Úrskurðir sjávarútvegs- og fiskeldis

12.2.2015

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Þorskeldis ehf., Heiðmörk 3, 755 Stöðvarfirði, dags. 21. desember 2012, sem barst ráðuneytinu 27. sama mánaðar, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, um að hafna kröfu kæranda um að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90, skipaskrárnúmer 1929 til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012.
Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum.


Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, um að hafna kröfu kæranda um að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90, (1929) til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.


Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 10. febrúar 2012, sem birt var í Morgunblaðinu 11. sama mánaðar og Fréttablaðinu 14. sama mánaðar, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 í Fjarðabyggð, m.a. á Stöðvarfirði en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 24. febrúar 2012. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafði þá úthlutað 244 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Fjarðabyggðar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 1181/2011, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2011/2012, sem skiptust á byggðarlögin Stöðvarfjörð, 229 þorskígildistonn og Mjóafjörð, 15 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Fjarðabyggð með bréfi, dags. 21. desember 2011. Að teknu tilliti til eftirstöðva frá fyrra fiskveiðiári var heildarúthlutun byggðakvóta til Stöðvarfjarðar fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 samtals 259 þorskígildistonn.
Kærandi sótti um byggðakvóta fyrir bátinn Gjafar SU-90 (1929) með umsókn til Fiskistofu, dags. 16. febrúar 2012.
Hinn 8. mars 2012 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Kæranda var tilkynnt að 9.265 þorskígildiskíló hafi komið í hlut bátsins Gjafars SU-90 (1929). Skipting byggðakvóta byggðarlagsins kom fram á yfirlitsblaði sem fylgdi ákvörðuninni.
Einnig kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að úthlutun myndi ekki fara fram fyrr en að liðnum kærufresti og að því tilskildu að uppfyllt hafi verið skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012.
Þá kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að þær væru kæranlegar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá tilkynningum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta eða höfnun umsókna um úthlutun.
Með bréfi, dags. 23. júlí 2012, sem undirritað var af kæranda og Loðnuvinnslunni hf. og beint var bæði til Fiskistofu og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins var þess krafist að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90 (1929) til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, yrði tekið tillit til afla sem báturinn hefði landað úr áframeldiskvíum hjá Loðnuvinnslunni hf. á Fáskrúðsfirði samkvæmt vigtar- og ráðstöfunarskýrslum en tiltekin gögn fylgdu bréfinu.
Með bréfi, dags. 25. júlí 2012, framsendi Fiskistofa framangreint erindi til ráðuneytisins og var það byggt á því að um væri að ræða stjórnsýslukæru.
Með bréfi, dags. 16. ágúst 2012, endursendi ráðuneytið framangreint erindi aftur til Fiskistofu með vísan til þess að af framangreindu bréfi kæranda og Loðnuvinnslunnar hf., dags. 23. júlí 2012, yrði að mati ráðuneytisins ekki ráðið að um væri að ræða stjórnsýslukæru og að af efni þess yrði ekki ráðið að það hafi verið ætlun félaganna að senda ráðuneytinu stjórnsýslukæru um málið með bréfinu. Einnig kom fram í bréfinu að samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, annist Fiskistofa úthlutun aflaheimilda sem komi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa og að ákvarðanir Fiskistofu um það efni væru kæranlegar til ráðuneytisins. Ekki yrði séð af gögnum málsins að Fiskistofa hafi tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu sem væri kæranleg til ráðuneytisins samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, eða ákvæðum annarra laga. Með vísan til framanritaðs var erindið endursent Fiskistofu aftur til málsmeðferðar en tekið fram að með bréfi ráðuneytisins væri engin afstaða tekin til þess hver skuli vera efnisleg niðurstaða í málinu. Þá sendi ráðuneytið ljósrit af framangreindu bréfi til Fiskistofu til Þorskeldis ehf. og Loðnuvinnslunnar hf.
Með bréfum, dags. 12. nóvember 2012, tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa sem byggðar voru á því magni sem viðkomandi skip höfðu landað til vinnslu í byggðarlaginu, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Kæranda var tilkynnt að báturinn Gjafar SU-90 (1929) hefði uppfyllt skilyrði fyrir að fá úthlutað 2.829 þorskígildiskílóum.
Þá kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að þær væru kæranlegar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst umrædd tilkynning um úthlutun.
Með bréfi, dags. 10. desember 2012, var málið endurupptekið og tók Fiskistofa stjórnvaldsákvörðun um kröfur kæranda samkvæmt framangreindu bréfi, dags. 23. júlí 2012. Kröfum kæranda um að tekið yrði tillit til afla sem landað hafði verið úr þorskeldiskvíum var hafnað með þeim rökstuðningi m.a. að sá afli hafi ekki komið fram á vigtar- og ráðstöfunarskýrslum. Einnig segir í framangreindri ákvörðun Fiskistofu að í úrskurðum sjávarútvegsráðuneytisins hafi áður komið til úrlausnar hvernig skuli fara með afla sem landað sé í og úr þorskeldiskvíum með tilliti til byggðakvóta og var m.a. vísað til tveggja úrskurða ráðuneytisins, dags. 12. júní 2008 og 12. ágúst 2010. Að teknu tilliti til framangreindra fordæma var það niðurstaða Fiskistofu að hafna framangreindu erindi kæranda.
Með tölvubréfi frá 10. febrúar 2015 bárust ráðuneytinu tilteknar upplýsingar frá Fiskistofu sem óskað hafði verið eftir símleiðis. Þar kom fram m.a. að við skiptingu byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2011/2012 hafi verið tekið tillit til afla sem landað hafi verið í eldiskvíar í byggðarlaginu Stöðvarfirði í Fjarðabyggð þannig að afli sem landað hafi verið í eldiskvíar hafi verið talinn með lönduðum afla einstakra báta til útreiknings byggðakvóta. Einnig kemur þar fram að afli sem landað hafi verið í eldiskvíar hafi ekki verið talinn með afla sem landað sé til vinnslu. Afli sem landað hafi verið úr eldiskvíum hafi ekki verið talinn með lönduðum afla, hvorki við skiptingu byggðakvótans né sem afli sem landað er til vinnslu.

    

Málsmeðferð o.fl.

Með bréfi, dags. 21. desember 2012, sem barst ráðuneytinu 27. sama mánaðar, kærði Sókn lögmannsstofa, Jón Jónsson, hrl. f.h. Þorskeldis ehf., framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem þá hafði tekið við verkefnum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, sbr. nú forsetaúrskurður 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.
Í stjórnsýslukærunni segir að kæran sé byggð á því m.a. að Fiskistofa hafi ekki virt málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga við ákvörðun sína, m.a. um rannsóknarskyldu og ekki veitt kæranda andmælarétt, m.a. um úrskurði ráðuneytisins sem byggt hafi verið á í hinni kærðu ákvörðun. Áhrif þess séu m.a. þau að nauðsynleg málsatvik hafi ekki verið upplýst og að Fiskistofa hafi byggt ákvörðun sína á röngum forsendum. Þýðing andmælaréttar sé sú að aðili máls geti komið að sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar stjórnsýsluákvörðunar. Í því felist m.a. að aðili máls hafi kynnt sér þau málsgögn sem máli skipta. Úrskurðir sem Fiskistofa vísi til séu gögn sem stofnunin telji mikilvæg en kærandi hafi ekki fengið möguleika á að andmæla. Kærandi telji að ef hann hefði fengið andmælarétt um þessi gögn hefði hann getað gert grein fyrir því að atvik þessa máls væru með öðrum hætti og að umræddir úrskurðir gætu ekki átt við. Gjafar SU-90 (1929) hafi landað öllum fiski í áframeldiskvíar fyrir þorsk hjá Þorskeldi ehf. á Stöðvarfirði og landað svo sama fiski til vinnslu. Það sé einungis báturinn Gjafar SU-90 (1929) sem hafi landað fiski í og úr viðkomandi eldiskvíum. Afli sem Gjafar SU-90 (1929) landi í eldiskvíar sé ekki frábrugðinn öðrum afla og nýtist fyrir atvinnu í Fjarðabyggð. Reglugerð nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012 geri engan greinarmun á afla sem landað sé úr áframeldiskvíum fyrir þorsk og öðrum bolfiskafla. Ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 sé skýrt og einfalt. Það feli í sér að skipta skuli aflamarki hlutfallslega milli báta miðað við allan landaðan botnfiskafla. Báturinn Gjafar SU-90 (1929) hafi uppfyllt skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar. Rökstuðningur Fiskistofu fyrir höfnun virðist einungis byggja á vísun í tvo úrskurði ráðuneytisins sem nefndir séu sem fordæmi. Ljóst sé að reglur hafi breyst frá því að úrskurðirnir voru kveðnir upp, en mestu skipti þó að málsatvik séu allt önnur í þessu máli og úrskurðunum. Áframeldi á þorski leiði til verðmætasköpunar og geti eflt sjávarútveg og fiskvinnslu. Enginn eðlismunur sé á fiski sem landað sé úr kvíum og öðrum fiski. Aðeins sé sá munur að lengri tími líði frá veiðum þar til fiskurinn fari til vinnslu. Markmið byggðakvóta séu að efla sjávarútveg og fiskvinnslu á tilteknum svæðum en ákvörðun Fiskistofu sé í beinu ósamræmi við þau markmið byggðakvóta. Markmiðsskýring reglna um byggðakvóta mæli með því að afli úr áframeldi verði talinn með "öllum lönduðum botnfiskafla", sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Engar laga- eða reglugerðarheimildir séu til að telja afla Gjafars SU-90 (1929) ekki með við úthlutun byggðakvóta.
Með bréfi, dags. 8. janúar 2013, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 24. janúar 2013, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið en þar er m.a. fjallað um staðhæfingar kæranda þess efnis að ekki hafi verið virtar málsmeðferðarreglur 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir m.a. að kærandi hafi sótt um úthlutun af byggðakvóta Stöðvarfjarðar og hafi því átt frumkvæði að málinu. Hafi kærandi talið þörf á viðameiri upplýsingum en leiði af umsókninni og þeim skilyrðum sem lög áskilji til að fá úthlutað af umræddum byggðakvóta hafi það verið hlutverk kæranda að upplýsa Fiskistofu. Með bréfi Fiskistofu, dags. 8. mars 2012, hafi kæranda verið kynntur útreikningur á úthlutun byggðakvóta Stöðvarfjarðar. Einnig hafi komið fram í bréfi þessu að úthlutun aflamarks myndi ekki fara fram fyrr en að liðnum kærufresti og að því tilskildu að uppfyllt hafi verið skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Með bréfi Fiskistofu, dags. 12. nóvember 2012, hafi kæranda verið tilkynnt um hlut skips hans í umræddum byggðakvóta, enda höfðu þá verið uppfyllt skilyrði um landað magn skipsins með hliðsjón af vigtar- og ráðstöfunarskýrslum og eins hvort skip kæranda hafi uppfyllt önnur skilyrði til að fá úthlutað af byggðakvótanum. Á framangreindan hátt hafi Fiskistofa uppfyllt rannsóknarskyldu sína. Ekki hafi verið þörf á að veita kæranda annan eða sérstakan andmælarétt þar sem öll gögn hafi verið til staðar, m.a. umsókn kæranda, skýringar hans og önnur gögn, m.a. hafði kærandi sent bréf, dags. 23. júlí 2012, til að skýra frekar sín sjónarmið. Ekki hafi verið séð að kærandi hefði nokkru að bæta við það sem þegar hafi verið komið fram. Ákvörðun Fiskistofu hafi m.a. verið byggð á eldri úrskurðum ráðuneytisins, sérstaklega úrskurði frá 12. ágúst 2010 (SLR10060199/0.5.3). Þá sé vakin athygli á að samkvæmt reglugerð nr. 1182/2011 sé ætíð fjallað um afla en afli sem landað hafi verið til vinnslu sé tiltekin forsenda þess að fiskiskip fái úthlutað byggðakvóta. Fiskur sem þegar hafi verið fangaður, haldið í kvíum um lengri eða skemmri tíma og alinn þar, geti samkvæmt viðtekinni orðskýringu ekki verið afli þ.e. veiddur fiskur í skilningi framangreindrar reglugerðar þegar hann sé tekinn úr kvíum.
Umsögn Fiskistofu fylgdu eftirfarandi gögn í ljósritum 1) staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, 2) eldri ákvarðanir Fiskistofu, dags. 8. mars og 12. nóvember 2012, 3) umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta, dags. 16. febrúar 2012 o.fl.
Með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, sendi ráðuneytið kæranda ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 24. janúar 2013, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana. Frestur til þess var veittur til og með 7. mars 2013.
Með bréfi, dags. 25. febrúar 2013, bárust ráðuneytinu athugasemdir við umsögn Fiskistofu frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. kæranda. Þar segir m.a. að málið hafi hafist með umsókn Þorskeldis ehf. um byggðakvóta á sínum tíma. Það breyti hins vegar ekki því að stjórnvaldi, sem áformi að hafna umsókn, beri að afla gagna og gera grein fyrir gögnum og sjónarmiðum, sem stjórnvald telji mestu skipta varðandi ákvörðunina. Fiskistofa virðist ekki hafa aflað umræddra gagna og hafnað umsókn Þorskeldis ehf. án þess að í rökstuðningi væri með nokkrum hætti vísað til ákveðinna málsatvika og þau sett í samhengi við gildandi reglur. Höfnun umsóknarinnar byggi einungis á staðhæfingu um að tveir tilteknir úrskurðir hafi þýðingu í málinu. Telja verði að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin ef Fiskistofa hafi ekki tekið tillit til þess að báturinn Gjafar SU-90 (1929), hafi bæði veitt allan villtan fisk í eldiskvíar Þorskeldis ehf. og jafnframt verið eini báturinn sem hafi landað þorski úr áframeldiskvíunum til vinnslu en með því hafi báturinn uppfyllt öll skilyrði laga og stjórnvaldsreglna um úthlutun byggðakvóta. Skýrslur um framkvæmd áframeldisins og vigtar- og ráðstöfunarskýrslur staðfesti þessi málsatvik. Afli sem Gjafar SU-90 (1929) hafi landað sé vegna veiða bátsins á villtum fiski sem hafi verið landað til vinnslu. Úrskurður ráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2010, varði ekki sambærilegt mál. Engar laga- eða reglugerðarheimildir séu til að telja afla Gjafars SU-90 (1929) ekki með við úthlutun byggðakvóta. Afli úr ýmis konar sérverkefnum teljist með við úthlutun byggðakvóta, s.s. vegna strandveiða, enda séu almenn skilyrði uppfyllt. Það sé hins vegar lögskýringaratriði hvort byggja beri á sem viðmiði því magni afla sem Gjafar SU-90 (1929) hafi landað í áframeldiskvíar eða afla sem báturinn hafi landað til vinnslu úr kvíunum eftir eldi.
Þá bárust ráðuneytinu með tölvubréfi Fiskistofu frá 14. mars 2014 tiltekin viðbótargögn í málinu, þ.e. ljósrit af auglýsingum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta Stöðvarfjarðar í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, dags. 8. mars 2012, o.fl.


Rökstuðningur


I.  Kæra í máli þessu er byggð á því m.a. að við málsmeðferð í máli þessu hafi Fiskistofa ekki gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða öðrum reglum stjórnsýsluréttarins um rannsóknarskyldu og andmælarétt, sbr. 10. gr. og 13. gr. laganna. Ma. er þar byggt á því stofnuninni hafi borið að veita kæranda andmælarétt um þá úrskurði ráðuneytisins sem vísað var til í hinni kærðu ákvörðun, dags. 10. desember 2012.
Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram um að Fiskistofa hafi við úrlausn þess máls sem hér er til umfjöllunar ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Ekki verður hins vegar ráðið af framangreindu ákvæði að skylt sé að veita málsaðila andmælarétt um hvernig skýra beri lög eða stjórnvaldsreglur sem gilda um úrlausn máls í einstökum tilvikum. Úrskurðir ráðuneytisins sem vísað er til í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, eru byggðir á málsatvikum í þeim málum sem þar er fjallað um og skýringu á gildandi lögum og stjórnvaldsreglum sem þar er byggt á en varða ekki efni þess tiltekna máls sem hér er til umfjöllunar. Samkvæmt því er það niðurstaða ráðuneytisins að Fiskistofu hafi ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að veita kæranda kost á að tjá sig um efni umræddra eldri úrskurða ráðuneytisins áður en stofnunin tók hina kærðu ákvörðun í máli þessu, dags. 13. desember 2013.
Þá fellst ráðuneytið ekki á að aðrir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Fiskistofu í málinu sem geti leitt til þess að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun í máli þessu.

II.  Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.
Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.
Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á, og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2010 til 31. ágúst 2011. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður úthlutun til þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.
Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum sem ráðherra setur í reglugerð, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærileg ákvæði eru í 2. gr. reglugerðar nr. 1182/2011.
Í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemi í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. greinarinnar og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Í 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 er sambærilegt ákvæði og framangreint ákvæði en þar kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga á tímabilinu frá 1. september 2011 til 31. ágúst 2012 afla sem nemi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt. Ráðherra er þó heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Sett hafa verið sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Fjarðabyggð, m.a. á Stöðvarfirðí fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 með auglýsingu (I) 125/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.
Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 1182/2011 og auglýsingu (I) nr. 125/2012.

III. Um úthlutun aflaheimilda til veiða á þorski til áframeldis gildir ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem var svohljóðandi þegar atvik þessa máls gerðust:

"I. Á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2014/2015 hefur ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 500 lestum af óslægðum þorski. Þessum aflaheimildum skal ráðstafað til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnun sem fylgist með tilrauninni og birtir niðurstöður um gang hennar. Ráðherra setur frekari reglur um skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessu ákvæði."
(http://www.althingi.is/lagas/143a/2006116.html)

Ákvæði um úthlutun aflaheimilda í þorski voru fyrst lögfest með lögum nr. 85/2002, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Ákvæðið var tímabundið og varð til við meðferð Alþingis á frumvarpi til laga um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem fjallaði um önnur atriði, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 127. löggjafarþing 2001-2002, þskj. 1263, 562. mál. Í nefndaráliti með breytingatillögunni á þskj. nr. 1262 í 9. tl. segir m.a.: "Lagt er til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þess efnis að frá fiskveiðiárinu 2001/2002 til og með 2005/2006 hafi ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 500 lestum af óslægðum þorski. Einungis er heimilt að ráðstafa þessum aflaheimildum til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnunina sem ber að fylgjast með tilrauninni og birta niðurstöður um gang hennar. Eins og kunnugt er hefur þegar verið tekið til við þorskeldi, einkum á Vestfjörðum og við Eyjafjörð. Er þessi heimild veitt til þess að greiða fyrir þeirri atvinnustarfsemi...."(http://www.althingi.is/altext/127/s/1262.html) Með lögum nr. 28/2005, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða var gildistími framangreinds ákvæðis framlengdur til og með fiskveiðiársins 2009/2010 og aftur með lögum nr. 11/2009, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða en samkvæmt því var gildistími ákvæðisins til og með fiskveiðiársins 2014/2015. Ákvæðinu var aftur breytt með lögum nr. 48/2014, um breytingu á lögum nr. 116/2006 á þann veg að gildistími ákvæðisins er nú ótímabundinn auk þess sem þar eru ekki lengur ákvæði um magn aflaheimilda sem ráðherra hefur til ráðstöfunar. Sjá athugasemdir við frumvarp til laga nr. 28/2005, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 131. löggjafarþing 2004-2005, þskj. 415, 362. mál, við frumvarp til laga nr. 11/2009, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 136. löggjafarþing 2008-2009, þskj. 280, 207. mál og við frumvarp til laga nr. 48/2014, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 143. löggjafarþing 2013-2014, þskj. 1163 og 1164, 153. mál.
Á grundvelli framangreinds ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða hefur ráðherra sett reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess. Í reglugerðinni eru m.a. ákvæði um umsóknaferil, úthlutun aflaheimilda og framkvæmd áframeldis á fiski sem fangaður er á grundvelli aflaheimildanna.

IV.  Í máli þessu er þess krafist að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90 (1929) til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012, sbr. og reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess.
Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan kemur fram í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna. Með auglýsingu (I) nr. 125/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, voru staðfest sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Fjarðabyggð um tilteknar breytingar á framangreindu ákvæði 6. gr. reglugerðarinnar sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.
Markmið með úthlutun byggðakvóta á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006 eru að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna tilgreindra aðstæðna í sjávarútvegi.
Byggðakvóta er úthlutað til tiltekinna skipa og miðast úthlutunin við magn botnfiskafla sem viðkomandi skip hafa landað í byggðarlagi á tilteknu eldra tímabili, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012. Til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta verða skip eins og áður hefur verið gerð grein fyrir einnig að landa afla sem veiddur er á grundvelli aflaheimildanna til vinnslu í tilteknu byggðarlagi, sbr. framangreind ákvæði 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011.
Aflaheimildum til veiða á þorski til áframeldis er hins vegar úthlutað eftir sérstökum reglum sem byggðar eru á öðru ákvæði í lögum nr. 116/2006, þ.e. ákvæði til bráðabirgða I, sbr. og reglugerð nr. 736/2009. Slíkum aflaheimildum var fyrst úthlutað með lögum nr. 85/2002, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, í þeim tilgangi að greiða fyrir atvinnustarfsemi með áframeldi á þorski. Aflaheimildunum er úthlutað til tilrauna með áframeldi og til að styrkja frekari tilraunir í eldi á sjávarfiski til að unnt verði að marka stefnu fyrir atvinnugrein á því sviði til lengri tíma. Eins og kemur fram í III. kafla hér að framan eru ummæli um það efni í nefndaráliti, sem fylgdi breytingatillögu við frumvarp til laga nr. 85/2002, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 127. löggjafarþing 2001-2002, þskj. 1263, 562. mál en í nefndaráliti á þskj. 1262 í 9. tl. segir m.a.: "Einungis er heimilt að ráðstafa þessum aflaheimildum til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnunina sem ber að fylgjast með tilrauninni og birta niðurstöður um gang hennar." (http://www.althingi.is/altext/127/s/1262.html)  Sjá einnig m.a. athugasemdir við frumvarp til laga nr. 11/2009, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 136. löggjafarþing 2008-2009, þskj. 280, 207. mál. (http://www.althingi.is/altext/136/s/0280.html).
Aflaheimildir sem úthlutað er til veiða á þorski til áframeldis eru miðaðar við vigtaðan lifandi þorsk, sem fer í eldiskví, sbr. 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 736/2009.
Aflaheimildum til veiða á þorski til áframeldis er ennfremur ekki úthlutað til skipa heldur til fyrirtækja sem ákveða síðar og tilkynna til Fiskistofu hvaða skip muni veiða fisk til áframeldis á grundvelli aflaheimildanna, sbr. 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 736/2009. Við úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis eru ekki gerðar kröfur um að þau skip sem fanga fisk á grundvelli þeirra hafi landað tilteknum botnfiskafla á tilteknu eldra tímabili. Engar kröfur eru samkvæmt því gerðar um að tiltekin tengsl séu milli skipa sem fanga þorsk til áframeldis og þeirra aflaheimilda í þorski sem úthlutað er líkt og gildir um aflaheimildir sem úthlutað er sem byggðakvóta.
Umræddum aflaheimildum í þorski er eins og áður hefur verið gerð grein fyrir úthlutað til "tilrauna með áframeldi á þorski", sbr. ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og vegna "tilrauna við föngun fisks til áframeldis", sbr. reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess en ekki til veiða á afla sem landað skal til vinnslu í byggðarlagi í þeim tilgangi sem byggt er á til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, sbr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Eldisþorski sem fangaður er til áframeldis á grundvelli umræddra aflaheimilda er ekki landað sem afla til vinnslu í byggðarlagi heldur er um að ræða fisk sem er fangaður lifandi, fluttur lifandi og settur í eldiskvíar þar sem hann er alinn áfram í tiltekinn tíma með fóðrun.
Þá eru engin ákvæði í lögum um að heimilt sé að nýta þessar aflaheimildir saman, þ.e. aflaheimildir sem úthlutað er til veiða á þorski til áframeldis samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og aflaheimildir sem úthlutað er sem byggðakvóta samkvæmt 10. gr. sömu laga.
Þegar litið er til þess sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, m.a. framangreindra lögskýringargagna, verður að telja að úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, fari fram í öðrum tilgangi og sé byggð á öðrum sjónarmiðum en úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í sömu lögum. Samkvæmt því eru ekki skilyrði fyrir að fallast á kröfu kæranda í máli þessu.

V. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að fallast á kröfu kæranda um að ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, verði felld úr gildi og að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90 (1929) til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.


Úrskurður

Ráðuneytið hafnar kröfu kæranda, Þorskeldis ehf., um að ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, verði felld úr gildi og að við útreikning á lönduðum afla bátsins Gjafars SU-90, skipaskrárnúmer 1929, til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012.

Fyrir hönd ráðherra

Jóhann Guðmundsson.
Sigríður Norðmann.