Mál 09080074

Þann 8. júlí 2010 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

Úrskurður:

Ráðuneytinu barst þann 22. september 2009 stjórnsýslukæra frá Íbúasamtökum Önundarfjarðar vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu vegna urðunarstaðar við Klofning í Önundarfirði frá 19. ágúst 2009. Kæruheimild er að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum.

I. Málavextir.

Þann 19. júní 2009 tilkynnti Ísafjarðarbær stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði, Ísafjarðarbæ, til Skipulagsstofnunar. Vísað var til 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum og liðar 13 a í 2. viðauka laganna.

Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar var sú að stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði, Ísafjarðarbæ væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar byggði á því að í starfsleyfi kæmu fram nægilega skýrar kröfur um söfnun og hreinsun sigvatns og að framkvæmdaraðili hefði lýst því yfir að farið yrði að kröfum í starfsleyfi hvað þetta varði. Taldi Skipulagsstofnun því að mengunarhætta frá öðrum áfanga urðunarstaðarins við Klofning yrði ekki veruleg. Þá taldi stofnunin að framkvæmdaraðili hefði sýnt fram á að sjónræn áhrif af völdum foks yrðu ekki veruleg.

Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögnum Ísafjarðarbæjar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða og Umhverfisstofnunar um fyrrgreinda kæru með bréfum dags. 28. september 2009 og Skipulagsstofnunar með bréfi dags. 4. maí 2010. Umsögn barst frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða þ. 6. október 2009, frá Ísafjarðarbæ þ. 8. október 2009, frá Umhverfisstofnun þ. 19. október 2009 og frá Skipulagsstofnun þ. 6. maí 2010. Voru kæranda sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfum dags. 4. nóvember 2009 og 10. maí 2010 og bárust athugasemdir frá honum þ. 18. nóvember 2009 og 16. maí 2010.

II. Einstakar málsástæður kærenda og umsagnir um þær.

1. Sjónarmið kæranda.

Íbúasamtök Önundarfjarðar, hér eftir nefnd kærandi, kæra þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Telja Íbúasamtökin að í ljósi endurtekinna brota á starfsleyfi urðunarstaðarins eigi að fara fram athugun á öðrum möguleikum til urðunar á norðanverðum Vestfjörðum.

Kærandi telur að verklag, vöktun, skráningar og sýnataka á urðunarstaðnum sé ekki með þeim hætti sem starfsleyfið kveði á um. Þá sé flokkun úrgangs ekki með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir né fari flokkunin fram samkvæmt starfsleyfisskilyrðum staðarins og sé úrgangur fluttur á urðunarstaðinn sem alls ekki sé ætlaður til urðunar, t.a.m. brotajárn og ísskápar. Nánast ekkert sé vitað um hvað hafi verið urðað í gegnum árin eða í dag. Sé engar upplýsingar að fá um skráningu urðaðs úrgangs sem þó skuli fara fram samkvæmt starfsleyfi. Því sé ekki hægt að byggja á tölum rekstraraðila um að hægt verði að minnka úrgangsmagn. Þá kveðst kærandi draga í efa að innra eftirlit rekstraraðila sé í samræmi við starfsleyfi. Þannig eigi sýnatökur á sigvatni að fara fram árlega en nýjustu niðurstöður séu þrátt fyrir það frá árinu 2005. Krefst kærandi þess að kallaði verði eftir þessum skráningum rekstraraðila í samræmi við starfsleyfi. Jafnframt krefst kærandi þess að birt verði viðbragðs- og neyðaráætlun sem eigi samkvæmt starfsleyfi að liggja fyrir. Þá sé kveðið á um það í starfsleyfi að yfirborðsvatni skuli veitt fram hjá urðunarstaðnum en ekki verði séð að þessi krafa sé uppfyllt. Þá sé óásættanlegt að stórar vörubifreiðar á leið á urðunarstaðinn aki um íbúagötu og meðfram grunnskóla og íþróttamiðstöð án hraðahindrana. Þá kveður kærandi Skipulagsstofnun gefa sér þær forsendur að rekstraraðili muni í framtíðinni bæta verklag sitt og á þeim grunni telji stofnunin ekki líklegt að stækkun urðunarstaðarins muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Telur kærandi slíkan rökstuðning ómálefnalegan og ekki í samræmi við kröfur laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Kærandi telur einnig að vegna verklags við urðunina hafi urðunarstaðurinn mjög neikvæð og döpur áhrif á umhverfið sem sé mjög vinsælt útivistarsvæði. Mjög mikið drasl fjúki frá urðunarstaðnum um allt nágrennið og sé girðing umhverfis svæðið algerlega óviðunandi. Ekki hafi verið sýnt fram á verklag sem komi í veg fyrir þetta fok og ekki hafi verið gengið frá þeim hlutum svæðisins sem séu fullnýttir við urðunina. Þá hafi efni ekki verið flutt að til að urða úrganginn heldur hafi efnið verið tekið á jöðrum urðunarstaðarins og þannig hafi urðunarsvæðið verið stækkað um hundruð fermetra. Þá sé hluti svæðisins einnig komið yfir þá yfirborðshæð sem hafi verið gert ráð fyrir við nýtingu þess. Séu þannig sjónræn áhrif staðarins afgerandi. Aska frá brennsluofni Funa sé jafnframt ekki urðuð heldur virðist hún jafnvel nýtt til urðunar og fjúki því um allt nágrennið. Í því samhengi vakni upp spurningar um nálægð vatnssöfnunarsvæðisins fyrir vatnsból Flateyringa. Telur kærandi að vegna framangreinds geti rekstur urðunarstaðar við Klofning ekki orðið til framtíðar fyrir sveitarfélagið. Valdi umgengni og háttalag síðustu 14 ára því að íbúar Flateyrar og Önundarfjarðar verði aldrei sáttir við urðun úrgangs við Klofningshrygg. Að mati kæranda sé ekkert sem gefi til kynna að búast megi við bættu verklagi við urðun úrgangs sé tekið mið af starfstíma urðunarstaðarins. Þá mótmælir kærandi því að framkvæmda- og rekstraraðili hafi sýnt fram á bætt vinnubrögð og umgengni. Kveður kærandi að sér virðist sem virkt eftirlit með starfseminni sé ekki fyrir hendi.

2. Sjónarmið Umhverfisstofnunar.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, hafi m.a. að markmiði að tryggja upplýsingagjöf til leyfisveitanda og aðkomu almennings áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Þannig veiti lögin ekki stjórnvöldum heimild til þess að knýja fram úrbætur vegna hugsanlegra brota á lögum, reglugerðum eða starfsleyfi. Af 2. mgr. 6. gr. laganna sé ljóst að við ákvörðun um matsskyldu þeirrar framkvæmdar sem um ræði í málinu beri Skipulagsstofnun að líta til þeirra atriða sem getið sé í 3. viðauka við lögin og varði eðli og staðsetningu framkvæmdarinnar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Atriði er varði eftirlit og framkvæmd áður útgefinna leyfa séu ekki tilgreind sem viðmiðunaratriði í viðaukanum. Líti stofnunin því svo á að athugasemdir kæranda sem lúti að meintum brotum á reglum og starfsleyfi hafi ekki áhrif á matsskyldu umræddrar framkvæmdar. Hins vegar sé hægt að beina slíkum kvörtunum til stofnunarinnar sem eftirlitsaðila þeirrar starfsemi sem um ræðir. Stofnunin bendir að auki á að í kjölfar reglubundins eftirlits síðastliðið haust hafi verið gerðar ýmsar kröfur um úrbætur vegna starfseminnar, m.a. vegna úrgangs sem ekki hafi verið heimilt að urða á staðnum, frágangs og skipulags á urðunarsvæðinu. Hvað varðar sigvatn þá segir í umsögn stofnunarinnar að samkvæmt reglugerð nr. 738/2003, um urðun úrgangs skuli starfsleyfi hafa að geyma ákvæði um söfnun, vöktun og greiningu á sigvatni sem berist frá urðunarstað og greiningu grunnvatns í nágrenni hans. Umhverfisstofnun telur þessi ákvæði fela í sér að skylt sé að gera kröfur um söfnun og eftirlitsmælingar á sigvatni og vöktun á grunnvatni í starfsleyfi vegna urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði, nema sýnt sé fram á með fullnægjandi hætti að ekki stafi mengunarhætta af urðunarstaðnum, sbr. ákvæði reglugerðarinnar. Þá hafi stofnunin sett fram drög að starfsleyfistillögu þar sem gert sé ráð fyrir söfnun, hreinsun og eftirlitsmælingum á sigvatni og vöktun á grunnvatni í samræmi við áðurnefnda reglugerð. Telji stofnunin að verði útgefið starfsleyfi í samræmi við þessar tillögur verði um mikla framför að ræða við meðhöndlun sigvatns. Með hliðsjón af þessu telji stofnunin ekki þörf á að rannsaka frekar efnasamsetningu grunnvatns umhverfis urðunarstaðinn. Verði starfsleyfið ekki útgefið í samræmi við drögin bendir stofnun þó á að starfsleyfi verður samkvæmt reglugerð nr. 738/2003 að hafa að geymi ákvæði um söfnun og vöktun sigvatns. Því sé ljóst að væntanlega muni starfsleyfi hafa að geyma kröfur þar að lútandi, nema rekstraraðili sýni fram á með rannsóknum að núverandi fyrirkomulag hafi ekki í för með sér mengunarhættu. Telur Umhverfisstofnun í þessu ljósi ekki þörf á frekari rannsóknum á áhrifum sigvatns en gert sé ráð fyrir að fari fram í lögbundnu ferli við útgáfu starfsleyfis.

4. Sjónarmið Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða.

Heilbrigðiseftirlit Vestfjarðar bendir í umsögn sinni á að urðunarstaðurinn við Klofning taki við óbrennanlegum úrgangi frá Ísafjarðarbæ og Súðavíkurhreppi. Þá sé þar urðuð aska frá sorpbrennslustöðinni Funa og óvirkur úrgangur úr hreinsivirki. Heilbrigðiseftirlitið bendir jafnframt á að mjög takmörkuð starfsemi fari fram á urðunarstaðnum. Hins vegar telji eftirlitið ljóst að bæta þurfi verklag við eftirlit með urðunarstaðnum. Í gr. 2.1 í tillögu að starfsleyfi sé gert ráð fyrir eftirlits- og aðgangsstýringarkefi til að sporna gegn ólöglegri losun á staðnum. Þar sem útivistarsvæðið sé skammt frá sé ekki auðvelt að loka vegi að urðunarstaðnum. Þá hafi heilbrigðiseftirlitið ekki eftirlit með urðunarstaðnum heldur sé það í höndum Umhverfisstofnunar. Hins vegar hafi heilbrigðiseftirlitið tekið að sér sýnatöku af sigvatni fyrir rekstraraðila þegar óskað hafi verið eftir því. Ekki hafi þó reynst unnt að taka vatnssýni sumarið 2009 en sýni hafi hins vegar verið tekið síðastliðið haust og hafi fyrstu niðurstöður bent til þess að útskolun efna frá urðuninni komi ekki fram í lækjum neðan urðunarstaðar. Sé sýnatökuáætlunin að mati heilbrigðiseftirlitsins full ýtarleg, þ.e. að ein mæling á fjögurra ára fresti ætti að duga því engin breyting sé á starfsemi staðarins og engin áhætta fyrir umhverfið. Í umsögninni kemur jafnframt fram að eftirlitið telji að ekki þurfi að meta sérstaklega umhverfisáhrif af stækkun urðunarstaðarins. Sé hann staðsettur í gamalli námu þannig að um raskað land sé að ræða. Þá sé urðunarstaðurinn hannaður svo að yfirborðsvatni sé beint frá honum. Af þessum sökum hafi ekki verið hægt að taka sýni af sigvatni frá urðunarstaðnum þar sem ekkert vatn hafi fundist á svæðinu. Líklegt sé að ekkert vatn renni í gegnum urðunarstaðinn. Þá hafi lífríki fjörunnar verið kortlagt af Náttúrustofu Vestfjarða þegar staðurinn hafi verið valinn.

5. Sjónarmið rekstraraðila.

Rekstraraðili, Ísafjarðarbær, kveður í umsögn sinni að fullyrðingar um að sýnatökur og skráningar séu í ólestri séu hugarburður enda ekki stutt neinum gögnum. Þá bendir Ísafjarðarbær á að kærandi hafi ekki haft samband við rekstraraðila til að leita eftir upplýsingum um magn/og eða skráningar. Það sé ekki rétt að engar upplýsingar sé að fá. Að sögn Ísafjarðarbæjar hafi skráningar verið bættar til muna og allt sé skráð, þ.á m. dagsetningar skráningar og þyngd. Sé vitað nákvæmlega hvað fari til urðunar og hvenær frá því að þetta kerfi hafið verið tekið upp. Bendir Ísafjarðarbær á að skv. samningi um framkvæmd urðunar skuli hún fara fram samdægurs og hafi engar kvartanir borist varðandi vanhöld á því. Hvað varði flokkun úrgangs gangi það kerfi sem nú sé við lýði út á það að almenningur flokki úrgang sjálfur. Hins vegar séu kröfur í starfsleyfi það strangar að ekki sé verjandi að hafa flokkunarkerfið uppbyggt á þann hátt að það reiði sig á flokkun almennings. Telji bæjarfélagið sig þurfa afnema þetta fyrirkomulag hið fyrsta enda sýni reynslan að á Suðureyri, Flateyri og Þingeyri þar sem gámasvæði hafi verið óafgirt og ómönnuð að flokkun hafi verið stórlega ábótavant. Þá kveður Ísafjarðarbær að gagnstætt því sem kærandi haldi fram hafi því hvergi verið haldið fram að almenningur eigi að hafa hent rusli yfir girðingu inn á urðunarsvæðið. Varðandi umferð og umferðarþunga þá bendir Ísafjarðarbær á að þeim hafi ekki borist erindi vegna þessa. Hafi Ísafjarðarbær ætlað að breyta fyrirkomulagi flokkunar úrgangs og minnka þannig magn þess úrgangs sem fer til urðunar. Ætti ferðum gámabifreiða að fækka í kjölfarið. Þá bendir Ísafjarðarbær á að frá árinu 2006 hafi verið byrjað að urða jafnharðan yfir þá farma sem hafi borist á staðinn til að koma í veg fyrir fok. Erfitt sé að brjóta reglur daglega þar sem einungis sé urðað einu sinni til tvisvar í viku. Hvað varði athugasemdir um að yfirborðsvatni sé ekki veitt fram hjá urðunarstaðnum þá bendir Ísafjarðarbær á að skurður sé þvert fyrir ofan svæðið og veiti hann vatni fram hjá því. Í umsögninni kemur jafnframt fram að vinnulag á urðunarstaðnum hafi verið bætt mikið á síðustu árum. Er því hafnað að rusl fjúki frá staðnum í dag. Sé það rusl sem til staðar er gamalt og það þurfi að hreinsa. Þá bendir Ísafjarðarbær á að girðingu sé ekki ætlað að vera gildra fyrir fokrusl heldur sé hún ætluð til að afmarka svæðið og halda búfénaði frá því. Þá bendir Ísfjarðarbær jafnframt á að vinnulag hafi verið bætt á þann veg að alltaf sé urðað jafnóðum yfir það sem losað sé og þannig sé fokhætta takmörkuð. Þá sé ekki urðað í þeim veðrum sem fokhætta geti skapast. Hafi efni til urðunar bæði verið flutt að og einnig tekið innan svæðisins. Eigi eftir að ganga endanlega frá svæðinu. Hins vegar hafi urðunarstaðurinn ekki farið út yfir skipulagsmörk sem séu skýrt afmörkuð. Einnig sé efnistaka nálægt skógræktarsvæðinu heimil samkvæmt skipulagi. Séu sjónræn áhrif vissulega til staðar en þau eigi að minnka eftir að gengið hafi verið frá landinu eftir að 1. áfangi verði fullnýttur. Mæling á sigvatni hafi farið fram í haust og uppfylli sigvatn samkvæmt mælingum nánast kröfur um neysluvatn og megi því álykta að urðun að Klofningi sé í mjög góðum farvegi. Rétt sé þó að mælingar hafi ekki farið fram milli 2005 og 2009 og sé þar vanrækslu rekstraraðila um að kenna. Hvað varði vatnsból Flateyringa þá sé vatnsverndarsvæðið örlítið utar í firðinum og því sé ekki hætta á ferðum. Ísafjarðarbær telur jafnframt Klofning vera heppilegasta staðinn fyrir urðun úrgangs. Hafi þrír valkostir verið skoðaðir í aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 og hafi Klofningur þar verið talinn sá heppilegasti. Hafi verið unnin stefnumótun í málaflokknum á þá leið að minnka úrganginn og stórbæta flokkun á honum með því að færa hana undir starfssemi Funa.

6. Sjónarmið Skipulagsstofnunar.

Skipulagsstofnun vísar í umsögn sinni til þess að greinargerð Ísafjarðarbæjar er fylgdi tilkynningu til ákvörðunar um matsskyldu ásamt umsögnum umsagnaraðila sé grunnur að ákvörðun stofnunarinnar. Telur stofnunin að í kæru komi fram upplýsingar um að framkvæmdaraðili hafi ekki farið eftir starfsleyfi. Bendir stofnunin á að í tilkynningu framkvæmdaraðila hafi legið fyrir hvernig fyrirhugað yrði að standa að framkvæmdinni, hvernig uppfylla ætti ákvæði starfsleyfis og hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar yrðu í því ljósi. Hafi í umsögnum um tilkynningu framkvæmdaraðila komið fram það mat umsagnaraðila að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Telji Skipulagsstofnun að brot á starfsleyfi geti ekki talist viðmið við ákvörðun um matsskyldu né ráðist það af ákvörðun stofnunarinnar hvort framkvæmdaraðilar fari eftir ákvæðum starfsleyfis. Hvað varði staðarval fyrir urðunarstaðinn bendir stofnunin á að í tilkynningu framkvæmdaraðila hafi komið fram að framkvæmdin væri í samræmi við Aðalskipulag Ísafjarðarbæjar 2008-2020, er væri á lokastigi vinnslu. Í umræddum drögum að Aðalskipulagi hafi verið rakin í stuttu máli saga staðarvals fyrir urðunarstaðinn. Telur Skipulags ekki forsendur fyrir því að ákvarða framkvæmdina matsskylda á grundvelli þess að stefnumörkun við gerð aðalskipulags kunni að vera ábótavant. Þá telur Skipulagsstofnun að ekki komi fram nýjar upplýsingar eða rökstuðningur fyrir því að framkvæmdin eins og henni hafi verið lýst í tilkynningu framkvæmdaraðila skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

7. Athugasemdir kæranda við umsagnir.

Kærandi kveðst í athugasemdum sínum taka undir það mat Umhverfisstofnunar að ekki sé rétt samkvæmt lögum að blanda saman atriðum er snúi að réttu verklagi við framkvæmd urðunar við mat á umhverfisáhrifum. Hins vegar verði ekki hjá því komist í málinu þar sem Skipulagsstofnun byggi mat sitt á því að ekki sé líklegt að stækkun urðunarstaðarins hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þar sem framkvæmdaraðili muni einhvern tímann í framtíðinni ætla að gera verulegar úrbætur á framkvæmd urðunar. Hafi kærandi bent á fjölmörg atriði sem sýni fram á að framkvæmd urðunar hafi hingað til ekki verið í samræmi við lög. Hvað varðar umsögn Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða telur kærandi að sú fullyrðing eftirlitsins að ekkert vatn renni í gegnum urðunarstaðinn sé ekki byggð á nægilega traustum grunni. Þá hafi það verið ámælisverður dráttur hve seint sýnataka var framkvæmd. Kærandi tekur undir það mat Umhverfisstofnunar að bæta þurfi verklag við eftirlit, en mótmælir harðlega tillögu um að loka vegi að urðunarstaðnum og telur að það myndi takmarka rétt íbúanna til umgengni um útivistarsvæði í nágrenni við urðunarstaðinn. Þá kveður kærandi að úttektarskýrsla Umhverfisstofnunar frá 25. september 2009 styðji það sem kærandi hafi haldið fram um ástand urðunarstaðarins og verklag við urðunina. Þá tekur kærandi jafnframt undir álit Umhverfisstofnunar um meðhöndlun sigvatns og mælinga á vatni en ítrekar þó að þörf sé á því að sinna vöktun vel. Þá skorar kærandi á ráðuneytið að kalla eftir upplýsingum um úttektir stofnunarinnar til að öðlast betri yfirsýn um Klofningssvæðið og þá ekki síst vegna fokrusls.

Hvað varðar umsögn rekstraraðila Funa, Ísafjarðarbæjar, gerir kærandi fjölmargar athugasemdir. Hvað fokrusl varðar mótmælir kærandi því að um huglægt mat hans sé að ræða enda sé það fyrir sjónum íbúa alla daga og fullyrðing kæranda sé studd í úttekt og reglubundnu eftirliti Umhverfisstofnunar sem stöðvarstjóri Funa hafi verið viðstaddur ásamt umhverfisfulltrúa bæjarfélagsins. Þá telur kærandi að staðhæfing rekstraraðila um að vandamál sé með fokrusl en að halda því jafnframt fram að slíkt vandamál sé ekki til staðar sé mótsögn. Telur kærandi að svör þurfi að fást við því hvaða efni séu flutt til urðunar á staðnum. Þá ítrekar kærandi að fullyrðingar í kærunni um sýnatökur og skráningu standi og sé rökum studdar, m.a. í bréfum Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða og í eftirlitsúttekt Umhverfisstofnunar. Ekkert sé vitað um innihald þess sem urðað er, hvað sem magninu líði. Þá bendir kærandi á að umkvartanir um umgengni á urðunarstaðnum hafi verið ræddar á fjölmörgum fundum með bæjarstjóra og forstöðumanni tæknideildar og hljóti að liggja eftir þá fundi fundargerðir. Þá hafi sömu mál komið til umræðu á opnum fundum með bæjarfulltrúum Ísafjarðarbæjar. Fullyrðingar rekstraraðila um að ekki sé hætta á ferðum fyrir vatnsból Flateyringa sé að auki byggð á mikilli vanþekkingu á staðháttum og veðurfari á svæðinu og telur kærandi fyllstu ástæðu til að kanna hugsanleg áhrif fokrusls á neysluvatn Flateyringa, ekki síst í ljósi þess að viðkvæm matvælaframleiðsla fari fram á svæðinu. Kærandi bendir enn fremur á að íbúum hafi aldrei verið gefinn raunhæfur möguleiki á að bæta flokkun og kveður að auðvelt væri að bæta flokkunarmál með betra aðgengi. Þá ítrekar kærandi að rekstur urðunarstaðarins geti ekki orðið til framtíðar við Klofning. Hvað varðar umferðarþunga þá upplýsir kærandi að margoft hafi verið rætt við bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar um þetta atriði og honum send erindi vegna málsins. Þá mótmælir kærandi því harðlega að verklag við urðun hafi verið bætt og telur að þess sjáist lítil ummerki. Kærandi telur ennfremur að þess sjáist engin merki að skurður hafi verið ofan við urðunarstaðinn til að veita vatni fram hjá honum. Að endingu benda íbúasamtökin á að í vettvangskönnun við svæðið á seinni hluta árs 2009 hafi ekki sést miklar úrbætur né breytingar á svæðinu.

Í athugasemdum við umsögn Skipulagsstofnunar kveðst kærandi gera athugasemd við að stofnunin hafi ekki talið þörf á að leita umsagna heimamanna þrátt fyrir ítrekaðar kvartanir heimamanna og jafnvel kærur vegna brota á starfsleyfi. Þá sé kæranda ekki kunnugt um að fulltrúar stofnunarinnar hafi kynnt sér aðstæður á Klofningi. Telja kærendur einkennilegt að Skipulagsstofnun telji það ekki skipta máli að ekki hafi verið farið eftir núgildandi umhverfismati. M.a. hafi ekki verið gerð grein fyrir því hvaðan jarðvegur eigi að koma til frágangs á svæðinu en slíkt hljóti að kalla á rask á öðrum stað. Þá bendir kærandi á að endurteknar áhyggjur varðandi meðhöndlun ösku og síusalla frá Funa virðast hafa horfið sem komi greinilega fram í eftirlitsskýrslum Umhverfisstofnunar. Kærandi kveðst að lokum enga tiltrú hafa á loforðum rekstraraðila. Sé það krafa kæranda að útivistarsvæði, berjalönd, skógrækt, vinsælar gönguleiðir og ekki síst vatnsból Flateyringa fái notið vafans í þessu máli. Þá krefst kærandi þess jafnframt að aðrir kostir er varði staðsetningu urðunarstaðarins komi til frekari skoðunar þar sem ná mætti fram hagkvæmni og minni rekstrakostnaði.

III. Forsendur ráðuneytisins.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Veruleg umhverfisáhrif eru skilgreind svo í lögunum að um sé að ræða veruleg óafturkræf neikvæð umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja með mótvægisáhrifum. Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær framkvæmdir skuli háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna.

Íbúasamtök Önundarfjarðar kæra þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Telja Íbúasamtökin m.a. að í ljósi endurtekinna brota á starfsleyfi urðunarstaðarins eigi að fella ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi. Þá sé rétt að fram fari athugun á öðrum möguleikum til urðunar á norðanverðum Vestfjörðum.

Í gögnum málsins kemur fram að urðunarsvæðinu hafi í upphafi verið skipt í fjóra reiti sem fyrirhugað hafi verið að nýta í jafn mörgum áföngum. Hafi urðunarsvæði fyrsta áfanga verið um 10.000 m² og sé það að verða fullnýtt. Sé nú fyrirhugað að stækka svæðið og sé svæði annars áfanga 8.400 m². Er þessi stækkun tilkynningaskyld til Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum og lið 13a í 2. viðauka laganna. Samkvæmt fyrrgreindri ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2009 er stækkun urðunarstaðarins ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skal því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

1. Framfylgd starfsleyfis.

Eins og fram hefur komið gerir kærandi í kæru sinni athugasemdir við fjölmörg atriði er varða rekstur urðunarstaðarins og telur að fella eigi ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi af þeim sökum. Telur kærandi að verklag, vöktun, skráningar og sýnataka á urðunarstaðnum sé ekki með þeim hætti sem starfsleyfið kveði á um. Flokkun úrgangs sé ekki með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir né fari flokkunin samkvæmt starfsleyfisskilyrðum staðarins. Þá kveðst kærandi draga í efa að innra eftirlit rekstraraðila sé í samræmi við starfsleyfi. Jafnframt krefst kærandi þess að birt verði viðbragðs- og neyðaráætlun sem eigi samkvæmt starfsleyfi að liggja fyrir. Þá telur kærandi að óásættanlegt sé að stórar vörubifreiðar á leið á urðunarstaðinn aki um íbúagötu og meðfram grunnskóla og íþróttamiðstöð án hraðahindrana. Kærandi telur einnig að vegna verklags við urðunina hafi urðunarstaðurinn mjög neikvæð og döpur áhrif á umhverfið sem sé mjög vinsælt útivistarsvæði. Að auki fjúki mikið drasl frá urðunarstaðnum um allt nágrennið og sé girðing umhverfis svæðið algerlega óviðunandi. Ekki hafi verið sýnt fram á verklag sem komi í veg fyrir þetta fok. Þá sé hluti svæðisins einnig komið yfir þá yfirborðshæð sem hafi verið gert ráð fyrir við nýtingu þess sem auki á hin sjónrænu áhrif. Kærandi gerir að auki athugasemd við þær forsendur sem liggi að baki niðurstöðu Skipulagsstofnunar, en kærandi kveður Skipulagsstofnun gefa sér þær forsendur að rekstraraðili muni í framtíðinni bæta verklag sitt og á þeim grunni telji stofnunin ekki líklegt að stækkun urðunarstaðarins muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Ráðuneytið telur ljóst að flest þau atriði sem koma fram í kæru lúti í raun að framkvæmd og eftirfylgni með starfsleyfi en ekki að forsendum sem liggja til grundvallar ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar starfsemi sem slíkum. Hér er um að ræða þau atriði kæru sem lúta að verklagi, vöktun, skráningum og sýnatöku á urðunarstaðnum, svo sem flokkun úrgangs, skráningu hans og sýnatökum. Önnur atriði sem falla undir framkvæmd starfsleyfis eru innra eftirlit rekstraraðila, veiting yfirborðsvatns fram hjá urðunarstaðnum sem og birting viðbragðs- og neyðaráætlunar. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir þær sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Umrædd stækkun urðunarstaðarins fellur eins og áður segir undir a-lið, 13. tl. 2. viðauka laganna. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum sem fram koma í 3. viðauka við lögin þegar tekin er afstaða til hugsanlegra umhverfisáhrifa, en viðmiðanir þær sem um ræðir eru eins og áður segir eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Eftirlit með framkvæmd starfsleyfa er ekki tilgreint sem viðmið í 3. viðauka enda lítur eftirlitið að þeim þáttum sem varða starfsemi eftir að metin hafa verið umhverfisáhrif af henni.

Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að lög um mat á umhverfisáhrifum hafi það m.a. að markmiði að tryggja upplýsingagjöf til leyfisveitenda og aðkomu almennings áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Séu atriði er varði eftirlit og framkvæmd áður útgefinna leyfa ekki tilgreind sem viðmiðunaratriði í viðaukanum. Í umsögn Skipulagsstofnunar koma fram svipuð sjónarmið en í henni segir m.a.: „í tilkynningu framkvæmdaraðila lá fyrir hvernig fyrirhugað var að standa að framkvæmdinni, hvernig uppfylla ætti ákvæði starfsleyfis og hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar yrðu í því ljósi. Í umsögnum um tilkynningu framkvæmdaraðila kom fram það mat umsagnaraðila að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Skipulagsstofnun telur að brot á starfsleyfi geti ekki talist viðmið við ákvörðun um matsskyldu né ráðist það af ákvörðun stofnunarinnar hvort framkvæmdaraðila fari eftir ákvæðum starfsleyfis“.

Samkvæmt iv. og v.-lið, 1. tl. 3 viðauka nr. 106/2000 ber að líta til eðlis hugsanlegrar framkvæmdar með hliðsjón af úrgangsmyndun annars vegar og mengunar og ónæðis hins vegar. Ljóst er að í ákvörðun Skipulagsstofnunar hefur eðli framkvæmdarinnar verið skoðað m.t.t. til þessara þátta, en í ákvörðun stofnunarinnar er m.a. vikið að mögulegu foki úrgangs og mælingum á sigvatni. Kemur þannig m.a. fram í ákvörðun stofnunarinnar að nauðsynlegt sé að skýrar kröfur til rekstraraðila komi fram í starfsleyfi til að taka á þessum þáttum.  Ráðuneytið tekur undir framangreindar umsagnir Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar og telur að þau atriði sem kærandi tiltekur í kærunni og varða framfylgd og eftirfylgni starfsleyfis geti ekki talist atriði sem lögð séu til grundvallar ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar sem tilgreind er í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 106/2000.

Í starfsleyfi vegna mengandi starfsemi eins og því sem hér um ræðir ber að fjalla um starfsemi út frá mengunaráhrifum hennar, svo sem  mengunarvarnir á borð við magn úrgangs sem urða má, starfshætti, mengunarvarnir, móttöku og urðun úrgangs sem og innra eftirlit rekstraraðila, sbr. einnig ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 738/2003, um urðun úrgangs. Það fellur að mati ráðuneytisins ekki undir hlutverk Skipulagsstofnunar að tryggja framfylgd og eftirlit með því að urðunarstaðir starfi í samræmi við útgefið starfsleyfi heldur er það hlutverk Umhverfisstofnunar. Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að samkvæmt upplýsingum þess hefur Umhverfisstofnun viðhaft eftirlit með urðunarstaðnum, sbr. m.a. eftirlitsskýrslu stofnunarinnar frá 25. september 2009 sem og viðbrögð rekstraraðila urðunarstaðarins við henni, sbr. bréf dags. 13. október 2009. Þá bendir ráðuneytið jafnframt á að í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að stofnunin telji skylt að gera kröfur um söfnun og eftirlitsmælingar á sigvatni og vöktun á grunnvatni í starfsleyfi og hafi slíkar kröfur verið settar fram í drögum að starfsleyfistillögu vegna urðunarstaðarins við Klofning í samræmi við kröfur reglugerðar nr. 738/2003.

Umhverfisstofnun starfar undir yfirstjórn umhverfisráðherra samkvæmt lögum nr. 90/2002, um Umhverfisstofnun. Hlutverk hennar er að stuðla að velferð almennings með því að beita sér fyrir heilnæmu umhverfi, öruggum neysluvörum og verndun og sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda. Umhverfisstofnun annast m.a. verkefni á grundvelli laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir og laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs og gefur stofnunin út starfsleyfi fyrir ýmsa starfsemi sem getur haft í för með sér mengun þ.á m. urðun. Starfsleyfi fyrir urðun úrgangs er gefið út í samræmi við 5. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs og 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Útgáfa starfsleyfa fyrir urðun úrgangs byggir jafnframt á ákvæðum reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs og reglugerðar nr. 738/2003, um urðun úrgangs. Í 37. gr. laga nr. 55/2003 er kveðið á um að Umhverfisstofnun annist eftirlit með því að starfsleyfishafi  fari að ákvæðum þeirra starfsleyfa sem stofnunin gefur út. Jafnframt er það í valdi Umhverfisstofnunar að beita þvingunarúrræðum til að knýja á um framkvæmd ráðstafana sbr. 38. gr. sömu laga. Útgáfa starfsleyfis urðunarstaðarins að Klofningi í Önundarfirði sem og eftirlit með framfylgd þess er því lögum samkvæmt á ábyrgð Umhverfisstofnunar.

Með vísan til framangreinds er ljóst að framangreind atriði í kæru er lúta að framkvæmd og eftirfylgni með starfsleyfi urðunarstaðarins að Klofningi eru ekki atriði sem varða ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar, heldur atriði sem varða starfsemina eftir áhrif hennar hafa verið metin. Það er svo hlutverk Umhverfisstofnunar að tryggja að farið sé að ákvæðum starfsleyfis.

Ráðuneytið ítrekar mikilvægi þess að allt eftirlit með urðunarstaðnum sé í samræmi við þær reglur sem um starfsemina gilda og mun ráðuneytið senda Umhverfisstofnun bréf þess efnis. Ráðuneytið mun jafnframt óska eftir upplýsingum frá Umhverfisstofnun um hvernig eftirliti með starfsemi urðunarstaðarins hefur verið háttað.

2. Sjónræn áhrif.

Hvað varðar atriði í kæru er lúta að sjónrænum áhrifum frá urðunarstaðnum þá bendir ráðuneytið á að óumflýjanlegt er að rekstri urðunarstaðar fylgi nokkur sjónræn áhrif. Ekkert er fram komið í málinu sem bendir til þess að sjónræn áhrif urðunarstaðarins að Klofningi séu meiri en almennt gerist með rekstri urðunarstaða. Ráða má af athugasemdum þeim sem fram koma í kæru að hin sjónrænu áhrif séu að mati kærenda að mestu tilkomin vegna ófullnægjandi verklags við urðun og þá helst vegna mikils foks frá urðunarstaðnum. Verður af þessu ráðið að um sé að ræða atriði sem lúta að brotum á starfsleyfi. Ráðuneytið vísar til þess að líkt og áður greinir að eftirlit með framfylgd starfsleyfis á urðunarstöðum er í höndum Umhverfisstofnunar en koma ekki til skoðunar hvað varðar matsskyldu framkvæmdar. Hvað varðar athugasemdir kæranda um að hluti svæðisins sé komið yfir þá yfirborðshæð sem gert hafi verið ráð fyrir við nýtingu þess bendir ráðuneytið á að ekki liggja fyrir upplýsingar í málinu um svonefnda hæðarpunkta sem settir eru samkvæmt deiliskipulagi. Hæðarpunktar samkvæmt deiliskipulagi eru ekki hluti af þeim viðmiðum sem lögð eru til grundvallar við ákvörðun um matsskyldu skv. lögum nr. 106/2000 né heldur er kveðið á um þá í starfsleyfi urðunarstaða. Ráðuneytið bendir hins vegar á að starfsemi urðunarstaða þarf auk þeirra krafna sem fram koma í starfsleyfi fyrir starfsemina einnig að uppfylla ýmis önnur skilyrði til þess að þeir teljist starfa á lögmætan hátt, þ.m.t. skilyrði deiliskipulags fyrir svæðið, sbr. úrskurð umhverfisráðherra dags. 9. mars 2010, UMH09070115. Að öðru leyti verður ekki frekar fjallað um þennan þátt hér.

Kærendur benda á í kæru sinni að stórar vörubifreiðar á leið á urðunarstaðinn aki um íbúagötu og meðfram grunnskóla og íþróttamiðstöð án hraðahindrana og skapi þannig óþarfa áhættu fyrir börn og íbúa staðarins. Hvað þetta atriði varðar bendir ráðuneytið á dóm Hæstaréttar frá 22. október 2009, nr. 671/2008 þar sem fram kemur að mat á slysahættu og umferðaröryggi skipti máli við heildarmat á hagkvæmni framkvæmda og ættu sem slík það sammerkt að vera grundvallarþættir í tilgangi og markmiði umræddar framkvæmdar. Gætu þau þ.a.l. ekki talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmda sem horfa ætti til við mat á umhverfisáhrifum hennar. Þá sagði ennfremur í dómnum: „Þótt atriði sem þessi hafi vissulega með ýmsu móti áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, geta þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000, enda ljóst af fyrrgreindum tilgangi laganna að þeim er einungis ætlað að taka til mats á afleiðingum framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki á kostum hennar sjálfrar og göllum.“ Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að atriði er lúta að umferðaröryggi séu ekki einn af þeim þáttum sem komið geti til skoðunar þegar metin eru umhverfisáhrif framkvæmdar.

3. Staðarval urðunarstaðar.

Í kæru kemur enn fremur fram að kærandi telji að í ljósi endurtekinna brota á starfsleyfi urðunarstaðarins eigi að fara fram athugun á öðrum möguleikum til urðunar á norðanverðum Vestfjörðum. Hvað þetta atriði varðar bendir ráðuneytið á að ákvörðun um staðarval fyrir urðunarstaðinn er ekki til umfjöllunar í máli þessu enda ekki hluti af þeim þáttum sem skoðaðir eru við matsskyldu framkvæmda, sbr. lög nr. 106/2000. Verður því ekki frekar fjallað um þann þátt hér.

IV. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki beri að fallast á kröfu kæranda um að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, heldur beri að staðfesta ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2009, um að stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði, Ísafjarðarbæ sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Eins og fram hefur komið mun ráðuneytið kalla eftir upplýsingum hjá Umhverfisstofnun um hvernig eftirliti með starfseminni hefur verið háttað. Ráðuneytið telur rétt að benda á að telji kærandi að brotið hafi verið gegn ákvæðum starfsleyfis er heimilt að kæra slíkt til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 1. mgr. 31. gr. laganna.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2009, um að stækkun urðunarstaðarins við Klofning í Önundarfirði, Ísafjarðarbæ sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, er staðfest.