdarinnar. Eins og kemur fram í umsögn Náttúruverndar ríkisins geta dýpkunarframkvæmdirnar haft i för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, einkum vegna hugsanlegra breytinga á straumi, straumhraða, öldulagi og rofi við ströndina. Ráðuneytið tekur undir þau sjónarmið Náttúruverndar ríkisins að ekki sé hægt að meta hver áhrif framkvæmdarinnar kunni að vera á umhverfið, hvað þennan þátt varðar nema, að framkvæmdin fari í mat á umhverfisáhrifum.
Kærandi bendir á að með fyrirhugaðri framkvæmd verði tryggð lágmarksmengun vegna skólps sem frá Seyðisfirði komi. Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir að það sé jákvætt að fyrirhugað sé að gera úrbætur í skólpmálum Seyðfirðinga og að líta megi á þær úrbætur sem ákveðna mótvægisaðgerð. Hins vegar séu úrbætur í skólpmálum vart háðar því að farið verði út í fyrirhugaða hafnarframkvæmd. Stofnunin telur að mikilvægt sé að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar verði metin í heild sinni. Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að mikilvægt sé að skoðað verði með hvaða hætti eigi að fylla yfir leirurnar, en þar liggja skólpútrásirnar, þannig að sem minnst hreyfing komist á mengunarefni sem kunna að vera á leirunum. Ráðuneytið tekur undir það sem að framan er rakið að þrátt fyrir að fyrirhuguð framkvæmd komi til með að fela í sér úrbætur í frárennslismálum Seyðfiringa geti það ekki eitt og sér leitt til þess að ekki skuli metin umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Mörg atriði eru óljós um hver áhrif hennar verða og liggja m.a. ekki fyrir upplýsingar um hvaða áhrif framkvæmdin kunni að hafa á umræddar leirur.
Kærandi vísar til tveggja skýrslna sem gerðar voru af Náttúrustofu Austurlands til að kanna lífríki á umræddu svæði. Telur kærandi að niðurstöður þeirra geti vart leitt til þess að óskað verði frekari rannsókna á svæðinu.
Þær skýrslur sem kærandi vísar til voru ekki lagðar fram þegar framkvæmdin var tilkynnt til Skipulagsstofnunar enda lágu niðurstöður þeirra ekki fyrir fyrr en í ágúst 2000, þ.e. eftir að Skipulagsstofnun tók ákvörðun í máli þessu. Í umsögn Skipulagsstofnunar segir varðandi framangreindar skýrslur: " ...Það liggur því fyrir að að ekki sé nægjanlegt samkvæmt lögum að rannsaka lífríki umræddra svæða heldur verði jafnframt að rannsaka þær breytingar sem orðið geta á rennli og setburði í botni vegna svo umfangsmikilla framkvæmda..." Þá kemur fram að Skipulagsstofnun telur að fyrirmælum 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 verði ekki fullnægt nema með mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000. Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir: "...lífríkiskönnun er ekki nægjanleg til að meta áhrif mengunar vegna efnistöku úr sjó..."
Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur hjá Skipulagsstofnun og Hollustuvernd ríkisins og er það mat ráðuneytisins að þær skýrslur sem lagðar hafa verið fram veiti ekki fullnægjandi upplýsingar um hver áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar séu umhverfið.
Kærandi telur að heimilt sé að undanskilja framkvæmdina frá mati á umhverfisáhrifum þar sem um sé að ræða framkvæmd sem varði almennaheill. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur hjá Skipulagsstofnun og Náttúruvernd ríkisins að ekki sé hægt að fallast á það að hin fyrirhugaða framkvæmd varði almannaheill í skilningi 3. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Þótt fyrirhugað svæði muni skapa meira rými fyrir byggingarland í framtíðinni getur það ekki leitt til þess að framkvæmd varði almannaheill. Ráðuneytið fellst því ekki á þau rök kæranda að heimilað skuli að framkvæmdin verði undanþegin mat á umhverfisáhrifum.
Kærandi vísar til þeirra tafa sem verði á framkvæmdinni fari hún í mat á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögnum Náttúruverndar ríkisins og Skipulagsstofnunar að tímaskortur sé ekki atriði sem hafi áhrif á ákvörðun um matskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. sbr. viðauka 2 og 3 við lög um mat á umhverfisáhrifum. Kærandi fellst á þessa röksemd í athugasemdum sínum en þar kemur fram að kærandi geri sér grein fyrir því að sú tímapressa sem sé á verklokum framkvæmdarinnar eigi ekki að ráða því hvort framkvæmd sé matskyld eða ekki. Ráðuneytið fellst samkvæmt framangreindu ekki á það að framkvæmdin sé ekki matskyld á grundvelli þess að tafir verði á framkvæmdum.
Við ákvörðun um matskyldu skal fara eftir viðmiðunum í 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Að mati ráðuneytisins eru það töluliðir 1. v., 2. iii.a), 2. iv.b), 3. iii.og 3. iv. sem sem koma einkum til álita við ákvörðun um matskyldu framkvæmdar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það er mat ráðuneytisins að vegna staðsetningar framkvæmdarinnar og hugsanlegra áhrifa hennar á sjávarfitjar og leirur er njóta sérstakrar verndar skv. 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd, vegna hugsanlegra breytinga á straumi, straumhraða og rofi við ströndina, vegna hugsanlegra áhrifa á lífríki og vegna hugsanlegrar mengunar vegna efnistöku úr sjó að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á Seyðisfirði. Krafa kæranda um að ekki skuli fara fram mat á umhverfiáhrifum framkvæmdarinnar er því ekki tekin til greina.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2000 um að fara skuli fram mat á umhverfisáhrifum nýrra hafnarmannvirkja innan hafnarinnar á Seyðisfirði, skal óbreytt standa.