Mál 08020081
Þann 5. desember 2008 var í umhverfisráðuneytinu uppkveðinn svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu bárust þann 8. og 11. febrúar s.l. tvær stjórnsýslukærur vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Vesturlands sem fól í sér endurnýjun á starfsleyfi til handa Laugafiski h.f. er starfrækir fiskiðju á Akranesi. Kærendur eru Arnfinnur Teitur Ottesen, Ketill Már Björnsson og Guðmundur Sigurbjörnsson annars vegar og Óskar Arnórsson og Rannveig Þórisdóttir hins vegar. Kæruheimild er í 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.
I. Hin kærða ákvörðun og málavextir
Kærð er sú ákvörðun Heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 31. janúar s.l. um að endurnýja starfsleyfi Laugafisks h.f. sem starfrækir fiskiðju á Akranesi, auk þess sem kærð eru tiltekin atriði og skilyrði sem tengd eru eða tilgreind í starfsleyfi þessu. Samkvæmt framkomnum málsgögnum hefur starfsemi fyrirtækisins í bæjarfélaginu verið fólgin í heitloftsþurrkun sjávarafurða frá árinu 2003. Í málsgögnum er og frá því greint að ítrekað hafi verið kvartað undan loftmengun vegna starfseminnar, en það meðal annars leitt til stjórnsýslukæru í lok árs 2006 sem umhverfisráðuneytið úrskurðaði um sumarið 2007.
Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögnum Akranesskaupstaðar, Umhverfistofnunar og Heilbrigðisnefndar Vesturlands um efni kæranna með bréfi dags. 18. febrúar s.l. og bárust þær umsagnir með bréfum dags. 22. febrúar s.l. og 28. febrúar s.l., en umsögn Umhverfisstofnunar barst 20. maí s.l. Laugafiski h.f. voru sendar umsagnir þessar svo og kærur til athugasemda sbr. bréf ráðuneytisins dags. 27. maí s.l. Þá var kærendum einnig veitt færi á að koma að athugasemdum vegna ofangreindra umsagna með bréfum dags. 27. maí s.l. Athugasemdir bárust svo frá kærendum með bréfi dags. 9. júní s.l. og Laugafiski 18. júní s.l.
Í hinu kærða starfsleyfi er skilyrði 3.6. svohljóðandi: „Fyrirtækið skal takmarka lykt og hávaða frá starfseminni eins og kostur er.“ Málsástæður ofangreindra kæra byggjast ekki hvað síst á ólykt frá starfsemi Laugafisks og að framangreint skilyrði sé óskýrt og ófullnægjandi í því sambandi. Fulltrúar ráðuneytisins og Umhverfisstofnunar fóru á vettvang þann 17. september s.l. til þess að skoða starfsemi Laugafisks ehf. Þess ber að geta að meðal annars vegna þeirrar vinnu sem ofangreindar athuganir kröfðust, hefur uppkvaðning úrskurðar þessa tafist af hálfu ráðuneytisins.
II. Einstakar málsástæður kærenda og athugasemdir vegna þeirra.
1. Um lyktarmengun og starfsleyfi.
Í kæru Arnfinns Teits Ottesen ofl. er vísað til skorts á mengunarvarnarbúnaði vegna lyktarmengunar og staðhæft að enginn árangur hafi náðst í því sambandi, svo og skírskotað til þess að öll fyrirtæki eigi að uppfylla ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um bestu fáanlegu tækni. Í kæru Rannveigar Þórisdóttur og Óskars Arnórssonar er og skírskotað til ófullnægjandi ákvæða um mengunarvarnir í starfsleyfinu vegna þessa. Þá er og tekið fram að ólykt vegna starfseminnar hafi slegið niður við íbúabyggð, svo og að óson sem mengunvarnarbúnaður geti verið skaðlegt heilsu fólks. Einnig eru gerðar athugasemdir í kæru við lengd leyfistíma í umræddu starfsleyfi og rakið að þrátt fyrir miklar kvartanir hundruða íbúa hafi leyfistíminn verið lengdur frá áður fjórum árum, í tólf ár. Það hafi og verið gert þrátt fyrir að í greinargerð vegna rannsókna Matís séu engar fullyrðinga þess efnis að lausn finnist til að eyða lykt. Sú krafa er gerð af hálfu kærenda að ákvörðun heilbrigðisnefndar um útgáfu starfsleyfisins verði afturkölluð og starfseminni ákvarðaður annar staður.
Í umsögn Heilbrigðisnefndar er til þess vísað að óson hafi verið notað til gerileyðingar í matvæli um nokkurn tíma og viðurkennt þar. Í umsögn Umhverfisstofnunar eru ekki gerðar athugasemdir um ósonbúnað sem hættulega eða skaðlega mengunarvörn.
Í athugasemdum heilbrigðisnefndar kemur og fram að heilbrigðisnefnd álíti að í engu hafi verið slakað á kröfum um mengunarvarnir eða öðrum þáttum í starfsemi fyrirtækisins frá því sem áður var. Þróunarvinna sé þó yfirstandandi varðandi mengunarvarnir fyrirtækisins, en niðurstöður liggi ekki fyrir.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er rakið að öll fyrirtæki eigi nú þegar að hafa uppfyllt skilyrði 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun. Telur stofnunin einnig að vegna kvartana íbúa í næsta nágrenni við fyrirtækið sé áríðandi að haldið verði vel utan um kvörtunartilfelli og að gripið verði til ráðstafana gegn lyktarmenguninni þegar í stað. Þar kemur og fram að stofnunin álíti að útgefið starfsleyfi Laugafisks uppfylli ekki ákvæði 1. mgr. 5. gr. og 2. mgr. 5. gr. í reglugerð um loftgæði nr. 787/1998 þar sem rakið er í fyrrnefndu greininni að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti en í þeirri síðarnefndu sé kveðið á um að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Með vísan til þessa telur Umhverfisstofnun að setja þurfi skýr ákvæði um mengunarvarnir vegna ólyktar. Í umsögn Umhverfisstofnunar er einnig á það bent að tilfærsla á staðsetningu starfseminnar sé á meðal þeirra úrræða er kanna þurfi til hlítar í ljósi mengunarvarnasjónarmiða, svo leysa megi þann ágreining sem til staðar hefur verið. Í umsögn Umhverfisstofnunar er að auki tekið fram að stofnunin telji að vegna umfangs og eðlis starfseminnar og kvartana nágranna um ólykt sé starfsleyfistíminn, tólf ár, of langur og beri að stytta hann í átta ár. Þá er í umsögninni til þess vísað að vegna þess hversu lengi kvartanir varðandi starfsemina hafi borist, þurfi að taka afstöðu til tilfærslu á staðsetningu starfseminnar.
Í athugasemdum Laugafisks h.f. varðandi umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að starfsleyfi fyrirtækisins geri ráð fyrir að besta fáanleg tækni samkvæmt lögum nr. 7/1998 sé viðhöfð nú þegar, enda hafi besta fáanlega tækni ekki verið skilgreind fyrir rekstur sem þennan. Fyrir hönd Laugafisks h.f. er talið að umsögn Umhverfisstofnunar sé byggð á röngum forsendum hvað þetta varðar. Þá er þar vísað til þess að umsögn Umhverfisstofnunar viðvíkjandi leyfistímanum sé ekki marktæk þar sem staðsetning starfseminnar sé samkvæmt gildandi deiliskipulagi Akraness.
Í kæru Arnfinns Teits Ottesen, Ketils Más Björnssonar og Guðmundar Sigurbjörnssonar, er vísað til þess að endurnýjun starfsleyfis Laugafisks stríði gegn 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 þar sem kveðið er á um að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi.
Tekið er fram í málsgögnum heilbrigðisnefndar að litið sé svo á að heilbrigðisnefnd beri að gefa út starfsleyfi vegna þeirrar starfsemi sem lög nr. 7/1998 taka til. Í umsögn heilbrigðisnefndar er og rakið að umtalsverð rannsóknarvinna hafi farið fram í mengunarmálum vegna starfsemi eins og þeirrar sem hér um ræðir. Hafi fyrirtækið Laugafiskur notið góðs af því, þrátt fyrir að þessari rannsóknarvinnu teljist að mati heilbrigðisnefndar ekki lokið.
2. Um þvingunarúrræði og upplýsingarétt.
Í kæru er og vísað til þess að fyrirtækið hafi ekki svo mikið sem fengið áminningu frá heilbrigðisnefnd þrátt fyrir ítrekaðar kvartanir, og vísað til undirskriftalista fjölmargra íbúa bæjarfélagsins Akraness hvar lagst er gegn starfseminni vegna ólyktar.
Í kæru er tilgreint að endurnýjun starfsleyfisins byggi meðal annars á upplýsingum úr mengunarvöktun sem framkvæmd var af starfsmanni heilbrigðiseftirlitsins, en þrátt fyrir beiðni kærenda um aðgang að þessum gögnum hafi hafi þau ekki fengist afhent þótt ákvæði séu í starfsleyfi um að almenningur eigi rétt á niðurstöðum úr mengunvarnaeftirliti.
Í athugasemdum heilbrigðisnefndar þessu viðvíkjandi er tekið fram að vöktunin hafi staðið stutt yfir og birting skýrslu um það sé ekki tímabær.
III. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins.
1. Um lyktarmengun og starfsleyfi.
Eins og að framan greinir er í kæru Arnfinns, Ketils og Guðmundar á því byggt að fyrirtækið uppfylli ekki með nokkru móti skilyrðið um bestu fáanlegu tækni varðandi mengunarvarnir og er í því samhengi vísað til 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Einnig er vísað til þess í kæru að enginn árangur hafi náðst í mengunarmálum fyrirtækisins og lykt hafi slegið niður við húsnæði fólks í nágrenninu.
Umhverfisstofnun annast eftirlit með framkvæmd laga nr. 7/1998 og er stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falla og hefur í því sambandi meðal annars yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, sbr. 18. gr. og 19. gr. laganna. Í umsögn stofnunarinnar vegna málsins frá 20. maí s.l. er sú afstaða stofnunarinnar áréttuð að öll fyrirtæki eigi að hafa uppfyllt skilyrði 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun. Þar vísar stofnunin og í fyrra bréf vegna málefna Laugafisks h.f. frá 16. október 2006 og til þeirra ráðlegginga sem þar er greint frá, svo mengunarvanda fyrirtækisins megi leysa. Nánar greint er í umsögn þessari rakið að stofnunin álítur að laga megi þessi atriði með til dæmis uppsetningu á vothreinsibúnaði, biofilterum, með notkun á ensímum eða öðrum tæknilegum lausnum.
Í 6. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998 er orðasambandið besta fáanlega tækniskýrgreint svo að við sé átt framleiðsluaðferð og tækjakost sem beitt er til að lágmarka mengun og myndun úrgangs.
Með fáanlegri tækni er átt við aðgengilega framleiðsluaðferð og tækjakost sem þróaður hefur verið til að beita í viðkomandi atvinnurekstri og í því sambandi skuli tekið mið af tæknilegum og efnahagslegum aðstæðum, og með orðinu besta er vísað til virkustu aðferða til að vernda alla þætti umhverfisins. Líkt og að ofan greinir hefur Umhverfisstofnun túlkað 16. gr. framangreindrar reglugerðar svo að öll fyrirtæki eigi nú að uppfylla kröfur þær sem þar fram koma. Með tölulið 3.6. í starfsleyfi Laugafisks hefur heilbrigðisnefnd réttilega gert þá kröfu að mengun skuli haldið í lágmarki af hálfu fyrirtækisins. Þá er í umsögn heilbrigðisnefndar tekið fram að rannsóknum vegna mengunarvarna fyrirtækisins sé ekki að fullu lokið. Skilyrði þau er sett voru í hið kærða starfsleyfi varða meðal annars útbúnað og atriði sem dregið geta úr lyktarmengun, sbr. í því sambandi greinar 2.3., 2.4., 2.5. og 3.6. í hinu kærða starfsleyfi. Að mati ráðuneytisins þykja ákvæði þessara greina þó ekki vera fullnægjandi með vísan til þeirra krafna sem greint var frá að framan og lúta að því lágmarka lyktarmengun eins og unnt er, sjá einnig greinar 2.6.,2.7., 2.8.,3.1. og 3.2. hér í úrskurðarorðum.
Með hliðsjón af framangreindum kröfum 16. gr. nefndrar reglugerðar sbr. og 6. mgr. 3. gr. laganna, umræddrar umsagnar og afstöðu Umhverfisstofnunar svo og almennra reglna stjórnsýsluréttar um skýrleika ákvarðana stjórnvalda, verður að mati ráðuneytisins að telja líkt og að framan er rakið, að ákvæði um mengunarvarnir vegna lyktarmengunar ýmist skorti eða séu ekki nægilega skýr í ljósi þess markmiðs að draga úr mengun eins og unnt er. Fellst ráðuneytið á sjónarmið Umhverfisstofnunar um að bæta þurfi úr þessum annmarka og telur með hliðsjón af framanröktu að draga þurfi úr lyktarmengun með því að setja skilyrði í starfsleyfið viðvíkjandi því með hvaða hætti eigi að draga úr þeirri mengun. Hér er að mati ráðuneytisins, um að ræða skilyrði er einkum varða frágang og vistun hráefnis, loftræstingu með tilliti til nærliggjandi húsa og íbúa þeirra, ráðstafanir og búnað vegna óhreininda er fara í holræsiskerfi, loftflæðisstreymi vegna þurrkunar svo og eftirlit með vélum og mengunarvarnarbúnaði vegna starfseminnar, sbr. í þessu samhengi greinar 2.3., 2.4. 2.5. og 3.6. í hinu kærða starfsleyfi. Með hliðsjón af þessum skilyrðum og í ljósi meðalhófsreglunnar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þykir því eins og á stendur ekki réttmætt að afturkalla starfsleyfi Laugafisks eða kveða á um aðra staðsetningu starfseminnar. Það skal tekið fram að úrskurður þessi girðir ekki fyrir að heilbrigðisnefnd geti síðar verið rétt að taka staðsetningu starfseminnar til sérstakrar athugunar með tilliti til gildandi deiliskipulags, þá í samráði við hlutaðeigandi sveitarstjórn sem handhafa skipulagsvalds, sbr. einkum 2. mgr. 3. gr. sbr. 23. gr. skipulags - og byggingarlaga nr. 73/1997 í þessu sambandi.
Í ljósi þess að Umhverfisstofnun hefur ekki gert athugasemd við að óson sé notað sem mengunarvörn og heilbrigðisnefnd álítur þá aðferð viðurkennda, þykir ekki fram komið að óheimilt sé að nota óson sem mengunavarnarbúnað.
Vegna kæruefnis viðvíkjandi lengingu starfsleyfistíma frá áður fjórum árum í tólf ár, þá verður af fram komnum gögnum ráðið að einhver fjöldi nágranna, þar á meðal kærendur, hafi um tiltölulega langa hríð ítrekað kvartað og lýst yfir óánægju vegna ólyktar frá þeirri starfsemi sem hér um ræðir. Að mati ráðuneytisins má ljóst vera að verndarsjónarmið þau sem búa að baki og birtast í atvinnufrelsisákvæðum 75. gr. stjórnarskrárinnar taka til þeirrar atvinnustarfsemi sem hér er til umfjöllunar. Framhjá því verður hins vegar ekki horft að umhverfisáhrif þessarar starfsemi hafa samkvæmt framkomnum málsgögnum orkað íþyngjandi gagnvart hagsmunum kærenda, sbr. 1. gr. laga nr. 7/1998 og það sem að framan hefur verið rakið. Þótt ofangreind ákvörðun heilbrigðisnefndar um leyfistímann byggi í einhverju á jafnaðarviðmiði um 12 ára tímalengd starfsleyfa, þá leysir slíkt viðmið að mati ráðuneytisins heilbrigðisnefnd hvorki undan áðurnefndri grunnreglu um skyldubundið mat né heldur þeim kröfum sem fólgnar eru í meðalhófsreglunni.
Að mati ráðuneytisins má í ljósi þess sem hér hefur verið rakið fallast á þá afstöðu Umhverfisstofnunar að með hliðsjón af öllum atvikum og aðstæðum, hafi þreföldun starfsleyfistíma í ljósi meðalhófsreglunnar og hagsmuna kærenda, sbr. og áðurnefnda reglu um skyldubundið mat, við svo búið verið úr hlutfalli við þau markmið sem fólgin eru í ákvæðum 1. gr. laga nr. 7/1998. Með tilliti til allra atvika og þess sem að framan er greint frá þykir og nauðsynlegt að starfsleyfið verði endurskoðað af heilbrigðisnefnd að fjórum árum liðnum frá útgáfudegi þess, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Líkt og að framan greinir er í kæru einnig vísað til markmiðsákvæða 1. gr. laga nr. 7/1998 og þess að endurnýjun leyfisins brjóti gegn þeim. Í nefndri grein er rakið að markmið umræddra laga sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi er felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. í þessu sambandi ákvæði 5. gr. a. um að allur atvinnurekstur skuli hafa gilt starfsleyfi og 2. mgr. 6. gr. laganna um það hlutverk heilbrigðisnefnda að gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur er haft getur í för með sér mengun. Við útgáfu starfsleyfa og ákvarðana þeim tengdum ber heilbrigðisnefndum að hafa markmið þessi að leiðarljósi. Áðurgreind skilyrði sem með úrskurði þessum eru sett, eru og rakin nánar hér í úrskurðarorðum. Með hliðsjón af þessum atriðum, svo og vegna þeirra réttartakmarkana sem fólgnar eru í meðalhófsreglunni sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er það mat ráðuneytisins að endurnýjun starfsleyfis Laugafisks ehf. brjóti ekki gegn framangreindum markmiðsákvæðum í máli þessu.
2. Um þvingunarúrræði og upplýsingarétt.
Varðandi þær athugasemdir í kæru að heilbrigðisnefnd hafi aldrei beitt áminningu gagnvart fyrirtækinu Laugafiski h.f., þá leiðir af ákvæðum 26. gr. laga nr. 7/1998 um þvingunarúrræði ofl., að þær heimildir eru tileinkaðar heilbrigðisnefnd og er hægt að bera ákvarðanir sem þeim tengjast undir úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laganna. Í kæru er tilgreint að gögn heilbrigðisnefndar um mengunarvöktun vegna starfsemi Laugafisks hafi ekki verið afhent þrátt fyrir beiðni og ákvæði í leyfinu sjálfu um að almenningur eigi rétt á niðurstöðum um mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt 31. gr. sbr. 32. gr. laga nr. 7/1998 verða ákvarðanir um annað en útgáfu starfsleyfa kærðar til sérstakrar úrskurðarnefndar. Um upplýsinga - og aðgangsrétt að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál taka og lög um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál nr. 23/2006, sbr. 2. gr. sbr. 6. gr. sbr. 15. gr. þeirra laga.
Samkvæmt framangreindum ákvæðum ofannefndra laga falla ágreiningsatriði þessi utan úrskurðarvalds ráðuneytisins.
Úrskurðarorð:
Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið greint frá er hin kærða ákvörðun Heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 31. janúar s.l. staðfest með eftirfarandi breytingum:
Við ákvæði 1. og 2. ml. greinar 1.1. í fylgiskjali með starfsleyfi Laugafisks h.f. bætast eftirfarandi málsliðir sem orðist svo: Starfsleyfi Laugafisks skal gilda í átta ár frá útgáfudegi þess. Endurskoða ber starfsleyfið í síðasta lagi eftir fjögur ár, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999, með sérstöku tilliti til ólyktar fyrir íbúa í námunda við starfsemina eða ef:
a) breytingar verða á eignarhaldi eða rekstri
b) fram koma skaðleg áhrif starfseminnar á umhverfið, meiri mengun af völdum atvinnurekstrarins en búast mátti við eða hætta sem ekki áður var ljós
c) gerðar eru nýjar kröfur eða breytingar verða á bestu fáanlegu tækni sem gildir um reksturinn
Grein 2.3. orðist svo: Vistun á óhreinum ílátum undir hráefni, úrgang eða annað þess háttar er óheimil hvort sem er innan dyra eða utan.
Grein 2.4. orðist svo: Loftræstingu skal þannig háttað að hún valdi fólki í nærliggjandi húsum eða vegfarendum ekki óþægindum vegna lyktar, hávaða eða annarrar mengunar, eftir því sem framast er unnt.
Grein 2.5. orðist svo: Fyrirtækið skal hafa fullnægjandi búnað, t.d. síu, slógbrunn eða fitugildru, til að hindra að föst óhreinindi berist í holræsakerfið. Slíkum búnaði skal komið fyrir bæði við niðurföll á vinnslusvæði og plani þar sem ætla má að lífrænn úrgangur falli til. Sé búnaður ekki hreinsaður með samfelldum hætti skal í það minnsta hreinsa hann daglega. Aðstaða til að unnt sé að mæla frárennsli frá hreinsibúnaði skal vera fyrir hendi.
Grein 2.6. orðist svo: Loftflæðisstreymi í þurrkklefa skal ávallt stillt á þann hátt að lyktarmyndun sé haldið í lágmarki.
Grein 2.7. orðist svo: Eftirlit og viðhald með vélum og mengunarvarnabúnaði skal ávallt vera með þeim hætti að ekki eigi sér stað óleyfileg útlosun.
Grein 2.8. orðist svo: Við eftirþurrkun skal vera útsogsvifta.
Grein 3.1. orðist svo: Allt hráefni til vinnslu skal vera ferskt, þ.e. TVN - gildi undir 50 og koma til fyrirtækisins ísað og í heilum körum og/eða útflutningstækjum, með tryggri yfirbreiðslu.
Við grein 3.2. bætast við eftirfarandi ákvæði: Hráefni og lífrænan úrgang skal ávallt geyma vel kælt.
Við grein 3.6. bætast eftirfarandi ákvæði: Eftirlitsaðili hagar tíðni og umfangi eftirlits svo og öðrum viðbrögðum vegna starfseminnar með sérstöku tilliti til lyktarmengunar og kvartana er kunna að berast vegna hennar.