Úrskurðir sjávarútvegs- og fiskeldis

23.5.2016

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi, dags. 25. febrúar 2015, f.h. Eskju hf., kt. 630169-4299, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2015, um leiðréttingu á skráningu aflamarks á Huginn VE-55, skipaskrárnúmer 2411, sem nemur 611.704 kg.

Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir samkvæmt 27. gr. laganna.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2014, um að leiðrétta skráðan afla Huginn VE-55 (2411), samtals 611.704 kg. verði felld úr gildi.

Málsatvik og málsmeðferð

Um málsatvik segir að forsvarsmenn kæranda, skipstjóri og aðrir áhafnarmeðlimir, hafi alltaf að leiðarljósi að ganga af ábyrgð um afla og tryggja þar með mest verðmæti og ábyrga umgengni við nytjastofna sjávar. Það hafi ekki verið fyrr en með bréfi Fiskistofu, dags. 9. október 2014, að lagðar hafi verið fram upplýsingar um mismun á lönduðu og reiknuðu magni af afskurði í makríl á tímabilinu 20. júlí 2014 til 26. ágúst 2014 og 18. júlí til 16. september 2014, vegna fimm landana Huginn VE-55(2411). Útgerðinni hafi ekki verið kunnugt um breytta stjórnarframkvæmd fyrr en bent var á þetta í framangreindu bréfi. Í ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2014, kemur fram að magn afskurðar og hausa í umræddum veiðiferðum hafi ekki verið í samræmi við uppgefna vinnslunýtingu skipsins og það hafi vantað samtals 611.704 kg. af skráðum afla. Leiðrétting hafi því farið fram í GAFLI, aflaskráningarkerfi Fiskistofu og löndunarhafna með vísan til heimildar í 5. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski.

Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra, dags. 25. febrúar 2014, þar sem ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2014, um framangreinda leiðréttingu á skráningu í GAFLI var kærð. Ráðuneytið sendi kæruna til umsagnar Fiskistofu með bréfi, dags. 3. mars 2015, og ítrekaði erindið með bréfi, dags. 20. apríl 2015. Umsögn Fiskistofu barst með bréfi, dags. 28. apríl 2015, og var send kæranda með bréfi, dags. 29. apríl 2015. Athugasemdir kæranda bárust með tölvupósti, dags. 27. október 2015. Ekki þótti tilefni til að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og var málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök kæranda

Það er mat kæranda að heimild Fiskistofu til að „skrá það sem umfram er sem heilan fisk“ rúmist ekki innan lagaheimildarinnar í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar og hafi ákvæðið ekki viðhlítandi lagastoð og verði því að fella hina kærðu ákvörðun sem tekin er á grundvelli hennar úr gildi.

Í stjórnsýslukæru kemur fram að kærandi telur að breytt framkvæmd á vigtun á afskurði hafi ekki verið nægilega kynnt fyrir kæranda og að kærandi hafi verið í góðri trú og unnið eftir eldri reglum. Það hafi ekki verið fyrr en með bréfi Fiskistofu, dags. 9. október 2014, að kæranda hafi verið kunnugt um að nýjar reglur hefðu tekið gildi. Hvorki löggiltur vigtarmaður né eftirlitsmaður Fiskistofu hafi upplýst kæranda um breytta framkvæmd. Framkvæmd Fiskistofu hafi því ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og til þess fallin að draga úr réttaröryggi kæranda, sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta. Kærandi telur að Fiskistofu hafi verið skylt að gæta sjónarmiða um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika í stjórnsýslu, samanber álit umboðsmanns í máli nr. 5146/2007 og máli nr. 2299/1997. Þá hafi Fiskistofu borið að hafa hagsmuni kæranda í huga við þessar breytingar, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001. Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að við verulegar breytingar eins og gerðar voru með nýrri reglugerð nr. 659/2014, að hann fengi leiðbeiningu frá Fiskistofu og tíma til að aðlagast nýjum kröfum, samanber dómsforsendur Hæstaréttar í máli nr. 239/2003.

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

Um skort á lagastoð segir Fiskistofa að ráðherra hafi heimild til þess að setja reglur varðandi meðafla við uppsjávarveiðar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Við setningu reglugerðar nr. 659/2014 hafi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið talið að umrædd regla 5. gr. reglugerðarinnar rúmist innan nefndrar lagaheimildar og væri ekki á færi Fiskistofu að endurskoða það mat. Fiskistofu bæri að vinna eftir þeim reglugerðum sem settar væru af ráðuneytinu varðandi verkefni stofnunarinnar.
Í umsögn Fiskistofu segir að sú breyting á aflaskráningarreglum sem kærandi vísi til varðandi afskurð og hausa í uppsjávarveiðum sem fjallað sé um í máli þessu hafi verið gerð við útgáfu nýrrar reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla. Fiskistofa segir að reglugerðin hafi verið birt í b-deild Stjórnartíðinda þann 8. júlí 2014. Þá sé reglugerðina einnig að finna í sérprentun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins „Stjórn fiskveiða 2014/2015 – Lög og reglugerðir“, sem kynnt var á heimasíðu ráðuneytisins. Fiskistofa hafi birt sérstaka tilkynningu á heimasíðu stofnunarinnar þann 10. júli 2014 og vakið athygli á reglugerðinni og bent á breytingarnar.

Niðurstaða

I. Kærufrestur

Ákvarðanir Fiskistofu sem teknar eru á grundvelli reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu uppsjávarafla eru kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga . Þar sem ekki er kveðið á um neinn kærufrest í reglugerðinni gildir kærufrestur sá er kveðið er á um í 27. gr. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ákvörðun Fiskistofu sem kærð er í þessu máli er dags. 27. nóvember 2014 og kæra berst ráðuneytinu 25. febrúar 2015. Kæra telst því komin innan tilskilins frests.

II. Lagastoð

Kærandi telur að heimild Fiskistofu til að „skrá það sem umfram er sem heilan fisk“ í 5. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski rúmist ekki innan lagaheimildar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Við skoðun á því hvort framangreint ákvæði hafi fullnægjandi lagastoð í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 verður að líta til ákvæðisins í heild og þess regluverks sem það er staðsett í. Reglugerð nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski kveður, eins og nafnið gefur til kynna, á um hvernig reikna skuli út meðafla við uppsjávarveiðar. Reglugerðin er sett á grundvelli heimildar í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 sem hljóðar svo: „Við veiðar á uppsjávarfiski er ekki skylt að skilja meðafla frá uppsjávarafla. Meðafli reiknast þó til aflamarks viðkomandi fiskiskips en ráðherra setur reglur um hvernig móttakandi afla skal standa að sýnatöku og útreikningi meðafla við löndun á uppsjávarfiski.“Þessi heimild er undantekning frá meginreglunni um að flokka beri afla um borð í fiskiskipum og landa honum þannig og vigta sem kemur fram í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996. Sú regla byggist á því að ella yrði allt eftirlit með nýtingu aflaheimilda óframkvæmanlegt auk þess sem hún stuðli að betri meðferð og nýtingu aflans. Þessi regla er náskyld meginreglunni í 5. gr. laga nr. 57/1996 um að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti halda sig í efnahagslögsögu Íslands, skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Þau sjónarmið sem liggja að baki þessara meginreglna eru að fá sem nákvæmasta skráningu á afla og aflasamsetningu enda er það forsendan sem fiskifræðingar styðjast við þegar lagt er mat á ástand stofna og afrakstur getu þeirra.
Rökin fyrir heimild 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 eru fyrst og fremst að ljóst sé að mörg skipanna séu vanbúin til að hirða meðaflann og halda honum aðskildum frá öðrum afla og ganga þannig frá honum að hann nýtist til manneldis og hins vegar að fyrir liggi að stundum sé sá fiskur sem fæst sem meðafli litlu eða engu verðmætari en bræðsluafli bæði vegna lítilla gæða og smæðar. Í athugasemdum við ákvæðið segir að lagt sé til að tekin verði upp aðferð til þess að meta meðafla með nákvæmum hætti og reikna hann til aflamarks viðkomandi fiskiskips en með því vinnist það að nákvæmari upplýsingar liggi fyrir um magn meðafla sem reiknast til aflamarks veiðiskipsins. Heimild þessi var nýtt þegar reglugerð nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski var sett.
Í 2. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um hvernig fara skuli með afla sem færður er til bræðslu og í 3. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um þegar afla er landað til vinnslu. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um þau tilvik þegar uppsjávarskip eru jafnframt vinnsluskip, en þá fer aflinn til vinnslu um borð en meðafli og afskurður eru færð í til bræðslu við löndun. Í 5. gr.  segir: „Vinnsluskipum sem frysta loðnu síld og kolmunna um borð er heimilt að blanda saman lestum í fráflokkaðri tegund sem ekki er hæf til vinnslu og afskurði sem fellur til við vinnsluna. Sé það gert skal skipstjóri, áður en löndun hefst, tilkynna vigtunarleyfishafa um í hvaða lestum fráflokkuð tegund og afskurður er. Öllum afskurði og fráflokkaðri tegund skal landað og sýni tekin til að sannreyna magn heillar tegundar í samræmi við ákvæði 2. gr. Ef magn afskurðar og hausa í afla vinnsluskips uppsjávarafla er ekki í samræmi við uppgefna vinnslunýtingu í viðkomandi veiðiferð, er Fiskistofu heimilt að skrá það sem umfram er sem heilan fisk. Slík skráning skal, hvað magn og tegundir varðar, vera í samræmi við hlutfall tegunda í uppsjávarafla í viðkomandi veiðiferð.“
Í 3. og 4. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 659/2014 er þeirri aðferð sem vísað er til í greininni lýst. Þar segir: „Úr hverjum farmi sem er meira en 100 lestir skulu tekin 5 sýni. Hvert sýni skal vega um það bil 100 kg. Skulu sýni valin þannig að dregnar skulu út slembitölur fyrir hverja heila lest á talnabilinu frá einum til áætlaðs heildarafla. Þegar löndunarvog sýni útdregna slembitölu skulu sýni tekin.
Sýnin skulu sett í kar og merkt með númeri og þau vegin til að ákvarða heildarþunga hvers sýnis. Starfsmenn vigtunarleyfishafa skulu tegundaflokka meðafla, telja fiska af kvótabundnum meðafla tegundum og vigta magn hverrar tegundar í hverju sýni (kari). Magn meðafla í hverri tegund skal síðan uppreiknað með tilliti til heildarafla hverrar löndunar og skal sá meðafli skráður til afla viðkomandi fiskiskips í aflaskráningarkerfi Fiskistofu.“
Ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 659/2014 heimilar vinnsluskipum á uppsjávarveiðum að blanda saman meðafla og afskurði sem landað er til bræðslu og gefur fyrirmæli um hvernig skuli reikna út meðafla. Við sýnatöku skal fara eftir þeirri aðferð sem mælt er fyrir um í 2. gr. reglugerðarinnar. Ef sú sýnataka reynist ekki í samræmi við uppgefna vinnslunýtingu, s.s. magn afskurðar og hausa er meira en uppgefin vinnslunýting gefur til kynna hefur Fiskistofa heimild til þess að leiðrétta skráningu aflans til samræmis við niðurstöðu sýnatökunnar sem framkvæmd er í samræmi við fyrirmæli 2. gr. reglugerðarinnar. Ráðuneytið telur að regla ákvæðisins sem kveður á um með nákvæmum hætti hvernig standa eigi að sýnatöku og reikna út meðafla frá afskurði hafi fullnægjandi lagastoð í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Heimild Fiskistofu nær eingöngu til þess að leiðrétta skráðan afla til samræmis við þá niðurstöðu sem fæst þegar þeirri aðferð sem lýst er í 2. gr. reglugerðarinnar er fylgt. Það leiðir af eðli máls að reynist skráning í aflaskráningarkerfi Fiskistofu ekki í samræmi við niðurstöður sýnatöku við löndun er skráningin leiðrétt. Slíkt er eðlilegur hluti eftirlits þegar misræmi er milli uppgefinnar vinnslunýtingar og niðurstöðu eftirlits. Með vísan til alls framan ritaðs hafnar ráðuneytið þeirri málsástæðu kæranda að 5. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski, hafi ekki lagastoð.
III. Aðrar málsástæður
Í kæru kemur fram að kærandi telur að ákvörðun Fiskistofu sé ógildanleg þar sem framkvæmd Fiskistofu hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og hafi verið til þess fallin að draga úr réttaröryggi kæranda sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta. Breytingin á framkvæmd vigtunar á afskurði hafi ekki verið nægilega kynnt og kærandi hafi unnið í góðri trú. Þá vísar kærandi einnig til þess að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að við verulegar breytingar eins og gerðar voru við setningu reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarafla að hann fengi leiðbeiningar frá Fiskistofu um hina nýju framkvæmd. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til nokkurra úrskurða umboðsmanns Alþingis sem og eins Hæstaréttardóms.

Reglugerð nr. 659/2014 var birt í B - deild Stjórnartíðinda þann 8. júlí 2014. Þá er reglugerðina einnig að finna í sérprentun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins „Stjórn fiskveiða 2014/2015 – Lög og reglugerðir“, sem kynnt var á heimasíðu ráðuneytisins 11. júlí 2014 og gerð aðgengilegt á rafrænu formi. Þá tilkynnti Fiskistofa reglugerðina á heimasíðu stofnunarinnar þann 10. júli 2014 þar sem bent var á breytingarnar. Ráðuneytið tekur undir með Fiskistofu að gera verði þá kröfu að þeir sem starfa í sjávarútvegi kynni sér þau lög og reglur sem gilda um starfsemina og fær ekki séð að frekari kynningar hafi verið þörf áður en reglugerðin tók gildi. Samkvæmt upplýsingum frá veiðieftirlitssviði Fiskistofu kynntu starfsmenn sviðsins reglurnar sérstaklega fyrir áhöfnum vinnsluskipa sem veiða uppsjávarafla áður en þær tóku gildi. Með vísan til þessa telur ráðuneytið að reglurnar hafi verið kynntar nægilega og ekki hafi verið brotið á kæranda þegar þær voru teknar í framkvæmd og getur ekki séð að þau álit umboðsmanns Alþingis og dómur Hæstaréttar sem vísað er til í kæru eigi við í þessu máli.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, frá 27. nóvember 2014 um leiðréttingu á skráningu aflamarks á Huginn VE-55 (2411) sem nemur 611,704 kg.


Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Ásta Einarsdóttir