Mál 08060131
Þann 8. apríl 2009 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu bárust með bréfum dags. 20. júní 2008 kærur frá Hafdísi Sigurðardóttur, Jónu Guðlaugsdóttur, Sigurði G. Guðjónssyni hrl. f.h. Unu Árnadóttur og Magnúsi Guðjónssyni vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 6. júní 2008 um útgáfu starfsleyfi til Lýsis h.f. í Þorlákshöfn sem hefur með höndum heitloftsþurrkun sjávarafurða. Kærendur eru í íbúar í Þorlákshöfn og er kæruheimild í 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Þá barst ráðuneytinu erindi frá sveitarfélaginu Ölfusi með bréfi dags. 1. júlí 2008 er ráðuneytið telur að líta verði á sem kæru í merkingu 1. mgr. 32. gr. nefndra laga, sbr. nánar um formhlið málsins hér að neðan.
I. Um formhlið málsins.
Í erindi sveitarfélagsins Ölfuss er tekið fram að um kæru af þess hálfu sé að ræða vegna ofangreindrar ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Suðurlands og vísað til áðurnefndrar kæruheimildar 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 í því sambandi. Í þeirri málsgrein er tekið fram að ákvarðanir heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. laganna megi kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun heilbrigðisnefndar, en í 1. mgr. 32. gr. laganna er svo fyrir mælt að rísi ágreiningur milli heilbrigðisnefnda og sveitarstjórna um framkvæmd laganna skuli vísa málinu til fullnaðarúrskurðar ráðherra og er kærufrestur er ekki tilgreindur í ákvæðinu. Í athugasemdum við 32. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 7/1998 er rakið að ráðherra fari með úrskurðarvald í þeim tilvikum þar sem upp kemur ágreiningur milli heilbrigðisnefndar og sveitarstjórnar um framkvæmd laganna. Þá er í athugasemdunum tekið fram að hafa verði í huga að heilbrigðisnefndir séu ekki settar undir vald sveitarstjórnar. Sætti sveitarstjórn sig ekki við ákvörðun heilbrigðisnefndar hafi hún þann möguleika að óska eftir úrskurði ráðherra í málinu en hún geti hvorki ógilt ákvörðun heilbrigðisnefndar né breytt henni. Í þessu samhengi þarf og að hafa í huga að sveitarstjórnir eru skilgreindar sem lögaðilar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og skipaðar lýðræðislega kjörnum fulltrúum sem að lögum er skylt að leitast við að tryggja hagsmuni og velferð íbúa sinna, sbr. einkum 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í ljósi framangreindra lagaákvæða svo og þeirra forsendna sem hér hafa verið raktar, þar með talið þeirrar aðgreiningar sem gerð er með ákvæðum 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 annars vegar og 2. mgr. 32. gr. sömu laga hins vegar, verður að mati ráðuneytisins að líta svo á að ágreiningur sveitarfélags vegna ákvörðunar heilbrigðisnefndar um útgáfu starfsleyfis falli undir 1. mgr. 32. gr. laganna. Að mati ráðuneytisins hefði því sveitarfélaginu Ölfusi verið rétt að vísa til 1. mgr. 32. gr. í kæru sinni. Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið kæruna falla undir 1. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, enda ber erindið ótvírætt með sér að um kæru sé að ræða. Einnig kemur það til að kæruheimildir sem réttarúrræði hafa í samræmi við þann tilgang sinn að tryggja aukið réttaröryggi verið skýrðar til samræmis við þann tilgang. Samkvæmt framansögðu verður kæra sveitarfélagsins Ölfuss tekin til efnismeðferðar á grundvelli 1. mgr. 32. gr. laganna.
II. Málavextir og hin kærða ákvörðun.
Samkvæmt fyrirliggjandi málsgögnum og upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað hefur Lýsi hf. stundað heitloftsþurrkun sjávarafurða í Þorlákshöfn um árabil en mikillar óánægju hafi gætt á meðal íbúa þar vegna lyktarmengunar frá starfseminni. Gerðu kærendur ásamt um 530 íbúum bæjarins athugasemdir vegna fyrirhugaðrar endurnýjunar starfsleyfis til fyrirtækisins í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar. Heilbrigðisnefnd Suðurlands auglýsti starfsleyfi Lýsis hf. til tólf ára þann 23. apríl 2008. Af hálfu heilbrigðisnefndar var skírskotað til fundar Landssamtaka heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi (LHÍ) sem haldinn var þann 25. október 2006 og ályktunar sem þar var samþykkt um samræmingu starfsleyfistíma fyrir öll heilbrigðiseftirlitssvæði á landinu. Heilbrigðisnefnd Suðurlands samþykkti sérstaklega á fundi sínum 12. desember 2006 að gildistími starfsleyfa útgefnum af nefndinni skyldi samræmdur. Ákvörðun um að auglýsa starfsleyfi Lýsis hf. til tólf ára var svo tekin á fundi heilbrigðisnefndar þann 23. apríl 2008 með vísan til framangreindrar samþykktar frá fundi nefndarinnar 12. desember 2006 svo og áðurnefnds fundar LHÍ. Tók heilbrigðisnefnd ákvörðun um útgáfu umrædds starfsleyfis til tólf ára þann 6. júní 2008 í samræmi við þá auglýsingu sem heilbrigðisnefnd hafði birt.
Í grein 3.6. í hinu kærða starfsleyfi er svohljóðandi ákvæði um þvotta - og þéttiturn sem mengunvarnarbúnað:
„Lykteyðing skal framkvæmd í þvotta - og þéttiturni, enda fáist til þess tilskilin leyfi þar til bærra skipulags - og byggingaryfirvalda. Nota skal ósontækni með framangreindu. Að lokinni lykteyðingu skal leiða útblástursloft í gegnum reykháf, sem ekki er lægri en ein húshæð miðað við gólfflöt verksmiðjuhúss og nærliggjandi húsa. Hraði útblásturslofts skal ekki vera minni en 20 m/s til þess að koma í veg fyrir niðurdrátt. Skal fyrirtækið koma fyrir mælinemum til að fylgjast með magni lyktgefandi mólikúla í útblæstri. Skulu upplýsingar sem fást við það notaðar til að ná fram enn frekari lykteyðingu.“
Lýsi hf. sótti um byggingarleyfi á grundvelli eldra starfsleyfis hjá sveitarstjórn Ölfuss, vegna þess mengunarvarnarbúnaðar sem vísað er til í gr. 3.6.í hinu kærða starfsleyfi. Sveitarstjórn synjaði um leyfisveitinguna með ákvörðun sinni 22. janúar 2007. Synjun þessi sætti síðan kæru til úrskurðarnefndar skipulags - og byggingarmála þann 27. mars 2007, sbr. 8. gr. skipulags - og byggingarlaga nr. 73/1997. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins frá úrskurðarnefnd skipulags - og byggingarmála liggur úrskurður í málinu ekki fyrir, en hans er að vænta.
Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögn Umhverfisstofnunar og Heilbrigðisnefndar Suðurlands og Lýsis hf. um efni framkominna kæra með bréfum dags. 8. júlí s.l. Barst umsögn heilbrigðisnefndar með bréfi dags. 18. ágúst 2008 en umsögn Umhverfisstofnunar barst með bréfi dags. 10. október 2008 eftir ítrekun ráðuneytisins. Í framhaldi af því hafði fyrirsvarsmaður Lýsis hf. í málinu samband við ráðuneytið og upplýsti um að málsgögn hefðu ekki borist í réttar hendur innan fyrirtækisins og var óskað eftir viðbótarfresti. Við því var orðið og barst umsögn Lýsis hf. svo þann 19. nóvember s.l. Var kærendum og þar með talið sveitafélaginu Ölfusi veitt færi á að taka afstöðu til ofangreindra umsagna Lýsis h.f. með bréfum dags. 9. mars 2009. Bárust athugasemdir frá Magnúsi Guðjónssyni með bréfi dags. 12. mars s.l., sveitarfélaginu Ölfusi með bréfi dags. 13. mars s.l. og Sigurði G. Guðjónssyni hrl. fyrir hönd Unu Árnadóttur með bréfi dags. 16. mars s.l.
III. Einstakar málsástæður kærenda og athugasemdir vegna þeirra.
1. Um útgáfu starfsleyfis og gildistíma þess.
Í kæru Unu Árnadóttur er byggt á því að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi við ákvörðun um gildistíma starfsleyfisins farið eftir samþykkt frá aðalfundi Samtaka heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi frá 25. október 2006 um samræmdan 12 ára starfsleyfistíma, en slíkt sé ólögmætt þar sem lög geri ekki ráð fyrir þeim samtökum. Sé ekki unnt að telja þessi samtök hafa eitthvert ákvörðunarvald um atriði eins og gildistíma í máli sem þessu. Vísar kærandi í þessu sambandi til reglunnar um skyldubundið mat stjórnvalds og telur að það mat hafa verið vanrækt þegar hin kærða ákvörðun var tekin, þar sem viðmið um samræmdan gildistíma starfsleyfa hafi verið lagt til grundvallar. Er sú krafa gerð af hálfu kæranda að starfsleyfið verði fellt úr gildi vegna þessa.
Í kæru sveitarfélagsins Ölfuss er því sömuleiðis mótmælt að starfsleyfið hafi verið veitt til tólf ára þrátt fyrir ítrekaðar kvartanir og mikla mengun vegna starfseminnar um langa hríð. Einnig er þar gagnrýnt að heilbrigðisnefnd hafi ákveðið að auglýsa og svo ákveða starfsleyfistíma til tólf ára með vísan til umræddrar reglu sem mótuð hefði verið á landsfundi Samtaka heilbrigðiseftirlitsvæða á Íslandi.
Í kærum Jónu Sigurðardóttur og Hafdísar Sigurðardóttur er lýst óánægju með að heilbrigðisnefnd hafi að engu haft athugasemdir þeirra vegna lyktarmengunar við útgáfu starfsleyfis. Í kæru Magnúsar Guðjónssonar er og lýst óánægju vegna þess að heilbrigðisnefnd hafi með hinni kærðu ákvörðun sinni frá í júní s.l. veitt umrætt starfsleyfi, þrátt fyrir ítrekaðar vanefndir aðila við að ráða bót á lyktarmengun vegna starfseminnar. Í kærum er vitnað til þess að lyktarmengun frá starfseminni hafi verið mikil og íbúum sveitarfélagsins til ama í langan tíma og valdið skerðingu umhverfisgæða, auk þess sem mikil ýldulykt borist um bæinn og henni slegið niður við hús og stundum innan húsa.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands er tekið fram að nefndin telji útgáfu hins kærða starfsleyfis lögmæta og við alla málsmeðferðina hafi ákvæða laga og reglna verið gætt í hvívetna. Ákvörðun heilbrigðisnefndar sé í samræmi við viðmið varðandi gildistíma starfsleyfa. Sé það viðmið einnig í samræmi við samþykkt Samtaka heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi. Er sá vettvangur að mati heilbrigðisnefndar öðru fremur til þess fallinn að tryggja vandaða og góða stjórnsýsluhætti heilbrigðisnefnda og sé því í samræmi við kröfur þar um. Við útgáfu leyfisins hafi verið horft til allra þátta og þeir skoðaðir í samræmi við regluna um skyldubundið mat. Til stuðnings framangreindu er einnig af hálfu heilbrigðisnefndar vitnað til endurskoðunarheimildar starfsleyfisins á fjögurra ára fresti. Hafi ekki orðið sú breyting á aðstæðum að fært teldist að synja um útgáfu starfsleyfisins að mati heilbrigðisnefndar. Í því sambandi skipti miklu hin ströngu skilyrði um þvotta - og þéttiturna, svo og ákvæða í starfsleyfinu um mælingar á mólíkúlum í útblæstri og skráningu um það. Muni það gera allt eftirlit og mat á stöðu mála auðveldara og betra. Sé allt þetta til þess fallið að draga úr lyktarmengun og með þessum ströngu skilyrðum sé komið til móts við kvartanir og kröfur íbúa í Þorlákshöfn vegna lyktarmengunar frá starfseminni og ekki geti talist fullreynt hvort leyfi fyrir þvotta - og þéttiturni fáist á meðan ekki hefur verið skorið úr áðurnefndri kæru hjá úrskurðarnefnd, sbr. 8. gr. skipulags - og byggingarlaga. Af þessum ástæðum fyrst og fremst hafi heilbrigðisnefnd ekki talið koma til greina að synja um útgáfu starfsleyfisins.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er rakið að markmið laga nr. 7/1998 sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Til að ná þessu markmiði sé m.a. kveðið á um í lögunum að allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun skuli hafa gilt starfsleyfi skv. 6. gr. laganna. Gerð sé krafa um bestu fáanlegu tækni varðandi mengunarvarnir og stjórnvöld eigi að gera ríkar kröfur til starfsleyfishafa um slíkt. Að mati stofnunarinnar hefði heilbrigðisnefnd verið rétt að synja Lýsi hf. um útgáfu starfsleyfis þar til fyrirtækið hefði sýnt fram á hvernig það ætlaði uppfylla kröfur um mengunarvarnir. Sú staða kynni að koma upp að byggingarleyfi fáist ekki fyrir umræddum þvotta - og þéttiturni. Það sé álit stofnunarinnar að annað hvort verði að fella starfsleyfið úr gildi eða setja því strangari skilyrði varðandi mengunarvarnir.
2. Um skilyrði hins kærða starfsleyfis.
Í kæru Unu Árnadóttur og sveitarfélagsins Ölfuss er tekið fram að skilyrði í hinu kærða starfsleyfi séu um margt óljós, einkum ákvæði í gr. 3.6. um byggingarleyfi fyrir þvotta - og þéttiturni. Telur kærandi það skilyrði ófullnægjandi og ólögmætt vegna þess fyrirvara sem þar kemur fram um að byggingarleyfi fáist fyrir þessum mengunarvarnarbúnaði. Þá er á því byggt að á meðan fyrirtækið hafi ekki sett upp þann mengunarvarnarbúnað sem ráð er fyrir gert í áðurgreindu skilyrði 3.6. beri að líta svo á að ekkert starfsleyfi sé í gildi hjá fyrirtækinu og því ekki heimilt að fiskþurrkun fari þar fram.
Í kæru sveitarfélagsins Ölfuss er til þess vísað að núgildandi starfsleyfi hafi að geyma sambærileg skilyrði og sett voru í fyrra starfsleyfi en þau hafi ekki skilað árangri. Telur sveitarfélagið heilbrigðisnefnd ekkert tillit hafa tekið til athugasemda þess í sambandi við starfsleyfið og útgáfu þess. Þá álítur sveitarfélagið skilyrði 3.6. í starfsleyfinu viðvíkjandi þvotta - og þéttiturni ekki ásættanlegt þar sem fyrir liggi að ekki muni fást byggingarleyfi fyrir umræddum turni, en umsókn starfsleyfishafa þar að lútandi hafi verið synjað. Telur sveitarfélagið þann fyrirvara sem fólginn er í skilyrði gr. 3.6. hins kærða starfsleyfis um að byggingarleyfi þar til bærra yfirvalda fyrir turnunum einnig vera brot gegn sjálfstjórnarrétti sveitarfélagsins, sbr. ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Í umsögn Lýsis hf. er m.a. skírskotað til þess að fyrirtækið hafi lagt til mikla fjármuni vegna mengunarvarna og að kappkostað hafi verið að mæta öllum þeim kröfum sem gerðar hafi verið til starfseminnar af hálfu heilbrigðisnefndar. Af hálfu Lýsis hf. sé kröfum kærenda um ógildingu starfsleyfis hafnað, einkum með vísan til meðalhófssjónarmiða svo og þess að starfsleyfið sé háð ákvæðum um endurskoðun á starfsleyfistímanum.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands er tekið fram að skilyrði í starfsleyfinu séu sérlega ströng. Er í því sambandi vitnað til umrædds skilyrðis í lið 3.6. í hinu kærða starfsleyfi, svo og ákvæðis viðvíkjandi mólíkúlamælingum vegna útblásturs þar sem slíkar mælingar séu gagnlegar til að fylgjast með og bregðast við lyktarmengun. Sé það mat heilbrigðisnefndar að m.a. vegna þessara skilyrða verði tryggt að verulega muni draga úr lyktarmengun frá því sem áður hefir verið og sé þannig komið til móts við kröfur og kvartanir þeirra íbúa í Þorlákshöfn sem gert hafi athugasemdir vegna lyktarmengunar. Þá er það mat heilbrigðisnefndar að engan veginn sé útilokað að byggingarleyfi fyrir þvotta - og þéttiturni fáist þar sem synjun sveitarfélagsins Ölfuss á byggingarleyfi fyrir umrædda turna hafi verið kærð til úrskurðarnefndar skipulags - og byggingarmála af hálfu Lýsis hf. sem fyrr segir. Að mati heilbrigðisnefndar sé ekki unnt að slá því föstu fyrirfram hvernig starfsleyfisskilyrði komi til með að gagnast og muni heilbrigðisnefnd beita þeim úrræðum sem við geta átt til að knýja á um framkvæmd leyfisskilyrða, sbr. 26. gr. laga nr. 7/1998 í því sambandi.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að stofnunin telji að hið kærða starfsleyfi fullnægi ekki þeim kröfum sem leiða má af lögum nr. 7/1998 og reglugerð á grundvelli þeirra, einkum í ljósi ítrekaðra kvartana vegna starfseminnar og þess mats stofnunarinnar að sambærileg skilyrði varðandi mengunarvarnir í fyrra starfsleyfi hafi ekki gagnast. Í ljósi þessa sé það mat Umhverfisstofnunar að annað hvort verði að fella starfsleyfið úr gildi eða setja skilyrði í það sem feli í sér fullnægjandi varnir gegn lyktarmengun. Að mati stofnunarinnar hefði átt að synja um útgáfu starfsleyfisins þar til ljóst væri hvernig Lýsi hf. ætlaði að uppfylla skilyrði um mengunarvarnir. Óljóst sé hvernig það verði gert fáist ekki leyfi fyrir þeim mengunarvarnarbúnaði sem kveðið er á um í gr. 3.6. í hinu kærða starfsleyfi.
3. Um rökstuðning og viðbrögð vegna kvartana undan lyktarmengun.
Í kæru Unu Árnadóttur er á því byggt að tilhögun rökstuðnings hafi verið ólögmæt af hálfu heilbrigðisnefndar, en kærandi hafi farið fram á rökstuðning vegna hinnar kærðu ákvörðunar fljótlega eftir töku hennar. Hafi heilbrigðisnefnd fengið sjálfstætt starfandi lögmannstofu það hlutverk að rökstyðja ákvörðun um framangreinda starfsleyfisútgáfu, en engin heimild til slíks sé í lögum.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands er tekið fram að ekkert mæli gegn því að stjórnvöld feli lögmönnum vinnu sem þessa. Rökstuðningur heilbrigðisnefndar hafi ávallt hlotið umfjöllun og afgreiðslu á fundum nefndarinnar og þekkt sé að þessi háttur sé hafður á hjá stjórnvöldum í málum af þessum toga. Hafi heilbrigðisnefnd falið lögmanni að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Þá er til þess vísað í kæru Magnúsar Guðjónssonar að heilbrigðisnefnd hafi virt vilja íbúa að vettugi við framkvæmd eftirlits vegna starfseminnar og ekki rækt þær skyldur sem henni ber lögum samkvæmt að gegna, einkum varðandi viðbrögð við kvörtunum vegna lyktarmengunar. Beitingu þvingunarúrræða hafi ekki verið fyrir að fara af hálfu heilbrigðisnefndar gagnvart starfseminni, þrátt fyrir margítrekaðar kvartanir og athugasemdir vegna frágangs og geymslu hráefnis og óþrifnaðar á svæði fyrirtækisins. Af hálfu sveitarfélagsins Ölfuss er einnig staðhæft að aldrei hafi verið beitt þeim þvingunarúrræðum sem lög kveða á um þrátt fyrir að ótvírætt hafi verið tilefni til þess. Einnig er skírskotað til þess í kæru Unu Árnadóttur að heilbrigðisnefnd hafi aldrei tekið á meintum brotum fyrirtækisins í tíð fyrra starfsleyfis þrátt fyrir ítrekuð tilefni og athugasemdir vegna lyktarmengunar.
Í umsögn heilbrigðisnefndar er meðal annars tekið fram að samkvæmt hlutverki sínu muni heilbrigðisnefnd sinna virku eftirliti með starfseminni og grípa til viðeigandi úrræða gefist tilefni til. Komi til þess að eftirlit leiði í ljós að starfsleyfisskilyrði séu ekki uppfyllt af hálfu leyfishafa muni eftir atvikum verða beitt þeim þvingunarúrræðum sem lög og reglur gera ráð fyrir í slíkum tilvikum. Verði virkt eftirlit viðhaft af hálfu heilbrigðisnefndar vegna starfseminnar á leyfistímanum.
IV. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins.
Í 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er tekið fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Útgáfa hins kærða starfsleyfis byggir á 2. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir en þar er rakið að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun, eftir því sem fyrir er mælt í reglugerð. Í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun er sækir stoð sína til áðurnefndra laga segir að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma og í 15. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að tilgreina skuli í starfsleyfi rekstraraðila, staðsetningu ofl. Í 16. gr. reglugerðarinnar er og gert ráð fyrir að beitt sé bestu fáanlegu tækni til að lágmarka mengun. Í 75. gr. stjórnarskrárinnar eru ákvæði um atvinnufrelsi manna og sjónarmið það varðandi sem birtast og í ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. áðurgreinda 6. gr. laganna. Þá endurspeglast slík verndarsjónarmið einnig í 2. mgr. 26. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, en þar er kveðið á um að stöðvun atvinnustarfsemi skuli því aðeins beitt ef um alvarlegri tilvik eða ítrekað brot sé að ræða.
Með tilliti til framangreindra lagaákvæða má að mati ráðuneytisins ljóst vera að þeir hagsmunir sem lögum nr. 7/1998 er hvað helst ætlað að vernda, eru þau gildi sem fólgin eru í ómenguðum og heilnæmum lífsskilyrðum og heilnæmu umhverfi landsmanna. Þá teljast einnig til þeir hagsmunir sem lúta að möguleikum manna og grundvelli til að geta rekið og stundað þá atvinnustarfsemi sem ráð er fyrir gert í umræddum lögum, sbr. áðurnefnda 75. gr. stjórnarskrárinnar. Við mat á því úrlausnarefni sem hér er til umfjöllunar og gerð hefur verið grein fyrir að framan þykir sýnt að úrlausn þessa máls varðar þessa tvíþættu hagsmuni og sjónarmið þeim tengdum, en ekki hvað síst vegna mikilvægis umræddra verndarhagsmuna verður að mati ráðuneytisins að leitast við að varða tiltekinn meðalveg þeirra í millum. Verður úrlausnarefnið einkum virt í ljósi framangreindra forsendna.
1. Um útgáfu starfsleyfis og gildistíma þess.
Í kærum er lýst óánægju kærenda með þá ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands að hafa veitt hið kærða starfsleyfi til tólf ára með ákvörðun sinni 6. júní 2008 og með vísan til landsfundar samtaka Heilbrigðisnefnda á Íslandi og ályktunar hans um samræmdan gildistíma starfsleyfa. Er þess krafist að starfsleyfið verði fellt úr gildi af þessari ástæðu.
Af hálfu ráðuneytisins eru ekki gerðar athugasemdir við að sérhver heilbrigðisnefnd leitist við að hafa gildistíma þeirra starfsleyfa sem hún gefur út samræmdan eftir því sem við getur átt, einkum með tilliti til sjónarmiða um réttarsamræmi og jafnræði. Í máli þessu þykir sýnt, sbr. einkum bókun frá fundi Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 12. des. 2006 og 23. apríl 2008, að ákvörðun heilbrigðisnefndar um lengd umrædds gildistíma var ekki hvað síst byggð á sjónarmiðum jafnræðis og réttarsamræmis. Breytir hér í engu skírskotun til landsfundar Samtaka heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi og ályktunar þar um samræmdan gildistíma starfsleyfa á öllum heilbrigðiseftirlitssvæðum landsins. Þá eru viðmið varðandi gildistíma starfsleyfa ekki ákveðin með lögum eða reglugerð og veita þau því heilbrigðisnefnd svigrúm til mats um það. Að framansögðu virtu þykir því ekki unnt að fallast á kröfu kæranda um að starfsleyfið skuli fellt úr gildi vegna framangreindrar málsástæðu.
Í kæru er til þess vísað að áðurgreindur 12 ára starfsleyfistími hafi verið of langur í ljósi fyrri atvika og mengunarástands sem starfsemi Lýsis hf. hafi valdið og þess sömuleiðis krafist að starfsleyfið verði fellt úr gildi eða gildistími þess styttur til fjögurra ára.
Af fyrirliggjandi upplýsingum vegna málsins er að mati ráðuneytisins ljóst að lyktarmengun frá starfsemi Lýsis hf. hefur verið til staðar í Þorlákshöfn og valdið íbúum óþægindum. Vegna þeirra sjónarmiða sem varða atvinnuhagsmuni manna, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og þá verndarhagsmuni laga nr. 7/1998 sem gerð var grein fyrir hér að framan, svo og meðalhófsreglunnar sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þykir lagaforsendur skorta til að fella starfsleyfið úr gildi. Gengi slík ákvörðun að mati ráðuneytisins gegn efni 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem fram kemur að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn krefur. Efnisþættir 12. gr. stjórnsýslulaga fela m.a. í sér, auk kröfunnar um eðlilegt hlutfall milli ákvörðunar og markmiðs svo og aðstæðna allra, að velja verður vægasta úrræðið sem gagnast getur í ljósi þess markmiðs sem ætlunin er að ná, sbr. einkum 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í þessu sambandi skipta máli þau skilyrði sem tilgreind eru í úrskurðarorðum, en með þeim er hert á kröfum um mengunarvarnir og eftirlit. Varðandi umfjöllun um þessi skilyrði vísar ráðuneytið að öðru leyti til kafla IV.2. hér á eftir. Verður því samkvæmt framangreindu að hafna kröfum kærenda um að fella starfsleyfið úr gildi.
Í ljósi kröfu kærenda um styttingu starfsleyfistíma til fjögurra ára er til þeirra hagsmuna að líta sem 1. gr. laga nr. 7/1998 er einkum ætlað að vernda, meðal annars í ljósi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Líkt og áður greinir felst í meðalhófsreglunni sú krafa að ákvörðun sem er íþyngjandi má ekki teljast ósanngjörn með tilliti til þeirra hagsmuna sem vernda ber eða úr hlutfalli við þau lögmætu markmið sem stefnt skal að, sbr. 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í umsögn heilbrigðisnefndar er varðandi rökstuðning fyrir 12 ára gildistíma starfsleyfisins vísað til heimildar varðandi endurskoðun starfsleyfisins á fjögurra ára fresti að jafnaði, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun. Að mati ráðuneytisins tryggir sú heimild þó ekki eins vandað ferli og þegar um endurnýjunstarfsleyfa er að ræða, sbr. einkum 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 sem við á þegar gildistími rennur sitt skeið. Samkvæmt umræddum ákvæðum ber við endurnýjun starfsleyfis að fylgja því ferli sem við á um útgáfu nýrra starfsleyfa, svo sem varðandi auglýsingu, kynningu og athugasemdarétt almennings. Að mati ráðuneytisins eru því hagsmunir kærenda betur tryggðir þegar um um endurnýjun starfsleyfis er að ræða þar sem heilbrigðisnefnd er við endurskoðun starfsleyfis sbr. 20. falið svigrúm til mats um það hvort til endurnýjunar starfsleyfisins eigi að koma, sbr. einkum 24. gr. reglugerðarinnar. Í úrskurði ráðuneytisins í máli nr. umh.0802008 frá 15. des. 2008 var gildistími starfsleyfis vegna heitloftsþurrkunar sjávarafurða styttur úr tólf árum í átta ár. Við ákvörðun um lengd gildistíma starfsleyfis skipta að mati ráðuneytisins líka máli þau sjónarmið sem fólgin eru í meðalhófsreglunni og lúta að því að varða tiltekinn meðalveg á milli þeirra hagsmuna sem hér eru til umfjöllunar. Í ljósi framangreinds og allra atvika málsins má því að mati ráðuneytisins fallast á að umgetin 12 ára tímamörk starfsleyfisins hafi verið úr hlutfalli við umrædd markmið og hagsmuni þá sem tilgreindir eru í 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að öllu framanröktu virtu, þar með talið vegna fordæmis áðurnefnds úrskurðar ráðuneytisins, þykir starfsleyfistími Lýsis hf. réttilega ákveðinn til átta ára.
2. Um skilyrði hins kærða starfsleyfis.
Í kæru er vísað til þess að vegna fyrirvara í gr. 3.6. sé óljóst hvort byggingarleyfi verði veitt fyrir þeim búnaði sem þar er kveðið á um. Er það skoðun kæranda að starfsleyfið teljist ógilt sé það ekki óhjákvæmilegt skilyrði að fyrirtækið setji upp þann mengunvarnarbúnað sem kveðið er á um í gr. 3.6. áður en það hefur starfsemi á grundvelli þess. Þá er einnig er vísað til óskýrleika eða skorts á skilyrðum varðandi mengunarvarnir að öðru leyti.
Að mati ráðuneytisins er ákvæði gr. 3.6. skýrt samkvæmt orðum sínum um leyfi þar til bærra byggingaryfirvalda fyrir þvotta - og þéttiturni. Þykir og mega taka undir þau sjónarmið Heilbrigðisnefndar Suðurlands að engan veginn geti talist útilokað að tilskilið leyfi fáist, enda lögmæti þeirrar synjunar sveitarfélagsins Ölfuss um byggingarleyfi nú til efnismeðferðar hjá úrskurðarnefnd skv. 8. gr. skipulags - og byggingarlaga. Þá kemur og skýlaust fram í gr. 5.2. að starfsleyfið öðlaðist gildi við birtingu þess. Þar að auki hefur starfsleyfishafi samkvæmt framkomnum gögnum stundað starfsemi sína á grundvelli leyfisins frá birtingu þess án nokkurra athugasemda heilbrigðisnefndar. Eftir sem áður er bæði heilbrigðisnefnd og starfsleyfishafa skylt að halda lyktarmengun í lágmarki, sbr. 1. ml. gr. 3.6 í starfsleyfinu og áðurgreindar kröfur laga nr. 7/1998. Hins vegar þykir að mati ráðuneytisins skorta ákvæði um endurskoðun starfsleyfisins fari svo að ofangreind synjun byggingarleyfisins verði staðfest með úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Telur ráðuneytið því að setja þurfi ákvæði í starfsleyfið með vísan til væntanlegrar niðurstöðu úrskurðarnefndar, sbr. 8. tl. úrskurðarorðum.
Hvað varðar skilyrði starfsleyfisins að öðru leyti þá er til þess að líta að í 16. gr. reglugerðar um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun er svo fyrir mælt að krafist skuli bestu fáanlegu tækni í atvinnugreinum sem geta haft í för með sér mengun, en með bestu fáanlegu tækni er átt við framleiðsluaðferð eða tækjakost sem beitt er til að lágmarka mengun og myndun úrgangs sbr. 6. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Skilyrði þau sem sett voru í hið kærða starfsleyfi varða meðal annars atriði sem dregið geta úr mengun, sbr. gr. 3.1. um geymslu hráefnis, gr. 3.3. um búnað og aðferðir vegna þrifa, gr. 3.4. um tæki og ílát varðandi flutning og geymslu hráefnis og hreinsunaraðferðir o.fl., tiltekin ákvæði í gr. 3.6. um atriði varðandi loftræstingu og gr. 4.1. um eftirlit með starfseminni. Að mati ráðuneytisins þykja ákvæði þessi ekki fullnægjandi með vísan til ofangreindra lagakrafna um að lágmarka lyktarmengun eins og unnt er og einnig með tilliti til kröfunnar um skýrleika ákvarðana. Fellst ráðuneytið á sjónarmið Umhverfisstofnunar um að bæta þurfi úr þessum annmarka og telur með hliðsjón af öllu framanröktu að draga þurfi úr lyktarmengun vegna starfseminnar með því að setja ákveðnari skilyrði í starfsleyfið um hvernig beri að draga úr menguninni. Hér er að mati ráðuneytisins um ræða ákvæði varðandi frágang, geymslu og vistun hráefnis sbr. einkum skilyrði í gr. 3.1., gr. 3.3. og gr. 3.4. starfsleyfisins. Einnig er að mati ráðuneytisins ákvæðum um loftræstingu og meðhöndlun úrgangs svo og loftflæðisstreymis vegna hráefnisþurrkunar vera áfátt, sbr. ákvæði gr. 3.6. Um nánari útfærslu skilyrða þessara og ákvæða vísast til 1.- 6. tl. úrskurðarorða.
Með vísan til þeirra breytinga sem með úrskurði þessum eru gerðar á skilyrðum starfsleyfsins telur ráðuneytið að dregið verði úr lyktarmengun eins og unnt er. Þá skal tekið fram að framkvæmd eða virkni skilyrða í starfleyfinu ráðast að mati ráðuneytisins ekki hvað síst af því hvernig heilbrigðisnefnd hagar lögmæltu eftirliti sínu með hinni leyfisskyldu starfsemi svo og viðbrögðum ef ætla má að brotið sé gegn eða farið í bága við kröfur laga og reglna eða skilyrði starfsleyfis af hálfu starfsleyfishafa, sbr. einkum 26. gr. laga um hollustuhætti og mengunvarnir. Telur ráðuneytið að til að tryggja framkvæmd skilyrða í starfsleyfi er varða lyktarmengun þurfi að skerpa á ákvæðum starfsleyfisins varðandi hlutverk eftirlitsaðila, sbr. 7. tl. í úrskurðarorðum.
Í kæru sveitarfélagsins Ölfuss er skírskotað til sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og þess að fyrirvari sá sem settur var í gr. 3.6. í starfsleyfisinu, um leyfi þar til bærra yfirvalda, fari í bága við þann sjálfstjórnarrétt. Að mati ráðuneytisins má ljóst vera að umræddur fyrirvari er meðal annars settur vegna leyfisveitingarvalds sveitarstjórnar, sbr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá takmarkast umræddur sjálfstjórnarréttur samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar af ákvæðum laga, svo sem laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í ljósi þessa þykir því ekki unnt að fallast á að setning fyrirvarans í gr. 3.6. í starfsleyfinu hafi verið andstæður sjálfstjórnarrétti sveitarfélagsins Ölfuss.
3. Um rökstuðning vegna hinnar kærðu ákvörðunar og viðbrögð varðandi kvartanir.
Í kæru er til þess vísað að heilbrigðisnefnd hafi í kjölfar beiðni kæranda um rökstuðning vegna útgáfu hins kærða starfsleyfis, sbr. 21. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, falið þriðja aðila þann rökstuðning, en slíkt sé ólögmætt.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í máli þessu var rökstuðningur vegna ákvörðunar um starfsleyfi Lýsis hf. unninn og undirritaður af lögmanni tiltekinnar málflutningsskrifstofu og þannig sendur og birtur kæranda. Að mati ráðuneytisins þykir ákvörðun heilbrigðisnefndar um að fela framangreindri málflutningsskrifstofu eftirfarandi rökstuðnings ekki vera kæranleg á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir eða stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur hins vegar með tilliti til þess yfirstjórnarhlutverks sem því er ætlað að rækja eftir ákvæðum 9. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir að rétt sé að láta í ljós afstöðu ráðuneytisins varðandi framangreint atriði. Í því sambandi er fyrst til þess að líta að reglur um rökstuðning, sbr. einkum 21. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga, virðast samkvæmt ákvæðum sínum og athugasemdum í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum ekki gera ráð fyrir að rökstuðningur sé unninn og undirritaður af öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi. Þessu til áréttingar má benda á að samkvæmt umræddum lagaákvæðum og athugasemdum með þeim er gert ráð fyrir að beiðni aðila um rökstuðning sé einvörðungu beint til þess stjórnvalds sem hina kærðu ákvörðun tók og að það sé stjórnvaldið sjálft sem veiti umbeðinn rökstuðning. Það skal þó tekið fram að ráðuneytið lítur ekki svo á að heilbrigðisnefnd sé óheimilt að leita eftir utanaðkomandi ráðgjöf eða aðstoð vegna starfsskyldna sinna ef þörf krefur. Beinir ráðuneytið því til Heilbrigðisnefndar Suðurlands að haga eftirleiðis verklagi sínu varðandi rökstuðning vegna útgáfu starfsleyfa í samræmi við framangreind sjónarmið.
Í kæru sveitarfélagsins Ölfuss og Magnúsar Guðjónssonar o.fl. er byggt á að heilbrigðisnefnd hafi vanrækt skyldur sínar með því að bregðast ekki við ítrekuðum kvörtunum íbúa vegna lyktarmengunar frá umræddri starfsemi og umgengni starfsleyfishafa á starfssvæði. Samkvæmt 31. gr. sbr. 32. gr. laga nr. 7/1998 nær úrskurðarvald ráðuneytisins til ákvörðunar um útgáfu starfsleyfa en aðrar ákvarðanir eða ágreiningur sem kveðið er á um í 31. gr. laganna sæta kæru til sérstakrar úrskurðarnefndar. Samkvæmt framangreindu fellur það utan úrskurðarvalds ráðuneytisins að taka afstöðu til þessara kæruatriða. Framangreindar kærur verða því framsendar úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laganna með bréfi dags. í dag, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð:
Með vísan til alls þess sem að framan greinir er hin kærða ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands um útgáfu starfsleyfis Lýsis hf. staðfest með eftirfarandi breytingum á hinu kærða starfsleyfi:
1. Á undan 1. málslið í gr. 3.1 kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Allt hráefni til vinnslu skal vera ferskt með TVN - gildi undir 50 og koma til fyrirtækisins ísað í heilum körum eða ílátum með tryggri yfirbreiðslu.
2. 3. ml. gr. 3.1. orðist svo: Hráefni skal tekið til vinnslu svo fljótt sem auðið er og ekki skal vinna eldra hráefni en fjögurra daga gamalt.
3. 6. ml. gr. 3.3. orðist svo: Skal slíkum hreinsibúnaði komið fyrir bæði við niðurföll á vinnslusvæði og plani þar sem ætla má að lífrænn úrgangur falli til en sé búnaður ekki hreinsaður með samfelldum hætti skal í það minnsta hreinsa hann daglega og skal þá gerð skrá um slíkt sbr. grein 4.2. um eftirlit og skráningu.
4. Á eftir lokamálslið gr. 3.4. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Vistun á óhreinum ílátum undir hráefni, úrgang eða annað þess háttar er óheimil hvort sem er innan dyra eða utan.
5. Við lokamálslið gr. 3.6. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Aðstaða til að unnt sé að mæla frárennsli frá hreinsibúnaði skal vera fyrir hendi.
6. Nýr málsliður kemur á undan 1. ml. gr. 3.6., svohljóðandi: Loftræstingu skal þannig stýrt að hún valdi fólki búsettu nálægt starfssvæðinu eða vegfarendum ekki óþægindum vegna lyktar, hávaða eða annarrar mengunar, eftir því sem framast er unnt og þá skal loftflæðisstreymi í þurrkklefa ávallt stillt með þeim hætti að lyktarmengun sé haldið í lágmarki.
7. Á eftir lokamálslið gr. 4.1. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Eftirlitsaðili skal viðhafa virkt eftirlit með starfseminni og leggja sérstaka áherslu á að koma í veg fyrir kvartanir íbúa vegna lyktarmengunar.
8. Grein 5.2. skal orðist svo: Starfsleyfi þetta gildir til átta ára frá útgáfudegi þess 6. júní 2008 sbr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og ákvæði reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun. Endurskoða ber starfsleyfið eigi síðar en eftir fjögur ár frá útgáfudegi talið með sérstöku tilliti til lyktarmengunar. Jafnframt ber að endurskoða starfsleyfið þá þegar ef synjun um byggingarleyfi til Lýsis hf. vegna skilyrðis í gr. 3.6. verður staðfest af úrskurðarnefnd skv. 8. gr. skipulags - og byggingarlaga.