Mál 10120197

Þann 31. maí 2011 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi: Úrskurður: Ráðuneytinu barst þann 11. nóvember 2010 stjórnsýslukæra frá Guðrúnu S. Thorsteinsson og Símoni Ólafssyni, íbúum á Skák við Byggðarhorn, þar sem óskað er afturköllunar starfsleyfis Heilbrigðiseftirlits Suðurlands fyrir bílapartasöluna Netparta ehf. í búgarðabyggðinni við Byggðarhorn 801, Selfossi. Kæruheimild er í 2. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. I. Málavextir Þann 14. október 2009 samþykkti Heilbrigðisnefnd Suðurlands útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. fyrir niðurrif bíla að Eyrarvegi 65, Selfossi. Eftir ábendingu frá kærendum fór Heilbrigðiseftirlit Suðurlands í eftirlit að Byggðarhorni, Selfossi þann 21. maí 2010 og kom þá í ljós að þar var rekin starfsemi bílapartasölu í bráðabirgðahúsnæði. Þann 26. maí 2010 veitti heilbrigðisnefnd fyrirtækinu leyfi sem nefnt var bráðabirgðastarfsleyfi, þar til endanleg afgreiðsla heilbrigðisnefndarinnar lægi fyrir. Var Netpörtum svo veitt endanlegt starfsleyfi að Byggðarhorni 44, 801 Selfossi þann 9. nóvember 2010 í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gildir starfsleyfið til 9. nóvember 2022. Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögnum Netparta ehf., Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Sveitarfélagsins Árborgar og Umhverfisstofnunar vegna kærunnar með bréfum dags. 23. desember 2010. Umsögn barst frá Netpörtum ehf. þann 12. janúar sl., frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands þann 17. janúar sl., frá Sveitarfélaginu Árborg þann 12. janúar sl. og frá Umhverfisstofnun þann 11. febrúar síðastliðinn. Voru kærendum sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfi dags. 14. febrúar sl. og bárust athugasemdir þeirra þann 23. febrúar sl. II. Einstakar málsástæður kærenda og umsagnir um þær. Kærendur telja að starfsleyfi bílapartasölunnar Netparta ehf. útgefið þann 9. nóvember 2010 af heilbrigðisnefnd Suðurlands sé ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag fyrir umrætt svæði að Byggðarhorni. Benda kærendur á að í samræmdum starfsleyfisskilyrðum Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna fyrir bílapartasölur og skyldan rekstur sem gefin eru út í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að til þess að fá starfsleyfi þurfi starfssemi að vera í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulagsskilmála svæðis. Í deiliskipulagi fyrir Byggðarhorn segi eftirfarandi um þá starfsemi sem heimiluð sé innan svæðisins: ?Einnig er heimil starfsemi sem talist getur eðlileg þjónusta við íbúa viðkomandi hverfis s.s. verslun, hreinlegur iðnaður, handiðnaðarfyrirtæki, þjónustustarfsemi, leiksvæði og önnur starfsemi sem ekki mun valda íbúum óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar, sjónmengunar eða óeðlilega mikillar umferðar.? Kærendur telja að starfseminni fylgi mengunarhætta þar sem verið sé að flytja bílhræ og rífa þau í sundur og því sé hætta á að efnin berist í umhverfið. Þá telja kærendur að starfseminni fylgi mikil sjónmengun og að umferð vegna starfseminnar sé veruleg. Auk þess sé kominn grunnur að húsnæði fyrirtækisins sem sé fleiri þúsund fermetrar. Þannig sé um að ræða starfsemi sem eigi heima á athafna- eða iðnaðarsvæði eins og sjá megi í starfsleyfisskilyrðum en ekki á svæði sem skilgreint sé sem búgarðabyggð. Kærendur kveðast hafa sest að í Byggðarhorni í trausti þess að þar myndi rísa búgarðabyggð og telja brotið á íbúum svæðisins ef virða eigi deiliskipulag þess að vettugi. Telja þeir að verði þessi starfsemi heimiluð þá opni það leið fyrir aðra starfsemi svipaðs eðlis. Kærendur telja einnig að afgreiðslu vegna ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis hafi í ýmsu verið ábótavant og að auki hafi ekki fengist svör frá bæjarstjóra Árborgar fyrr en umboðsmaður Alþingis hafi skorist í málið. Kærendur kveða bílapartasöluna Netparta ehf. hafa verið starfandi án starfsleyfis og eftirlits í búgarðabyggðinni í Byggðarhornslandi í tæplega tvö ár. Hafi fyrirspurnum þeirra um forsendur starfseminnar ekki verið svarað fyrr en umboðsmaður Alþingis hafi skorist í málið. Hafi sveitarfélagið Árborg gefið til kynna að það myndi ekki aðhafast vegna starfseminnar í Byggðarhorni, þrátt fyrir bókun umhverfis- og skipulagsnefndar Árborgar frá 24. september 2009, þar sem fram hafi komið að nefndin teldi fyrirhugaða starfsemi ekki samræmast gildandi aðal- og deiliskipulagsskilmálum og því gæti umhverfis- og skipulagsnefnd ekki veitt sitt samþykki fyrir starfseminni. Telur kærandi að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi í bréfi, dags. 7. júní 2010, staðfest að það hafi ekki tekið þessa niðurstöðu nefndarinnar gilda. Þess í stað hafi skilningur sveitarfélagsins Árborgar, sem fram hafi komið í tölvubréfi bæjarritara þann 26. maí 2010 verið tekinn gildur sem samþykki fyrir starfsleyfisheimild sveitarfélagsins. Sé hins vegar ekki hægt að finna í fundargerðum umhverfis- og byggingarnefndar að um málið hafi verið fjallað á ný. Tiltaki bæjarritari að skilningur sveitarfélagsins hafi komið til þegar eigandi bílapartasölunnar hafi sótt um byggingarleyfi fyrir fund umhverfis- og skipulagsnefndar Árborgar. Hafi í þeirri umsókn hvergi verið getið um bílapartasöluna né nokkra aðra starfsemi heldur einungis verið sótt um byggingarleyfi fyrir skemmu. Hafi það, skv. fyrrgreindum tölvupósti bæjarritara, verið sameiginlegur skilningur að skemmu þeirri sem sótt var um byggingarleyfi fyrir, hafi verið ætlað að hýsa bílapartasölu. Þá hafi kærendur leitað til Skipulagsstofnunar með málið og hafi stofnunin, í bréfi dags. 24. júní 2010 til sveitarfélagsins Árborgar, tekið undir sjónarmið kærenda um að starfsemi bílapartasölunnar samræmdist ekki gildandi skipulagi fyrir svæðið. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands segir að forsenda ákvörðunar um útgáfu nýrra starfsleyfa heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sé að starfsemin sé í samræmi við það sem viðkomandi sveitarfélag geri ráð fyrir í sinni stefnumótun. Hafi í máli þessu verið sérstaklega og ítrekað fengin staðfesting sveitarfélagsins á því að starfsemin samræmdist gildandi skipulagi og því hafi það ekki verið á valdsviði heilbrigðisnefndarinnar að hafna starfsleyfisumsókn á þeim grunni. Þá bendir heilbrigðiseftirlitið jafnframt á að ekki sé að finna í skipulagsskilmálum Byggðarhorns neina skírskotun til deiliskipulags Tjarnabyggðar. Hvað varði umferðarónæði af völdum starfseminnar kemur í umsögninni fram það mat Heilbrigðisnefndarinnar að umferð vegna starfseminnar sé alls ekki meiri en eðlilegt geti talist á svæðinu og sé hún líklega mun minni en við aðra leyfða starfssemi, svo sem tamningastöðvar. Þá kemur einnig fram að ákvæði 2. kafla starfsleyfisskilyrða fyrir starfsemina taki á umgengni og mögulegri sjónmengun. Þá sé starfssvæðið ekki sýnilegt utanaðkomandi og erfitt sé fyrir nokkurn annan en þann sem erindi eigi á svæðið að verða fyrir mögulegu ónæði af völdum sjónmengunar. Heilbrigðisneftirlitið bendir jafnframt á að heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi samþykkt útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. fyrir niðurrif bíla að Eyrarvegi 65, Selfossi þann 14. október 2009. Eftir ábendingu frá kærendum hafi komið í ljós að Netpartar ehf. hafi rekið starfsemina í bráðabirgðahúsnæði að Byggðarhorni en ekki að Eyrarvegi 65. Hafi fyrirtækinu verið veitt leyfi, sem nefnt var bráðabirgðastarfsleyfi, í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar til endanleg afgreiðsla heilbrigðisnefndarinnar lægi fyrir enda hafi legið fyrir staðfesting sveitarfélagsins í samræmi við skipulag og byggingarleyfi. Hafi málið verið tekið fyrir þann 2. júní 2010 og bókað að lögð hafi verið fram starfsleyfisumsókn fyrir Netparta ehf. að Byggðarhorni, Árborg, ásamt drögum að starfsleyfisskilyrðum til auglýsingar. Hafi kærendur skilað inn athugasemdum við auglýst starfsleyfisskilyrði og hafi athugasemdir þeirra lotið að skipulagsmálum. Hafi sveitarfélagið með tölvupósti dags. 26. maí 2010 staðfest að starfsemin væri ekki í andstöðu við gildandi skipulag. Hafi verið leitað eftir frekari staðfestingu þann 13. júlí 2010 og hafi sú staðfesting borist þann 16. ágúst 2010. Þá hafi sérstaklega verið leitað eftir staðfestingu hjá skipulags- og byggingaryfirvöldum varðandi grein 1.4 í starfsleyfisskilyrðunum og hafi sú staðfesting fengist þann 9. nóvember 2010. Þann 3. nóvember 2010 hafi endanlegt húsnæði Netparta ehf. að Byggðarhorni verið tilbúið til notkunar og verið tekið út af heilbrigðisfulltrúa. Hafi engar athugasemdir verið gerðar og ákvæði starfsleyfisskilyrðanna verið uppfyllt. Hafi því starfsleyfi fyrir Netparta ehf. verið gefið út 9. nóvember 2010. Þá tekur heilbrigðisnefndin jafnframt fram að á fundi hennar þann 19. ágúst 2010 hafi eftirfarandi verið bókað:?Lagt fram bréf HES dags. 13. júlí sl. til sveitarfélagsins Árborgar þar sem óskað er eftir afstöðu sveitarfélagsins vegna fyrirliggjandi mats Skipulagsstofnunar að Byggðarhorni. Ennfremur lagður fram tölvupóstur skipulags- og byggingafulltrúa dags. 16. ágúst sem svar við ofannefndu bréfi. Í svari sveitarfélagsins kemur fram að starfsemi Netparta sé í fullu samræmi við deiliskipulagsskilmála Byggðarhorns. ? Heilbrigðisnefnd Suðurlands samþykkir að veita Netpörtum ehf. starfsleyfi á grundvelli auglýstra skilyrða. Nefndin telur ekki ástæðu til að hafna útgáfu starfsleyfis Netparta ehf. á grundvelli ósamræmingar við skipulag svæðisins enda hefur komið fram skýr afstaða sveitarfélagsins um að starfsemin falli að deiliskipulagi svæðisins.? Í umsögn starfsleyfishafa, Netparta ehf. kemur fram að fyrirtækið hafi hafið starfsemi um mitt ár 2009 að Eyrarvegi 65, Selfossi. Hafi starfsemin svo flust smám saman í Byggðarhorn og fyrirtækið fengið útgefið bráðabirgðastarfsleyfi þann 26. maí 2010. Hafi endanlegt starfsleyfi Netparta ehf. í Byggðarhorni verið gefið út þann 9. nóvember 2010. Bendir starfsleyfishafi á að staðfesting sveitarfélagsins á því að starfsemin rúmist innan gildandi skipulagsskilmála Byggðarhorns liggi fyrir. Þá liggi fyrir staðfesting byggingarfulltrúa sveitarfélagsins á því að ákvæðum greinar 1.4 í starfsleyfisskilyrðum fyrir bílapartasölur sé fullnægt varðandi samþykki byggingarnefndar um lóðarnýtingu. Þá vísar starfsleyfishafi ennfremur til þess að í deiliskipulagi Byggðarhorns sé ekki vísað til deiliskipulags Tjarnabyggðar til frekari skýringa eða fyllingar á deiliskipulagi Byggðarhorns, heldur aðeins til Aðalskipulags Árborgar um búgarðabyggð. Þá sé ekki að sjá á afgreiðslu byggingar- og skipulagsnefndar að hún líti til deiliskipulags Tjarnabyggðar til skýringa á deilskipulagi Byggðarhorns. Starfsleyfishafi kveður Netparta ehf. vera nútímalegt og umhverfisvænt fyrirtæki sem hafi umhverfissjónarmið í hávegum. Gerðir hafi verið samningar um söfnun á spilliefnum og öðrum sértækum úrgangi sem og um málmendurvinnslu. Þá hafi við byggingu húsnæðisins fyrir starfsemina að Byggðarhorni allur frágangur verið þannig að engin mengunarhætta stafaði af starfseminni, til að mynda hafi frágangur á olíugildrum og á rotþró verið tekinn út og skoðaður áður en endanlega hafi verið grafið yfir og gengið frá. Þá sé það misskilningur að starfsemin feli í sér að safna saman gömlum og löskuðum bílum af stóru landssvæði enda sé starfsemin skýrt skilgreind í samningum við tryggingafélög, þ.e. að kaupa bíla af tryggingafélögum sem lent hafi í tjóni í umferðinni og rífa þá til endursölu á varahlutum sem nýtanlegir séu, en annað fari til förgunar. Fyrirtækið stundi ekki að hreinsa upp gömul og löskuð bílhræ sem liggi á víð og dreif um sveitir landsins. Umferð um svæðið sé jafnframt óveruleg en einu sinni á dag séu varahlutir keyrðir út til verkstæða á stór-Reykjavíkursvæðinu. Ekki sé um það að ræða að einstaklingar eða fyrirtæki sæki vörur sínar til fyrirtækisins og því engin umferð tengd því. Þá séu að hámarki tvær ferðir farnar á viku með dráttarbíla sem flytji bíla sem fyrirtækið fái frá tryggingarfélögum. Ekki sé því meiri umferð tengd rekstri fyrirtækisins en ætla mætti af annarri starfsemi sem leyfð sé á svæðinu. Sé þar að auki í deilskipulaginu gert ráð fyrir allt að 47 íbúðarhúsum með tilheyrandi umferð til og frá hverju heimili og megi á hverri lóð starfrækja einhverja starfsemi, sem öll ætti leið fram hjá kærendum. Hin kærða starfsemi sé að auki ekki í sjónlínu frá íbúðarhúsi kærenda. Öllum skilyrðum starfsleyfis sé þar að auki fullnægt og því ekki um neina mengun að ræða. Af starfseminni stafi hvorki lykt né hávaði. Að lokum kveður starfsleyfishafi sig hafa byggt sér íbúðarhús, hesthús, bílskúr og reiðhöll og svo skemmu fyrir starfsemi Netparta ehf. í trausti þess að starfsemin rúmist innan deiliskipulags, enda hafi allar framkvæmdir verið með vitund og samþykki sveitarfélagsins. Þá hafi tilskilinna leyfa verið aflað og öll skilyrði uppfyllt. Kærendur séu einu íbúar svæðisins sem hafi séð ástæðu til að kvarta en aðrir íbúar á svæðinu séu sáttir við starfsemi fyrirtækisins, telji hana ekki til ama og hafi ekki séð ástæðu til að undirrita erindi kærenda þar sem þeir hafi leitað eftir stuðningi þeirra við kæruna. Í umsögn Sveitarfélagsins Árborgar kemur fram að sveitarfélagið líti svo að skilyrði hafi verið uppfyllt fyrir útgáfu á starfsleyfi til fyrirtækisins út frá gildandi skipulagi á svæðinu. Núverandi deiliskipulag sé frá maí 2007 og starfsemi Netparta ehf. í landi Byggðarhorns geti fallið undir þá starfsemi sem sé í skilmálum skipulagsins lýst sem annarri ?starfsemi sem ekki muni valda íbúum óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar, sjónmengunar eða óeðlilega mikillar umferðar.? Hvað varði sjónræn áhrif sé klárlega heimilt skv. skipulagi svæðisins að byggja hús af þeirri gerð og stærð sem um ræðir og byggingarleyfi taki til, sbr. byggingarleyfi sem samþykkt hafi verið af umhverfis- og skipulagsnefnd hinn 16. febrúar 2010. Því geti kærendur ekki borið við sjónrænum áhrifum af byggingunum sem slíkum, þau séu ekki önnur eða meiri en skipulagið beinlínis geri ráð fyrir. Þá bendir sveitarfélagið á að starfsemi Netparta verði undir þaki þegar lokið verði við byggingu nýs húsnæðis á lóðinni, sem skipulags- og byggingarnefnd hafi veitt leyfi fyrir. Talsverð vegalengd sé frá starfsemi Netparta ehf. til íbúðarhúss kæranda og því ekki um að ræða sjónmengun fyrir kærendur. Hvað varði sjónmengun af umferð þá sé umferð almennt heimiluð um þann veg sem liggi um svæðið og sé ekki unnt að fallast á að sjónræn áhrif af þeirri umferð sem fylgi starfseminni séu önnur eða verri en fylgi blandaðri umferð fólks og flutningabíla almennt. Fram kemur að skv. upplýsingum sveitarfélagsins muni flutningar á bifreiðum til niðurrifs á svæði Netparta í Byggðarhorni fara fram á flutningabílum þar sem nokkrar bifreiðar séu fluttar í einu og gildi sama fyrirkomulag um flutninga frá svæði Netparta ehf. í Byggðarhorni. Ekki sé um neina umferð að ræða tengdri sölu einstakra varahluta, þ.e. ekki sé rekin verslun sem einstaklingar eða fyrirtæki geti komið í, og umferðarmagn sé ekki mikið. Þá geti ýmis önnur starfsemi sem sé heimil innan skipulagssvæðisins haft í för með sér talsverða umferð. Telur sveitarfélagið að hin kærða starfsemi feli ekki í sér umferð umfram það sem íbúar á svæðinu megi vænta miðað við skipulagsskilmála. Hvað varðar möguleg slæm áhrif umferðar stórra bíla á ástand vegar á svæðinu, þá telur sveitarfélagið að það atriði geti ekki skipt máli varðandi gildi hins útgefna starfsleyfis og vegurinn sé þar að auki í eigu Netparta skv. upplýsingum sveitarfélagsins. Sveitarfélagið kveður önnur atriði sem tilgreind séu í deiliskipulagsskilmálum Byggðarhorns sem takmarki starfsemi á svæðinu ekki eiga við í málinu. Af starfseminni stafi ekki sérstök lykt sem geti valdið ónæði, starfsemin verði undir þaki og sé það langt frá húsakynnum kæranda að hávaða geti ekki gætt frá starfsemi fyrirtækisins, auk þess sem ekkert bendi til þess að óþrifnaðar gæti frá starfseminni. Sveitarfélagið kveður ennfremur að það sé rangt að deiliskipulag fyrir Tjarnabyggð hafi gildi við úrlausn þess hvort starfsemi Netparta sé í samræmi við skipulag. Sé þessari túlkun alfarið hafnað af hálfu sveitarfélagsins. Þá sé það einnig rangt að deilskipulag Byggðarhorns byggi á deiliskipulagi Tjarnabyggðar, sem sé mun ítarlegra. Hvort deiliskipulag fyrir sig standi sjálfstætt og hvorugt byggi á hinu. Verði að telja að það gildi almennt að skipulagsskilmálar sem tilheyri einu deiliskipulagi geti ekki haft áhrif á skipulagsskilmála annars deiliskipulags. Að lokum kemur fram að kærendur haldi því fram að ekki liggi fyrir í málinu að það sé afstaða skipulagsyfirvalda sveitarfélagsina að umrædd starfsemi sé í samræmi við deiliskipulag. Bendir sveitarfélagið á að skipulags- og byggingarnefnd hafi veitt leyfi til byggingar þess húsnæðis sem hýsi starfsemi Netparta hinn 16. febrúar 2010 og hafi í tölvupósti skipulags- og byggingafulltrúa til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 16. ágúst 2010, komið fram það mat skipulagsfulltrúa bæjarins að starfsemi Netparta ehf. að Byggðarhorni væri í fullu samræmi við deiliskipulagsskilmála Byggðarhorns. Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að skv. 5. gr. a laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé óheimilt að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út. Sé ráðherra þó heimilt, mæli ríkar ástæður með og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá starfsleyfi. Umhverfisstofnun hafi ekki undir höndum upplýsingar um að ráðherra hafi veitt slíka undanþágu. Virðist það ekki hafa verið gert miðað við gögn málsins heldur hafi heilbrigðisnefndin veitt ?bráðabirgðastarfsleyfi? skv. því sem fram komi í gögnum málsins. Fái stofnunin ekki séð á grundvelli hvaða laga- eða reglugerðarákvæða heilbrigðisnefndin hafi talið heimilt að veita slíkt ?bráðabirgðastarfsleyfi?. Þó svo að nefndin rökstyðji afgreiðslu sína með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga telji Umhverfisstofnun að ekki sé grundvöllur að gildandi lögum til að veita starfsleyfi til bráðabirgða. Þá kemur fram í umsögn Umhverfisstofnunar að í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999 sé fjallað um þau gögn sem fylgja eigi umsókn um starfsleyfi og þau skilyrði sem setja eigi í starfsleyfi. Skv. b-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar skuli umsókn um starfsleyfi fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Líti stofnunin svo á að markmiðið með útgáfu á starfsleyfi sé að setja skilyrði um mengunarvarnir fyrir viðkomandi starfsemi á þeim tiltekna stað sem skipulag geri ráð fyrir. Að mati stofnunarinnar skuli útgefandi athuga hvort fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi skipulagi. Sé fyrirhuguð starfsemi ekki í samræmi við gildandi skipulag telur Umhverfisstofnun það koma til greina að hafna útgáfu starfsleyfis á grundvelli þess. Þá vekur stofnunin athygli á 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Telur hún ekki ljóst hvort Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi nýtt sér ákvæðið en það megi þó ætla, einkum þar sem heilbrigðisnefndir noti almennt umrætt ákvæði við útgáfu starfsleyfa. Auglýsing nr. 582/2000 um lista yfir mengandi starfsemi þar sem ekki sé krafist ítarlegrar starfsleyfisgerðar hafi verið sett á grundvelli 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Í 1. gr. auglýsingarinnar segi að áður en heilbrigðisnefnd gefi út starfsleyfi skv. auglýsingunni skuli hún kanna hvort starfsemin samrýmist gildandi skipulagi og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar og að það sé skilyrði starfsleyfis að svo sé. Ætti Heilbrigðisnefnd Suðurlands því að vera kunnugt um það skilyrði fyrir starfsleyfi að starfsemin þurfi að vera í samræmi við skipulag. Umhverfisstofnun bendir jafnframt á að Heilbrigðisnefnd Suðurlands taki fram í ákvörðun um útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. að hún telji ekki ástæðu til að hafna útgáfu starfsleyfisins á grundvelli ósamræmis við skipulag svæðisins þar sem skýr afstaða sveitarfélagsins hafi komið fram um að starfsemin félli að deiliskipulagi svæðisins. Umhverfisstofnun kveðst ekki hafa undir höndum gögn þar sem framangreind afstaða sveitarfélagsins komi fram. Af gögnum málsins sé hins vegar ljóst að heilbrigðisnefndin hafi fengið afrit af bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins Árborgar, dags. 24. júní 2010, þar sem fram komi sú afstaða Skipulagsstofnunar að starfsemi Netparta ehf. samræmist ekki gildandi skipulagsskilmálum. Telur Umhverfisstofnun með vísan til b.-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og afdráttarlausrar afstöðu Skipulagsstofnunar í bréfi dags. 24. júní 2010 að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hefði átt að hafna útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. þar sem starfsemin hafi ekki verið í samræmi við gildandi skipulag. Í athugasemdum kærenda við umsagnir segir m.a. að í bréfi sveitarfélagsins Árborgar sé því haldið fram að starfsemin falli að skipulagi en ekki sé vísað til þess að starfsemin skuli tengjast landbúnaði. Þá sé vísað til þess að húsakostur sé innan leyfilegra marka og teljist því ekki til sjónmengunar en ekki sé minnst á breiður af bílhræjum sem þar megi finna. Þá komi jafnframt fram að Skipulags- og byggingarnefnd hafi gefið út byggingarleyfi fyrir húsnæði fyrir starfsemi bílapartasölunnar Netparta ehf. Í fundargerð nefndarinnar komi aftur á móti fram að umsókn um byggingarleyfi fyrir skemmu að Byggðarhorni 42 sé samþykkt. Í bréfi sveitarfélagsins sé einnig fullyrt að ekki hafi verið um neina sölu til einstaklinga að ræða en það sé ekki rétt enda geti samstarfsfélagar kæranda vitnað um að hafa keypt varahluti á staðnum. Þá telja kærendur að í umræddu bréfi sveitarfélagsins sé teygt á skilgreiningum til hagsbóta fyrir bílapartasöluna en algerlega sé litið fram hjá réttindum annarra lóðaeigenda og hugsanlegt fordæmi skapað fyrir aðra starfsemi sem betur eigi heima á iðnaðarsvæði. III. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins. Þann 14. október 2009 gaf Heilbrigðisnefnd Suðurlands út starfsleyfi til handa Netpörtum ehf. fyrir niðurrif bíla að Eyrarvegi 65, Selfossi. Eftir ábendingu frá kærendum fór Heilbrigðiseftirlit Suðurlands í eftirlit þann 21. maí 2010 þar sem í ljós kom að starfsemi Netparta ehf. var rekin án starfsleyfis í bráðabirgðahúsnæði að Byggðarhorni. Veitti heilbrigðisnefndin Netpörtum ehf. starfsleyfi þann 26. maí 2010 sem nefnt var bráðabirgðastarfsleyfi. Þann 9. nóvember 2010 var Netpörtum ehf. svo veitt af Heilbrigðisnefnd Suðurlands starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Starfsleyfið gildir til 9. nóvember 2022 og nær til reksturs bílapartasölu og skylds reksturs þar sem fram fer niðurrif vélknúinna farartækja. Netpartar ehf. eru staðsettir í landi Byggðarhorns sem liggur 2,5 km frá Selfossi og tilheyrir sveitarfélaginu Árborg. Deiliskipulag fyrir Byggðarhorn var samþykkt af bæjarstjórn Árborgar 9. maí 2007. Í deiliskipulagi fyrir Byggðarhorn er gert ráð fyrir blandaðri byggð (þ.e. blönduð landnotkun íbúðasvæða og opinna svæða til sérstakra nota) sem nefnd er búgarðabyggð. Eins og fram hefur komið telja kærendur að starfsleyfi bílapartasölunnar Netparta ehf. sé ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag fyrir Byggðarhorn. Vísa kærendur m.a. til þess að í samræmdum starfsleyfisskilyrðum Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna fyrir bílapartasölur og skyldan rekstur sem gefin eru út í samræmi við 18. gr.og 19. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að til að fá starfsleyfi þurfi starfsemi að vera í samræmi við gildandi skipulag. Benda kærendur ennfremur á skilmála deiliskipulags fyrir Byggðarhorn þar sem segir: ?Einnig er heimil starfsemi sem talist getur eðlileg þjónusta við íbúa viðkomandi hverfis s.s. verslun, hreinlegur iðnaður, handiðnaðarfyrirtæki, þjónustustarfsemi, leiksvæði og önnur starfsemi sem ekki mun valda íbúum óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar, sjónmengunar eða óeðlilega mikillar umferðar.? Þá vísa kærendur einnig til þess að starfseminni fylgi mengunarhætta þar sem verið sé að flytja bílhræ og rífa þau í sundur og þannig sé hætta á að efnin berist út í umhverfið. Auk þess fylgi starfseminni mikil sjónmengun og umferð vegna fyrirtækisins sé veruleg. Enn fremur sé kominn grunnur að húsnæði fyrirtækisins sem sé fleiri þúsund fermetrar. Samkvæmt 5. gr. a laga nr. 7/1998 skulu fyrirtæki hafa gilt starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd og er skv. ákvæðinu óheimilt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi starfsleyfi fyrir hana ekki verið gefið út, sbr. einnig 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og lið 7.13 í fylgiskjali 2 við reglugerðina. Í 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 er fjallað um umsókn um starfsleyfi en þar segir að umsóknum skuli m.a. fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Í úrskurði umhverfisráðherra dags 15. mars 2010 UMH09060086 sagði um þetta ákvæði reglugerðarinnar: ?Að mati ráðuneytisins hljóta þær forsendur þessa ákvæðis fyrst og fremst að vera þær að tryggja að starfsleyfi skuli ekki veitt fyrir slíkri starfsemi og hér um ræðir, nema fyrir liggi gilt deiliskipulag samkvæmt ákvæðum 25. gr. [þágildandi] skipulags- og bygginarlaga.? Í umræddu starfsleyfi fyrir Netparta ehf. segir í gr. 1.2 þess að starfsleyfisskilyrði nái til ofangreindrar starfsemi enda sé hún í samræmi við samþykkta notkun fasteignar og gildandi skipulag. Samkvæmt því sem fram kemur í gögnum málsins veitti Heilbrigðisnefnd Suðurlands Netpörtum ehf. starfsleyfi að Byggðarhorni 44, 801 Selfoss, þann 9. nóvember 2010. Þá liggur fyrir deiliskipulag fyrir Byggðarhorn, sem samþykkt var í sveitarstjórn 9. maí 2007 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. maí 2007. Í greinargerð með aðalskipulagi Árborgar 2005-2025, en deiliskipulag Byggðarhorns er sett á grundvelli þess aðalskipulags, segir um búgarðabyggð að slík byggð hafi ekki áður verið skilgreind á aðalskipulagsuppdráttum sveitarfélagsins og sé í nýrri aðalskipulagsgreinargerð talin upp með landbúnaðarsvæðum, en sé skilgreind á uppdráttum sem blönduð byggð íbúða og opinna svæða til sérstakra nota. Þá segir enn fremur: ?Búgarðabyggð er skilgreind með öðrum hætti en venjulegur landbúnaður. Reiknað er með að lóðir verði 1-5 hektarar að stærð og þar megi reisa vegleg íbúðarhús og hesthús eða húsnæði fyrir ýmiss konar húsdýrahald. ? Ekki er reiknað með hefðbundnum landbúnaði með framleiðslurétti í búgarðabyggð en heimiluð ýmis atvinnustarfsemi tengd landbúnaði, s.s. ýmis konar dýrahald og ræktun, nokkurs konar frístundabúskapur?? Í deiliskipulagsskilmálum Byggðarhorns segir m.a. eftirfarandi um þá atvinnustarfssemi sem heimil er á svæðinu ?Einnig er heimil starfsemi sem talist getur eðlileg þjónusta við íbúa viðkomandi hverfis s.s. verslun, hreinlegur iðnaður, handiðnaðarfyrirtæki, þjónustustarfsemi, leiksvæði og önnur starfsemi sem ekki mun valda íbúum óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar eða óeðlilega mikillar umferðar.? Skipulagsstofnun kemst í bréfi sínu til sveitarfélagsins Árborgar, dags. 24. júní 2010, að eftirfarandi niðurstöðu um ofangreint deiliskipulag: ?Að mati Skipulagsstofnunar samræmist starfsemi bílapartasölu í skipulagðri búgarðabyggð ekki umræddum skipulagsskilmálum. Stofnunin telur að um starfssemi sé að ræða sem ekki eigi heima á svæðum sem fyrst og fremst eru ætluð til íbúðar, heldur á skipulögðum iðnaðar- eða athafnasvæðum. Auk þess sem starfsemin kunni að valda íbúum óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar, sjónmengunar eða óeðlilega mikillar umferðar.? Þá bendir Skipulagsstofnun jafnframt á að sveitarstjórn Árborgar hafi áður komist að sömu niðurstöðu og vísar Skipulagsstofnun til þess að bílapartasölur séu sérstaklega nefndar í dæmaskyni í deiliskipulagi fyrir Tjarnabyggð sem starfsemi sem haft getur í för með sér óþægindi fyrir íbúa og er að mati Skipulagsstofnunar vandséð að önnur sjónarmið eigi við í máli þessu þó svo að bílapartasölur séu ekki sérstaklega tilteknar á sama hátt í deiliskipulagi búgarðabyggðar í landi Byggðarhorns. Skipulagsstofnun er stjórnvald með sérþekkingu á sviði skipulagsmála og er ráðherra til ráðgjafar í skipulagsmálum, sbr. 4. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 4. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ráðuneytið tekur undir umsögn Skipulagsstofnunar og telur að sú starfssemi sem hér um ræðir sé í andstöðu við deiliskipulag Byggðarhorns. Telur ráðuneytið að rétt sé að horfa sérstaklega til orðalagsins ?starfsemi sem getur talist eðlileg þjónusta við íbúa viðkomandi(...)?. Ráðuneytið telur að starfræksla bílapartasölu geti ekki talist falla undir þessa afmörkun enda hlýtur hér fyrst og fremst að vera um að ræða þjónustu svo sem verslun og aðra þjónustu við íbúa svæðisins líkt og segir í deiliskipulaginu. Þá telur ráðuneytið einnig rétt að benda á að starfsemin sem um ræðir getur mögulega valdið íbúum óþægindum vegna m.a. lyktar, hávaða, óþrifnaðar, sjónmengunar og óeðlilega mikillar umferðar, sbr. einnig framangreint bréf Skipulagsstofnunar. Fær þessi túlkun þá einnig stoð í deiliskipulagi fyrir búgarðabyggðina Tjarnabyggð. Deiliskipulag fyrir Tjarnabyggð sem tilheyrir einnig sveitarfélaginu Árborg sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 26. maí 2006. Í deiliskipulagi Tjarnabyggðar er líkt og í deiliskipulagi fyrir Byggðarhorn gert ráð fyrir blandaðri byggð (þ.e. blandaðri landnotkun íbúðasvæða og opinna svæða til sérstakra nota) sem nefnd er búgarðabyggð, en í því segir: ?Í búgarðabyggð má þó einnig gera ráð fyrir starfsemi sem eðlilegt er að þar sé til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, s.s. verslunum, hreinlegum iðnaði, handiðnaðarfyrirtækjum, þjónustustarfsemi og leiksvæðum, eða annarri starfsemi sem hvorki verður ætlað að muni valda óþægindum vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar eða sjónmengunar (t.d. bílapartasala) né dragi að sér óþægilega mikla umferð.? Er þannig í deiliskipulagsskilmálum Tjarnabyggðar beinlínis sagt að bílapartasala geti ekki fallið undir ?þjónustu við íbúða viðkomandi hverfis? en skilmálarnir eru samhljóða að öðru leyti. Telur ráðuneytið að þrátt fyrir að umræddir deiliskipulagsskilmálar séu ótengdir megi gera ráð fyrir að skilningur sveitarfélagins á umræddum ákvæðum við gerð deiliskipulags vegna þessara tveggja svæða sé sá sami, en eins og áður segir þá er orðalagið það sama að undanskildu því að bílapartasala er sérstaklega tilgreind í deiliskipulagi Tjarnabyggðar. Þá telur ráðuneytið einnig rétt að benda á það mat Umhverfisstofnunar að með tilliti til afdráttarlausrar afstöðu Skipulagsstofnunar hafi heilbrigðisnefnd átt að hafna útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. þar sem stafsemin sé ekki í samræmi við gildandi skipulag. Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið að starfsemi Netparta ehf. sé ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Kærendur gera þá kröfur að starfsleyfi Netparta verði afturkallað. Rétt er að benda á að ráðuneytið hefur ekki lagaheimild til að afturkalla ákvörðun sem tekin er af öðru stjórnvaldi. Aftur á móti er það niðurstaða ráðuneytisins að í kröfu kærenda felist krafa til ógildingar á starfsleyfi í samræmi við 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir en skv. því ákvæði eru ákvarðanir heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfa kæranlegar til ráðherra og getur hann staðfest, breytt eða fellt ákvörðun úr gildi að hluta eða öllu leyti. Við mat á því hvort fella eigi ákvörðun úr gildi ber að líta til þess hvort hún sé ógildanleg, þ.e. haldin verulegum annmarka. Ber þar m.a. að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis. Í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, en þau lög giltu þegar hin kærða ákvörðun var tekin, sagði m.a. í 1. gr. að markmið laganna væri að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu væri í samræmi við skipulagsáætlanir. Þá sagði enn fremur að markmið laganna væri að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila yrði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar væri hafður að leiðarljósi. Endurspeglast í þessum ákvæðum mikilvægi skipulags sem stjórntækis hvað varðar þróun byggðar. Þrátt fyrir að um ívilnandi ákvörðun í garð Netparta ehf. sé að ræða telur ráðuneytið að mikilvægt sé að horfa til réttaröryggis almennra borgara og hagsmuna þeirra af því að ákvæðum skipulags sé fylgt við ákvörðun um landnýtingu Fyrir liggur, eins og að framan greinir, að umrædd starfsemi var ekki í samræmi við deiliskipulag þegar gefið var út hið kærða starfsleyfi. Þá liggur jafnframt fyrir sú afstaða sveitarfélagsins Árborgar að starfsemin samræmist ekki skipulagi, sbr. 10. fund skipulags- og byggingarnefndar Árborgar 24. september 2009, þótt sveitarfélagið hafi síðar dregið til baka þá skoðun sína, sbr. m.a. tölvupóst skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 16. ágúst 2010. Af framansögðu telur ráðuneytið að starfsleyfishafi hafi ekki mátt vænta þess að hann fengi útgefið starfsleyfi af hálfu Heilbrigðisnefndar Suðurlands fyrr en við útgáfu svonefnds bráðabirgðaleyfis. Í því sambandi skal tekið fram að af gögnum málsins má ráða að starfsemi sú sem hér um ræði hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þegar starfsemin í Byggðarhorni hófst án viðeigandi starfsleyfis og þar með án fullvissu starfsleyfishafa um að hún uppfyllti skilyrði laga og reglugerða um útgáfu starfsleyfis. Telur ráðuneytið með hliðsjón af öllu framangreindu að ákvörðun um útgáfu starfsleyfis hafi verið haldin verulegum annmarka. og sé því rétt sé að fella ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands um útgáfu starfsleyfis til handa Netpörtum ehf. úr gildi. Eins og fram hefur komið telja kærendur að starfseminni fylgi mengunarhætta þar sem verið sé að flytja bílhræ og rífa þau í sundur og að hætta sé á að efnin berist í umhverfið. Þá fylgi starfseminni mikil sjónmengun. Í ljósi þeirrar niðurstöður ráðuneytisins að fella beri umrætt starfsleyfi úr gildi á grundvelli ósamræmis við deiliskipulag Byggðarhorns telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla um framangreind kæruatriði í úrskurði þessum. Hvað varðar hið svonefnda bráðabirgðastarfsleyfi bendir ráðuneytið á það sem fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar, en þar segir m.a. að ekki fáist séð á grundvelli hvaða laga- eða reglugerðarákvæðis heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi talið heimilt að veita Netpörtum ehf. svokallað bráðabirgðastarfsleyfi. Taldi Umhverfisstofnun að ekki hafi verið grundvöllur að gildandi lögum til að veita slíkt starfsleyfi til bráðabirgða. Tekur ráðuneytið undir þetta mat stofnunarinnar. Ráðherra er á hinn bóginn heimilt skv. 5. gr. a laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að veita tímabundna undanþágu frá starfsleyfi, að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og viðkomandi heilbrigðisnefndar, mæli ríkar ástæður með slíkri undanþágu. Í ljósi alls þessa er það mat ráðuneytisins að engin lagaheimild hafi verið til staðar fyrir Heilbrigðisnefnd Suðurlands til að veita svokallað bráðabirgðastarfsleyfi vegna starfsemi Netparta ehf. Úrskurðarorð Hin kærða ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 9. nóvember 2010 um útgáfu starfsleyfis til bílapartasölunnar Netparta ehf. er felld úr gildi.