Mál 09030025
Þann 12. júní 2009 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu barst þann 4. mars 2009 kæra Atla Björns E. Levy og Davíðs S. Snorrasonar, vegna þeirrar ákvörðunar prófnefndar mannvirkjahönnuða, frá 27. febrúar 2009, að synja þeim um þátttöku á námskeiði fyrir mannvirkjahönnuði samkvæmt ákvæði 48. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
I. Málsatvik og málsmeðferð.
Kærendur voru meðal umsækjenda að námskeiði fyrir mannvirkjahönnuði samkvæmt 48. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sem halda átti vorið 2009. Eru þeir báðir byggingarverkfræðingar að mennt og var Atli Björn E. Levy með 23 mánaða starfsreynslu sem verkfræðingur og Davíð S. Snorrason með 21 mánuð í starfsreynslu sem verkfræðingur. Var þeim synjað um þátttöku á námskeiðinu af hálfu prófnefndar mannvirkjahönnuða, sem kveðið er á um í 3. mgr. 48. gr. skipulags- og bygggingarlaga, á þeirri forsendu að þeir uppfylltu ekki það skilyrði 5. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga að hafa öðlast þriggja ára starfsreynslu.
Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Ráðuneytið sendi fram komna kæru til umsagnar prófnefndar mannvirkjahönnuða þann 7. maí 2009. Umsögn prófnefndar barst þann 15. maí 2009. Umsögn prófnefndar var send til athugasemda kærenda og bárust ráðuneytinu athugasemdir þeirra þann 26. maí 2009.
II. Kæruatriði og umsagnir.
Kærendur segjast ekki sammála þeirri lagalegu túlkun að þeir þurfi sem umsækjendur á umrætt námskeið fyrir mannvirkjahönnuði að hafa þriggja ára starfsreynslu að fenginni löggildingu starfsheitisins verkfræðingur til að eiga kost á því að sækja umrætt námskeið. Segir í kærunni að umrætt atriði sé ekki skýrt út nánar í 48. gr. skipulags- og byggingarlaga. Segir að samkvæmt 48. gr. laganna skuli umsækjendur hafa sérhæft sig á viðkomandi löggildingarsviði og öðlast starfsreynslu hjá löggiltum aðila á sviðinu. Enn fremur sé talað um að starfsreynslutíminni skuli ekki vera skemmri en þrjú ár, þar af minnst eitt ár hér á landi. Segir að kærendur hafi leitað eftir lögfræðilegu áliti á túlkun hvað varðar starfsreynslutímann. Samkvæmt því segi hvergi í umræddu ákvæði að starfsreynslan eigi að eiga sér stað eftir löggildingu starfsheitis eða að lokinni meistaragráðu og því nærtækara að líta svo á að það sé ekki skilyrði. Þá komi ekkert fram í greinargerðum, eldri lögum eða dómum og því ekki um annað að ræða en að miða við skýrt orðalag ákvæðisins. Segir að í álitinu komi fram að greinargerð sem fylgi frumvarpinu sem hafi orðið að lögum veiti ekki frekari skýringu á þessu og að eldri lög séu svipuð hvað þetta varði. Segjast kærendur telja sig uppfylla ákvæði skipulags- og byggingarlaga til að sækja umrætt námskeið. Sé það ósk þeirra að synjun prófnefndar verði endurskoðuð af ráðuneytinu og að ennfremur verði athuguð hvort að mat prófnefndar byggi á stjórnsýsluvenju sem eigi sér ekki stoð í lögum.
Í umsögn prófnefndar mannvirkjahönnuða segir að prófnefndin hafi samþykkt eftirfarandi á fundi þann 12. maí 2009: „Í 1. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga kemur fram, að rétt til að leggja fram uppdrætti vegna byggingarleyfis, hafi þeir sem til þess hafi hlotið löggildingu ráðherra. Í 2. mgr. 48. gr. sömu laga kemur fram að verkfræðingar, auk annarra geti sótt um löggildingu og skulu þeir hafa hlotið heimild iðnaðarráðherra til starfsheitis samkv. lögum nr. 8/1996. Í 5. mgr. 48. gr. laganna kemur fram að umsækjendur aðrir en arkitektar og byggingarfræðingar skulu hafa öðlast starfsreynslu á sínu sviði og skuli starfstíminn ekki vera skemmri en þrjú ár. Að starfstíma loknum skulu umsækjendur sækja námskeið og undirgangast próf.” Segir þá í umsögninni að prófnefndin vekji athygli á efni 2. og 3. mgr. 48. gr. umræddra laga, en þar komi fram að verkfræðingar geti sótt um löggildingu ráðherra og skuli þeir áður hafa hlotið heimild iðnaðarráðherra til starfsheitis auk þess að standast próf sem prófnefnd annist. Þeir sem sæki um eða geti sótt um löggildingu skv. 2. mgr. 48. gr. laganna séu umsækjendur. Þá komi fram í 5. mgr. 48. gr. laganna að umsækjendur, í þessu tilviki verkfræðingar, skuli hafa öðlast tiltekna starfsreynslu á sínu sviði áður en þeir sæki námskeið og undirgangist próf. Segir að prófnefndin telji ákvæði laganna ótvíræð og skýr og að umsækjendur/verkfræðingar eigi að hafa lokið starfsreynslutíma sem verkfræðingar áður en þeir sæki námskeið og þreyti próf á vegum prófnefndar mannvirkjahönnuða. Kveðst prófnefndin þá ósammála þeirri skoðun kærenda að störf nefndarinnar byggist á stjórnsýsluvenjum og ekki lögum.
Í athugasemdum kærenda segir að þeir telji prófnefnd ekki taka á rökum kærenda með fullnægjandi hætti. Segir að kærendur fallist ekki á að þeir þurfi að ljúka starfsreynslutíma sem verkfræðingar, enda slíkt ekki tekið fram í lögum eða reglugerðum. Beri að skilja lögin þannig að starfsreynslutíminn geti verið fyrir löggildingu starfsheitis, enda sé starfsreynslan á viðkomandi löggildingarsviði fengin hjá löggiltum aðila.
III. Niðurstaða.
Í 48. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er fjallað um löggildingu hönnuða og eru 1. til 5. mgr. greinarinnar svohljóðandi:
„1. mgr. Rétt til að leggja fram uppdrætti vegna byggingarleyfis hafa þeir sem til þess hafa hlotið löggildingu ráðherra.
2. mgr. Arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræðingar, verkfræðingar, rafiðnfræðingar, innanhússarkitektar eða landslagsarkitektar (landslagshönnuðir), sem sækja um löggildingu samkvæmt lögum þessum, skulu hafa hlotið heimild iðnaðarráðherra til starfsheitisins samkvæmt lögum um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996.
3. mgr. Arkitektar, byggingarfræðingar, verkfræðingar, tæknifræðingar, innanhússarkitektar, landslagsarkitektar og rafiðnfræðingar er sækja um löggildingu skulu standast próf sem þriggja manna prófnefnd sérfróðra aðila annast. Umhverfisráðherra skipar nefndina til fjögurra ára í senn. Jafnmargir varamenn skulu skipaðir. Prófið skal ná til þeirra greina sem helst reynir á í störfum hönnuða við íslenskar aðstæður. Prófnefnd skipuleggur námskeið til undirbúnings prófi sem umsækjendum er skylt að sækja. Ráðherra ákveður gjald sem umsækjendur greiða fyrir að þreyta próf. Skal fjárhæðin taka mið af kostnaði af námskeiðum og annarri framkvæmd prófs. Ráðherra setur nánari ákvæði í reglugerð um framkvæmd námskeiðahalds og prófs og lágmarksárangur til að standast það.
4. mgr. Byggingarfræðingar þurfa, auk þess að standast próf skv. 3. mgr., að hafa lokið 20 mánaða starfsreynslutíma.
5. mgr. Umsækjendur, aðrir en arkitektar og byggingarfræðingar, skulu hafa sérhæft sig á viðkomandi löggildingarsviði og öðlast starfsreynslu hjá löggiltum aðila á sviðinu. Starfsreynslutíminn skal ekki vera skemmri en þrjú ár, þar af minnst eitt ár hér á landi. Í vottorði um starfsreynslu skal gerð grein fyrir þeim verkefnum sem umsækjandi hefur unnið að á starfsreynslutímanum. Að starfsreynslutímanum loknum skulu umsækjendur sækja námskeið og undirgangast próf það sem mælt er fyrir um í 3. mgr. Ráðherra leitar umsagnar viðkomandi fagfélags og prófnefndar áður en löggilding er veitt."
Í 4. gr. reglugerðar nr. 747 um störf prófnefndar mannvirkjahönnuð segir: „Eftirfarandi mannvirkjahönnuðir geta sótt námskeið og gengist undir próf samkvæmt reglugerð þessari: Arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræðingar, verkfræðingar, rafiðnfræðingar, innanhúshönnuðir og landslagshönnuðir sem hlotið hafa heimild iðnaðarráðherra til starfsheita í tækni- og hönnunargreinum."
Samkvæmt 1. gr. laga um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996, taka lögin til ýmissa starfsheita og þar á meðal verkfræðinga. Samkvæmt 2. gr. laganna hafa þeir menn einir rétt til að nota starfsheiti þau sem lögin taka til eða orð sem fela í sér þau heiti, sem fengið hafa til þess leyfi ráðherra, sbr. 3. gr., eða þeir sem fengið hafa staðfestingu ráðherra á leyfi til að bera samsvarandi starfsheiti sem veitt hefur verið í ríki sem er aðili að samningi um Evrópska efnahagssvæðið eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu ellegar Færeyjum, sbr. 4. gr.
Eins og að framan greinir eru það arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræðingar, verkfræðingar, rafiðnfræðingar, innanhússarkitektar eða landslagsarkitektar (landslagshönnuðir), sem sótt geta um löggildingu umhverfisráðherra samkvæmt 2. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga. Eins og segir í ákvæðinu þá skulu umsækjendur hafa hlotið heimild iðnaðarráðherra til starfsheitisins samkvæmt lögum um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996. Ljóst er af efni 2. gr. laga nr. 8/1996 að menn hafa ekki rétt til þess að nota starfsheiti þau sem lögin taka til eða orð sem fela í sér þau heiti, nema hafa fengið til þess leyfi eða staðfestingu ráðherra. Í 5. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga er m.a. fjallað um það skilyrði fyrir löggildingu að umsækjendur sæki umrætt námskeið fyrir mannvirkjahönnuði. Samkvæmt 1. ml. skulu m.a. verkfræðingar, sbr. kærendur í máli þessu, hafa sérhæft sig á viðkomandi löggildingarsviði og öðlast starfsreynslu hjá löggiltum aðila á sviðinu, sbr. orðalagið „umsækjendur, aðrir en arkitektar og byggingarfræðingar (..)". Skal starfsreynslutíminn ekki vera skemmri en þrjú ár, þar af minnst eitt ár hér á landi. Segir þá að að starfsreynslutíma loknum skuli umsækjendur sækja námskeið og undirgangnast próf það sem mælt er fyrir um í 3. mgr. Af 48. gr. laganna verður greint að ekki er gerður greinarmunur á því hvort um er að ræða umsækjendur um löggildingu hjá umhverfisráðherra samkvæmt 2. mgr. 48. gr. laganna eða umsækjendur um námskeið fyrir mannvirkjahönnuði samkvæmt 3. og 5. mgr. 48. gr. Er gert ráð fyrir því að umsækjendur í öllum tilvikum beri viðeigandi starfsheiti miðað við umsókn þeirra, sbr. upptalning í 2. mgr. 48. gr. laganna. Í samræmi við áðurgreint ákvæði 2. gr. laga nr. 8/1996 verður því að gera ráð fyrir að umræddir umsækjendur þurfi að hafa fengið leyfi eða staðfestingu iðnaðarráðherra til starfsheitisins eins og einnig er gert ráð fyrir í áðurgreindri 4. gr. reglugerðar nr. 747/1997. Að sama skapi telur ráðuneytið að þegar gerðar eru kröfur um starfsreynslu þeirra sem sækja um þátttöku á námskeiði fyrir mannvirkjahönnuði, þá sé verið að vísa til starfsreynslu þeirra sem verkfræðinga, tæknifræðinga o.s.frv., nema annað sé tekið fram, sbr. 5. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í frumvarpi til breytinga á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, sem varð síðar að lögum nr. 170/2000, var lagt til að allar stéttir sem hlytu löggildingu ráðherra þyrftu að standast próf prófnefndar mannvirkjahönnuða, sbr. a. lið 13. gr. frumvarpsins. Í b. lið 13. gr. var lagt til að allar stéttir sem hlytu löggildingu þyrftu tveggja ára starfsreynslu áður en þeim yrði heimilt að fara í próf hjá prófnefnd mannvirkjahönnuða. Segir í greinargerð með frumvarpinu að í 48. gr. laganna séu kröfur um starfsreynslu mismunandi eftir stéttum, þurfi arkitektar enga starfsreynslu til að fá að fara í próf, byggingarfræðingar þurfi 20 mánaða starfsreynslu en aðrar stéttir þriggja ára starfsreynslu. Segir að lagt sé til að allir hönnuðir standi jafnt að vígi hvað varðar kröfur um starfsreynslu og að þeir verði að loknu starfsreynslutímabili að taka próf og standast það. Í frumvarpinu er aðeins lögð til smávægileg breyting á orðalagi hvað varðar skilyrði um setu á umræddu námskeiði í 5. mgr. 48. gr. laganna. Í staðinn fyrir eftirfarandi orðalag: „Að starfsreynslutímanum loknum skulu umsækjendur sækja námskeið og undirgangast próf það sem mælt er fyrir um í 3. mgr.” er eftirfarandi lagt til í frumvarpinu: „Að starfsreynslutímanum loknum skulu umsækjendur sækja námskeið og standast próf það sem mælt er fyrir um í 3. mgr.” Er umrætt orðalag hins vegar óbreytt í núgildandi lögum. Af lögskýringargögnum má því sjá að talið hefur verið þegar umrætt frumvarp var lagt fram að óheimilt væri að sækja umrætt námskeið fyrr en skilyrði um starfsreynslu væri uppfyllt. Er það einnig mat ráðuneytisins að orðalag 5. mgr. 48. gr. laganna hvað þetta varðar sé skýrt í ljósi þess að þar segir: „Að starfsreynslutímanum loknum skulu umsækjendur sækja námskeið (..)”.
Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið að kærendur uppfylli ekki skilyrði til þátttökuréttar á því námskeiði sem greinir í 3. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sökum ónógrar starfsreynslu og er því sú ákvörðun prófnefndar mannvirkjahönnuða að synja kærendum um þátttöku á umræddu námskeiði vorið 2009, staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun prófnefndar mannvirkjahönnuða, frá 27. febrúar 2009, um að synja Atla Birni E. Levy og Davíð S. Snorrasyni um þátttöku á námskeiði fyrir mannvirkjahönnuði vorið 2009 samkvæmt ákvæðum 3. og 5. mgr. 48. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er staðfest.