Úrskurðir sjávarútvegs- og fiskeldis

12.9.2017

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 9. maí 2017, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi og pósti sama dag, frá Bonafide lögmönnum f.h. Landssambands sjóstangaveiðifélaga (SJÓL) vegna Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar, Hlíðarvegi 31, 580 Siglufirði, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017, um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017. Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017, um að hafna umsókn kæranda, Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar, um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda fyrir á ný og veita umbeðið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017.

MálsatvikMálsatvik eru þau að þann 24. nóvember 2016 sendi Sjóstangaveiðifélag Siglufjarðar umsókn til Fiskistofu um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017. Umsókninni fylgdu tiltekin gögn, m.a. fylgiskjal með upplýsingum um áætlaðar tekjur af fyrirhuguðum sjóstangaveiðimótum 2017, lög Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar og ársreikningur 2015, staðfestur af viðurkenndum bókara. Þá lá fyrir uppgjör sem félagið hafði sent Fiskistofu vegna ráðstöfunar aflaverðmætis af sjóstangaveiðimótum sem félagið stóð fyrir á árunum 2015 og 2016. Með bréfi, dags. 4. janúar 2017, óskaði Fiskistofa eftir frekari upplýsingum frá félaginu. Þar segir m.a. að af uppgjörum vegna ráðstöfunar aflaverðmætis af sjóstangaveiðimótum félagsins árið 2016 megi ráða að hluta af aflaverðmætinu hafi verið ráðstafað til greiðslu á kostnaði sem ekki samræmist heimild 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013, um skráningu afla af opinberum sjóstangaveiðimótum, m.a. kostnað vegna verðlaunaafhendingar, setningar móts o.fl., sbr. einnig bréf Fiskistofu, dags. 7. janúar 2016. Samanburður Fiskistofu hafi leitt í ljós að munur sé á tekjum og kostnaði af sjóstangaveiðimótum félagsins árið 2015 samkvæmt uppgjöri sem félagið hafði sent til Fiskistofu samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 969/2013 annars vegar og samkvæmt ársreikningum félagsins vegna ársins 2015 hins vegar. Af áætlunum um ráðstöfun aflaverðmætis af sjóstangaveiðimótum sem félagið áformi að halda á árinu 2017, megi ráða að félagið hyggist nýta aflaverðmæti af mótunum til greiðslu kostnaðar sem ekki sé heimilt að greiða af aflaverðmæti skv. 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Félaginu væri gefinn kostur á að senda Fiskistofu endurbætta áætlun um ráðstöfun aflaverðmætis af fyrirhuguðum sjóstangaveiðimótum ársins 2017 og leiðrétt uppgjör vegna sjóstangaveiðimóta á árunum 2015 og 2016. Einnig væri lagt fyrir félagið að skila til Fiskistofu afritum af bókhaldsgögnum vegna alls kostnaðar sem félagið greiddi af aflaverðmæti sjóstangaveiðimótanna. Þá kom þar fram að félagið hafi hvorki sinnt beiðnum um frekari upplýsingar vegna uppgjörs á sjóstangaveiðimótum félagsins árið 2015, sbr. bréf Fiskistofu til félagsins, dags. 7. janúar 2016, né bætt úr þeim atriðum sem þar hafi verið tilgreind. Umbeðnum upplýsingum skyldi skilað eigi síðar en 20. janúar 2017 og tekið fram að hafi gögnin ekki borist innan þess tíma muni Fiskistofa taka ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna.Engin gögn bárust Fiskistofu vegna framangreinds bréfs.Með bréfi, dags. 10. febrúar 2017, synjaði Fiskistofa framangreindri umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla. Í ákvörðuninni segir m.a. að um umsókn kæranda gildi reglugerð nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum sem sett sé með heimild í 9. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Reglugerðin sé sett til framkvæmdar á 2. mgr. 6. gr. laganna þar sem kveðið sé á um heimild ráðherra til að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks. Heimild sjóstangaveiðifélags sem haldi opinbert sjóstangaveiðimót til ráðstöfunar andvirðis afla á mótinu sé takmörkuð með 4. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 4. gr. segi að einungis sé heimilt að ráðstafa aflaverðmæti af opinberum sjóstangaveiðimótum sem njóti vilyrðis skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, til kostnaðar við mótshaldið. Til hans teljist leigugjald fyrir báta ásamt eldsneytis- og skipstjórnarkostnaði, greiðsla veiðigjalds samkvæmt lögum eða uppbætur til eigenda skipanna vegna gjalds samkvæmt reikningi og umsýslukostnaðar, þ.m.t. vegna kynningar eða auglýsinga, skráningar gagna, kaupa á verðlaunagripum, kostnaðar við löndun, vigtun og sölu afla auk annars kostnaðar sem sé í nánum og eðlilegum tengslum við mótshaldið og uppgjör þess. Í 2. mgr. 4. gr. sé lagt bann við því að aflaverðmæti af opinberum sjóstangaveiðimótum sem njóti vilyrðis skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, sé ráðstafað til greiðslu launa til félagsmanna í sjóstangaveiðifélagi. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016 sé kveðið á um að eigi síðar en 1. nóvember hvert ár skuli mótshaldari, sem njóti vilyrðis skv. 3. gr. reglugerðarinnar, senda Fiskistofu sundurliðað uppgjör af mótshaldi síðastliðins fiskveiðiárs, staðfest af viðurkenndum bókara eða löggiltum endurskoðanda, þar sem meðal annars komi fram upplýsingar um ráðstöfun aflaverðmætis og kostnað við mótshaldið. Þar sé einnig kveðið á um að Fiskistofu sé heimilt að krefjast aðgangs að bókhaldsgögnum. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016 skuli Fiskistofa eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangaveiðimóti. Í 2. mgr. 3. gr. sé kveðið á um að umsóknum þeirra aðila sem ekki hafi sinnt skyldu samkvæmt 4. og 5. gr. skuli hafnað. Í umræddum kostnaðaráætlunum vegna ársins 2017 sé gert ráð fyrir að kostnaður við ferðir og fundi verði greiddur af andvirði afla sem veiðist á mótinu en áætluninni fylgi ekki upplýsingar um þær ferðir og fundi. Þá væri í kostnaðaráætlunum kæranda gert ráð fyrir tilteknum kostnaði vegna aðstöðu, tónlistar og matar við setningar móta og aksturs vegna verðlaunaafhendingar. Áætluninni hafi ekki fylgt rökstuðningur fyrir því að um væri að ræða kostnað sem sé í svo nánum tengslum við mótshaldið að heimilt sé að ráðstafa andvirði afla á mótunum til að greiða hann. Einnig hafi kærandi ekki orðið við beiðni Fiskistofu um að skila sambærilegum upplýsingum vegna ársins 2016.Ennfremur hafi komið í ljós við samanburð Fiskistofu á uppgjörum sem umsækjandi hafi skilað, vegna opinberra sjóstangaveiðimóta árið 2015, og ársreikningi vegna ársins 2015, sem umsækjandi hafi skilað með umsókn sinni fyrir árið 2017 að munur hafi verið á þeim kostnaði sem umsækjandi hafi tilgreint á upgjörum sem hann hafi sent Fiskistofu annars vegar og þeim kostnaði sem hann hafi tilgreint í rekstrarreikningi sínum hins vegar.Þá hafi Fiskistofa með bréfi, dags. 4. janúar 2017, gert athugasemdir við áform félagsins um að söluandvirði afla á fyrirhuguðum sjóstangaveiðimótum yrði notað til að greiða kostnað vegna verðlaunaafhendingar, setningar móts o.fl. Hafi félaginu verið leiðbeint um að slík ráðstöfun aflaverðmætis af opinberu sjóstangaveiðimóti væri ekki í samræmi við heimild 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Um leið hafi kæranda verið bent á að ársreikningur hans vegna ársins 2015 sýndi lægri heildarkostnað vegna sjóstangaveiðimóta árið 2015 heldur en þær fjárhæðir sem uppgjör hans til Fiskistofu bæru með sér að greiddar hefðu verið af aflaverðmæti á mótunum. Fiskistofa hafi gefið umsækjanda kost á því að senda endurbætta áætlun um fyrirhugaða ráðstöfun aflaverðmætis af mótum sem áformuð væru á vegum félagsins á árinu 2017, auk leiðrétts uppgjörs vegna ráðstöfunar aflaverðmætis af mótunum árið 2016. Auk þess hafi verið lagt fyrir kæranda, með vísan til 2. málsl. 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016, að skila til Fiskistofu afritum af bókhaldsgögnum vegna alls kostnaðar sem félagið hafi greitt af aflaverðmæti sjóstangaveiðimóta á árunum 2015 og 2016. Auk þess hafi kærandi verið minntur á að hann hefði hvorki svarað fyrri athugasemdum Fiskistofu við uppgjör vegna sjóstangaveiðimóta félagsins árið 2015, né bætt úr þeim atriðum sem þar hafi verið tilgreind, sbr. bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 7. janúar 2016. Hafi kæranda verið veittur frestur til að skila umbeðnum gögnum til Fiskistofu og leiðbeint um að hafi gögnin ekki borist innan þess frests, muni Fiskistofa taka ákvörðun í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Engin frekari gögn hafi borist Fiskistofu. Niðurstaða Fiskistofu var sú að uppgjör kæranda vegna sjóstangaveiðimóta félagsins á árunum 2015 og 2016 bendi til þess að félagið hafi ráðstafað aflaverðmæti af opinberum sjóstangaveiðimótum á þessum árum, til greiðslu kostnaðar sem ekki sé heimilt að taka af aflaverðmæti skv. 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016 og 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013. Einnig bendi ársreikningur félagsins vegna ársins 2015 til þess að raunverulegur bókfærður kostnaður vegna sjóstangaveiðimóta kæranda á árinu 2015 hafi verið lægri en tilgreint hafði verið í þeim uppgjörum sem félagið sendi Fiskistofu. Samkvæmt því leiki vafi á því að kærandi hafi sinnt skyldum sínum samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016 og 4. og 5. gr. nr. 969/2013 vegna sjóstangaveiðimóta á vegum félagsins á árunum 2015 og 2016. Fiskistofa hafi lagt fyrir kæranda, með vísan til 2. málsl. 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016, að veita stofnuninni aðgang að bókhaldsgögnum vegna kostnaðar við sjóstangaveiðimót á hans vegum árunum 2015 og 2016, svo leiða mætti í ljós hver hafi verið raunverulegur kostnaður við mótahald félagsins. Kærandi hafi ekki skilað inn umbeðnum gögnum og hafi því ekki uppfyllt skyldu sína samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Af því leiði að hafna beri umsókn félagsins um vilyrði fyrir skráningu afla af opinberum sjóstangaveiðimótum sem félagið áformi að halda á árinu 2017, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016.Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst framangreind tilkynning, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og einnig að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. maí 2017, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi og pósti sama dag, kærðu Bonafide lögmenn f.h. Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Þar er gerð grein fyrir málsatvikum en m.a. kemur þar fram að átta sjóstangaveiðifélög starfi á landinu. Félögin séu dreifð um landið og starfi í Reykjavík, Akranesi, Ólafsvík, Ísafirði, Siglufirði, Akureyri, Neskaupstað og Vestmannaeyjum. Sjóstangaveiðin sé stunduð sem hrein áhugamannaíþrótt og eigi íþróttin sér langa sögu. Elstu félögin hafi haldið mót í yfir 50 ár en það yngsta hafi haldið mót í maí í um 20 ár. Sjóstangaveiðifélögin standi fyrir mótaröð á hverju sumri og krýni Íslandsmeistara í sjóstöng. Þessi mót  hafi fjárhagslega og félagslega jákvæð áhrif á þau sveitarfélög þar sem mótin séu haldin hverju sinni. SJÓL hafi á sínum tíma verið stofnað með það í huga að setja og fylgja eftir samræmdum reglum um Íslandsmeistaramótin og til að vera málsvari félaganna gagnvart stjórnvöldum og hafi í gegnum árin komið fram fyrir hönd félagasamtakanna m.a. í samskiptum við stjórnvöld. Sjóstangaveiðifélögin séu starfrækt gagngert til þess að skipuleggja og halda mót. Þannig varði nánast allur rekstur félaganna mótshald þeirra. Reksturinn sé sjálfbær þar sem að mótunum hafi verið úthlutaður ákveðinn afli til veiða. Sá afli hafi síðan verið settur á markað og nýta megi söluandvirði aflans til að greiða kostnað vegna viðkomandi móts. Verði hagnaður séu þröngar heimildir til að yfirfæra hagnað, að hámarki kr. 3 milljónir, milli ára en annars verði að skila hagnaði til Fiskistofu samkvæmt fyrirmælum í núgildandi reglugerð. Félögin séu því ekki rekin í hagnaðarskyni og væri ómögulegt að halda mótin ef ekki væri fyrir fjöldann allan af sjálfboðaliðum sem komi að og gefi vinnu sína í tengslum við mótin. Laga- og reglugerðarumhverfi í kringum mótin hafi þróast í áranna rás. Lengi vel hafi umgjörðin verið lítil sem engin en í seinni tíð hafi mótast ákveðinn rammi en framkvæmdin alltaf verið nokkuð einföld í sniðum. Sjóstangaveiðifélögin hafi lýst yfir áhuga sínum á að halda mót og sótt um afla til að halda þau og umsóknir verið samþykktar án undantekninga. Í seinni tíð hafi kröfurnar til umsókna félaganna og til þess hvernig mætti verja fjármunum vegna mótshalds verið að aukast. Sjóstangaveiðifélögin hafi reynt að mæta þessum auknu kröfum eftir bestu getu. Félögin hafi átt aðkomu að samningu fyrstu reglugerðarinnar um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum. Í tengslum við undirbúning og samningu þeirrar reglugerðar hafi verið haldnir nokkrir samráðsfundir, efni reglugerðarinnar verið mótað að teknu tilliti til athugasemda allra aðila og góð sátt verið um efni hennar. Þá hafi félögin aðstoðað stjórnvöld, ráðuneytið og Fiskistofu, við útfærslu á ýmsum atriðum t.a.m. hafi félögin sjálf lagt grunn að umsóknareyðublöðum. Það hafi verið að frumkvæði Fiskistofu að ráðist hafi verið í að endurskoða og leggja til breytingar á reglugerð um sjóstangaveiðimót á árinu 2016. Í tengslum við þá endurskoðun hafi verið boðað til samráðsfundar 24. október 2016, til að fara yfir framkomnar breytingartillögur. Fundurinn hafi verið haldinn og á honum hafi formaður SJÓL komið á framfæri ákveðnum athugasemdum f.h. SJÓL en boðað að frekari athugasemdir yrðu sendar skriflega. Í framhaldi af fundinum hafi lögfræðingur hjá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu sent drög að reglugerð á aðila, þ.m.t. til Fiskistofu og SJÓL, og gefið færi á að umsögnum yrði skilað eigi síðar en 31. október 2016. Þann 31. október 2016 hafi formaður SJÓL sent umræddum lögfræðingi ráðuneytisins svar sannanlega með tölvupósti f.h. stjórnar SJÓL og formanna sjóstangaveiðifélaganna. Í viðhengi við þann tölvupóst hafi verið athugasemdir sendar af hálfu SJÓL f.h. sjóstangaveiðifélaganna. Ekki hafi verið brugðist við neinum athugasemdum SJÓL og engin afstaða verið tekin til þeirra. Reglugerðinni hafi verið breytt í samræmi við tillögur Fiskistofu. Helstu efnislegu breytingarnar hafi verið á ákvæðum 4. gr. og 1. mgr. 5. gr., m.a. um að heimilt sé að ráðstafa aflaverðmæti af sjóstangaveiðimótum til greiðslu veiðigjalds samkvæmt lögum um veiðigjöld, ef við á, uppbóta til eigenda skipa vegna gjaldanna, samkvæmt reikningi og einnig að óheimilt sé að ráðstafa verðmætinu til greiðslu launa til félagsmanna í sjóstangaveiðifélagi. Þá hafi einnig verið gerð breyting á gildistöku nýju reglugerðarinnar. Á fyrri stigum í samskiptum aðila hafi verið áformað að reglugerðin myndi taka gildi 1. janúar 2017 en svo hafi gildistökunni verið flýtt, að því er virðist að beiðni Fiskistofu, til 4. nóvember 2016. Á síðari stigum hafi sú skýring borist frá lögfræðingi ráðuneytisins að hann hefði ekki móttekið tölvupóstinn sem sannarlega hafi verið sendur honum af hálfu formanns SJÓL. Eftir það hafi umræddur lögfræðingur ráðuneytisins boðið SJÓL að koma til fundar til að ræða athugasemdir þeirra. Fundurinn hafi átt sér stað og SJÓL komið athugasemdum sínum munnlega á framfæri við starfsmenn ráðuneytisins auk þess sem starfsmönnum Fiskistofu hafi einnig verið gerð grein fyrir þeim. Þrátt fyrir það hafi engin endurskoðun farið fram á hinni breyttu reglugerð né hafi verið gefin vilyrði um að slík vinna, í ljósi aðstæðna, muni fara fram.Fiskistofa hafi sent kæranda bréf þann 7. janúar 2016, þar sem gerðar hafi verið athugasemdir við uppgjör félagsins og beðið um ákveðnar skýringar og úrbætur. SJÓL hafi sent inn erindi vegna þess f.h. kæranda og annarra sjóstangaveiðifélaga. Þar hafi komið fram ýmsar umbeðnar skýringar og frekari rökstuðningur fyrir umsókn kæranda en Fiskistofa hafi virt þær skýringar og þann rökstuðning að vettugi. Fiskistofa hafi sent SJÓL, en ekki einstaka félögum, erindi þann 30. janúar 2017, þar sem fram komi að Fiskistofa muni ekki fjalla efnislega um innihald bréfs SJÓL, sem hafi frá stofnun, án athugasemda frá stjórnvöldum, komið fram f.h. félaganna og í umboði þeirra en SJÓL hafi m.a. verið stofnað til að sinna þessu hlutverki. Ekki séu lögfest nein almenn hæfisskilyrði um umboðsmenn aðila máls. Kærandi telji að um sé að ræða brot gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttar. Með því að taka ekki tillit til athugasemda og sjónarmiða sem komu fram í erindi SJÓL sé brotið gegn rökstuðningsreglunni, auk þess sem leiða megi líkur að því að þessi málsmeðferð hafi leitt til brots gegn rannsóknarreglunni. Ágreiningur sé um túlkun á 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Í synjun Fiskistofu sé gerð athugasemd við ákveðna kostnaðarliði sem tilgreindir hafi verið í kostnaðaráætlun kæranda og uppgjörum fyrri ára. Virðist á því byggt af hálfu Fiskistofu að umræddir kostnaðarliðir séu ekki í nægjanlega nánum og eðlilegum tengslum við mótshald og uppgjör þess til að heimilt sé að nýta söluandvirði til greiðslu þeirra. Fiskistofa geri ekki aðeins athugasemd við tilgreiningu kostnaðarliða í kostnaðaráætlun kæranda vegna vinnu við mótshaldið, ferða- og fundakostnaðar, aðstöðu til matar, tónlistar og aksturs vegna verðlaunaafhendingar og setningar móta heldur finni einnig að því að söluandvirði vegna sjóstangaveiðimóta félagsins sem haldin hafi verið 2016 hafi verið nýtt að hluta til greiðslu þessara kostnaðarliða svo og til greiðslu 4% gjalds til SJÓL og vegna reikningslegrar aðstoðar (bókari/endurskoðandi). Hið síðarnefnda sé einvörðungu til að uppfylla áskilnað Fiskistofu um endurskoðað bókhald og endurskoðuð uppgjör o.fl. SJÓL hafi sent Fiskistofu athugasemd við túlkun Fiskistofu á afmörkun 4. gr. reglugerðarinnar. Þar segir m.a. að kærandi telji að bæði mótssetningin og verðlaunaafhendingin séu í eðlilegum tengslum við mótshaldið. Þetta sé að sjálfsögðu stór hluti af mótshaldinu þar sem allir þátttakendur hittist, mótið sé kynnt og síðan niðurstaða þess, veiðiplássum úthlutað til keppenda, verðlaun veitt og farið yfir gang viðkomandi móts. Vísað sé til lögmætisreglunnar, þ.e. að ákvarðanir stjórnvalda verði að vera í samræmi við og eiga stoð í lögum og að henni skuli beita í samræmi við viðurkennd lögskýringarsjónarmið. Þá sé skýring Fiskistofu í ósamræmi við fyrri framkvæmd og verulega íþyngjandi. Fiskistofa haldi því fram að samanburður á uppgjörum sem kærandi hafi skilað inn vegna opinberra sjóstangaveiðimóta á vegum félagsins árið 2015 og ársreikningi vegna ársins 2015, sem starfsmenn stofnunarinnar framkvæmdu, hafi leitt í ljós mun á þeim kostnaði sem tilgreindur hafi verið í innsendum uppgjörum annars vegar og rekstrarreikningi hins vegar. Ekki hafi verið veittar upplýsingar um hvernig umræddur samanburður hafi verið framkvæmdur, þ.e. hvað hafi verið borið saman og hvaða forsendur hafi verið lagðar til grundvallar og hvaða reikningsaðferðum hafi verið beitt. Kærandi hafi skilað inn umbeðnum gögnum í samræmi við áskilnað 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016 og 5. gr. eldri reglugerðar nr. 969/2013. Kærandi hafi fengið löggiltan endurskoðanda til að yfirfara allan kostnað, með hliðsjón af 4. gr. reglugerðarinnar, og staðfesta innsend yfirlit yfir kostnaðinn. Innsendir ársreikningar kæranda hafi verið unnir af endurskoðanda, síðan áskilnaður um slíkt hafi verið settur inn í reglugerð. Hvergi í lögum eða reglugerð sé mælt fyrir um að starfsmenn Fiskistofu eigi eða hafi heimildir til að framkvæma samanburð á staðfestum skjölum. Ekki liggi fyrir að starfsmenn Fiskistofu hafi reynslu, þekkingu eða kunnáttu til að endurskoða skjöl sem séu staðfest af sérfræðingum, endurskoðendum eða bókurum. Þetta ósamræmi eigi sér eðlilegar skýringar og sé vísað um það m.a. til áðurgreinds erindis SJÓL. Ekki komi fram í bréfi Fiskistofu hvaða atriði í uppgjörum/ársreikningum það séu sem Fiskistofa telji að verði að breyta. Ekki verði séð að umræddur samanburður geti falið í sér forsvaranlegt mat líkt og áskilið sé samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttarins um það efni. Kærandi hafi talið að túlkun Fiskistofu væri röng og ætti sér ekki stoð í skráðum lögum og reglum og hafi því ekki sent inn breytta áætlun. Kærandi hafi talið sig þegar hafa framfylgt áskilnaði laga og reglna með því að skila inn yfirliti og ársreikningi, hvoru tveggja staðfestum af löggiltum endurskoðanda og því ekki sent inn leiðrétt uppgjör vegna ráðstöfunar aflaverðmætis af mótum. Kærandi telji að krafa Fiskistofu um afhendingu bókhaldsgagna gangi of langt, sé studd tilvísun til afturvirkrar beitingar reglugerðarákvæðis og sé því ólögmæt. Ekki sé ljóst á hvaða grundvelli krafan sé gerð og af hverju verið sé að að óska eftir þessum gögnum. Krafa um skil á bókhaldi hafi komið fyrst inn í reglugerð með setningu reglugerðar nr. 916/2016 sem hafi tekið gildi 4. nóvember 2016. Reglan hljóti, líkt og aðrar reglur í íslensku réttarkerfi, að eiga að virka framvirkt. Þannig geti hún verið grundvöllur fyrir beiðni um bókhald vegna ársins 2017 en ekki vegna áranna 2016 hvað þá 2015. Kærandi telji að þessi vinnubrögð Fiskistofu hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Einnig telji kærandi að rökstuðningur Fiskistofu fyrir synjun brjóti gegn rökstuðningsreglunni og gefi tilefni til að ætla að fleiri meginreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar, m.a. rannsóknarreglan. Einnig gæti andmælareglan hafa verið brotin en með því að útiloka það sem fram kom í erindi SJÓL hafi Fiskistofa verið að hindra kæranda í að neyta andmælaréttar síns. Það hafi komið skýrt fram í samskiptum við Fiskistofu að það hafi verið forsaga aðila sem hafi haft veruleg áhrif á niðurstöðu málsins. Fiskistofa hafi haldið því fram að aðildarfélög SJÓL hafi ekki staðið rétt að upplýsingagjöf og að umsóknir þeirra hafi verið afgreiddar með ívilnandi hætti. Þrátt fyrir að vísað hafi verið til þessarar forsögu, ítrekað, sé ekki byggt á því að forsagan hafi haft áhrif í rökstuðningi fyrir synjun. Þá hafi kærandi óskað eftir því að fá afstöðu Fiskistofu til þess, að teknu tilliti til nefndra atriða, hvort tilefni væri til að endurupptaka málin að eigin frumkvæði stofnunarinnar eða á grundvelli beiðna aðila. Fiskistofa hafi ekki talið tilefni til að endurupptaka málin að eigin frumkvæði og varðandi endurupptöku samkvæmt beiðni hafi verið áréttuð sú afstaða Fiskistofu sem fram kom í synjunarbréfunum til kæranda og annarra sjóstangaveiðifélaga.Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.Með bréfi, dags. 16. maí 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Með bréfi, dags. 28. júní 2017, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar er lýst málsatvikum, málsmeðferð og gerð grein fyrir lagarökum og rökstuðningi með sama hætti og í hinni kærðu ákvörðun. Einnig er þar gerð grein fyrir því að misræmi sem kom fram við samanburð Fiskistofu á uppgjöri af eldri sjóstangaveiðimótum og ársreikningum fyrir sömu ár hafi valdið því að óvissa ríkti um raunverulegan kostnað af umræddum mótum kæranda. Þetta misræmi hafi einnig leitt til frekari rannsóknar Fiskistofu á eldri uppgjörum kæranda og áformum ráðstöfun aflaverðmætis á árinu 2017. Ennfremur kemur þar fram m.a. að bréf formanns Landssambands sjóstangaveiðifélaga til Fiskistofu, dags. 20. janúar 2017, verði ekki skilið sem erindi sem stafi frá kæranda sjálfum vegna þess stjórnsýslumáls sem hér sé til umfjöllunar, heldur hafi verið um að ræða erindi almenns eðlis um málefni fleiri félaga innan Landssambands sjóstangaveiðifélaga, m.a. hafi hvorki fylgt bréfinu gögn frá félögunum né andmæli sem tengja mátti við tiltekin mál sem hafi verið til meðferðar. Bréfi formannsins hafi verið svarað 30. janúar 2017. Fiskistofa hafni því að formaður Landssambands sjóstangaveiðifélaga hafi verið lögmætur umboðsmaður kæranda í málinu. Enda þótt formaður SJÓL hafi oftsinnis sinnt almennum erindisrekstri og hagsmunagæslu fyrir sjóstangaveiðifélögin sem heild, m.a. safnað saman gögnum, þ.m.t. umsóknum, frá þeim og komið til stjórnvalda, þá hafi gögnin og annað, sem stafað hafi frá félögunum einatt verið undirrituð af hlutaðeigandi stjórnarmönnum og fyrirsvarsmönnum félaganna sjálfra, sem ráðstafað geti hagsmunum þeirra. Meginástæða synjunar Fiskistofu í hinni kærðu ákvörðun, dags. 10. febrúar 2017, hafi verið sú að ekki hafði verið nægjanlega leitt í ljós hvort kærandi hefði staðið við fyrri skuldbindingar sínar samkvæmt 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 969/2013 vegna fyrri sjóstangaveiðimóta. Það hafi verið mat Fiskistofu að áætlanir um kostnað af sjóstangaveiðimótum sem kærandi áformaði að halda árið 2017 hafi falið í sér, þar sem engar skýringar hafi borist að greiddur yrði kostnaður af aflaverðmæti mótanna sem ekki samræmdist 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Af þessum sökum og vegna skorts á frekari gögnum til skýringar, hafi umsóknin ekki uppfyllt kröfur og því hafi Fiskistofu borið að synja um vilyrði fyrir skráningu aflans, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Reglugerðin hafi verið birt 7. nóvember 2016 en um leið hafi fallið úr gildi fyrri reglugerð nr. 969/2013, um sama efni. Vegna umsóknar kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla af sjóstangaveiðimótum 2017 hafi Fiskistofa gert samanburð á ársreikningi hans fyrir árið 2015 sem hafi fylgt umsókninni og uppgjörum félagsins vegna greiðslu kostnaðar af aflaverðmæti sjóstangaveiðimóta 2015. Samkvæmt uppgjöri af sjóstangaveiðimótum hafi kostnaður félagsins af mótshaldinu verið hærri en samkvæmt ársreikningi félagsins fyrir árið 2015. Fiskistofa hafi lagt fyrir kæranda að skila afritum af bókhaldsgögnum vegna kostnaðarins en kærandi hafi ekki orðið við því. Því hafi ekki verið sannreynt að kærandi hefði uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 969/2013, sbr. 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Vegna umsóknar kæranda og þeirrar óvissu sem ríkti um raunverulegan kostnað af sjóstangaveiðimótum 2015 hafi Fiskistofa gert athugun á uppgjörum vegna sjóstangaveiðimóta 2016. Í ljós hafi komið að kærandi hafði einnig ráðstafað aflaverðmæti á sjóstangaveiðimótum 2016 til greiðslu kostnaðar sem óvíst sé að samræmist áskilnaði 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013, m.a. til greiðslu 4,0% gjalds til SJÓL auk ferða- og fundarkostnaðar og dregið hann af söluverðmæti afla á mótinu. Kærandi hafi ekki sinnt tilmælum Fiskistofu um að skila inn bókhaldsgögnum vegna kostnaðar við mótin og hafi ekki sýnt fram á að um raunverulegan kostnað hafi verið að ræða. Enginn kostnaður falli því á þiggjandann vegna vinnuframlagsins. Fiskistofa telji vafa leika á um heimild til að draga það frá söluverði afla á sjóstangaveiðimótum með vísan til 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013. Mál sem varði umsókn kæranda um vilyrði fyrir aflaskráningu á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017 hafi ekki verið nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að taka ívilnandi ákvörðun í málinu. Óvissa ríki um, hvort sá kostnaður sem kærandi hafi gefið stofnuninni upp að hafi verið greiddur af söluandvirði afla af opinberum sjóstangaveiðum, samræmist 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013 og hvort sá kostnaður sem hann hafi áformað að greiða af aflaverðmæti á sjóstangaveiðimótum ársins 2017 samræmist 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Fiskistofa hafi lagt fyrir kæranda að leggja fram gögn vegna kostnaðar af sjóstangaveiðimótum 2015 og 2016, svo sannreyna mætti hvort sá kostnaður sem greiddur hafi verið af aflaverðmætinu væri í raun í beinum og eðlilegum tengslum við mótshaldið á þann hátt að heimilt væri að ráðstafa aflaverðmætinu til greiðslu þeirra. Málið hafi hafist með umsókn kæranda um sérstaka ívilnun sér til handa og sé stjórnvöldum heimilt að leggja fyrir umsækjendur um slíkar ívilnanir að afla og leggja fram þau gögn sem nauðsynleg séu til úrlausnar mála og með sanngirni megi ætla þeim að afla. Kærandi hafi kosið að leggja ekki fram umbeðin gögn og bíði því hallann af því að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst. Bent er á að það sé lögbundið hlutverk Fiskistofu að veita vilyrði samkvæmt reglugerð um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum. Slíkt vilyrði veiti afmörkuðum hópi endurgjaldslausan aðgang að sjávarauðlindum sem séu í eigu íslensku þjóðarinnar. Um sé að ræða takmarkaða auðlind sem aðrir þurfi að leggja út fjármuni til að öðlast aðgang að. Ekki sé ætlast til þess að þeir sem hljóti vilyrði af þessu tagi nýti þau í hagnaðarskyni og óheimilt sé að nota aflaverðmæti af mótunum til annars en að greiða beinan kostnað af mótshaldinu. Það sé í eðlilegu samræmi við lögbundið hlutverk Fiskistofu við útgáfu vilyrða samkvæmt reglugerðinni, að stofnunin leiti upplýsinga og skýringa á hvernig áformað sé að ráðstafa aflaverðmæti af sjóstangaveiðimótum sem áformað sé að halda. Þessi samanburður útheimti ekki sérfræðiþekkingu, auk þess sem Fiskistofa búi yfir nægum mannskap, sem hafi menntun og þjálfun til að vinna þetta verkefni. Þá sinni stofnunin fjölbreyttu eftirliti sem varði mun flóknari atriði, bæði hagfræðilega og þegar komi að fjárhagslegum útreikningum. Þar sem útgáfa vilyrða af þessu tagi heyri undir Fiskistofu lögum samkvæmt hafi hún þá rannsóknarskyldu sem uppfylla skuli áður en ákvörðun sé tekin en Fiskistofa hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort eitthvað óeðlilegt sé að finna í bókhaldi kæranda. Þá sé því hafnað að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Kærandi telji annars vegar að Fiskistofa hafi gengið of langt við að sinna rannsóknarskyldu sinni með því að biðja um aðgang að meiri gögnum en hún eigi rétt á en svo sé hins vegar látið í veðri vaka að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni. Fiskistofa hafi reynt að upplýsa um þau atriði sem nauðsynlega hafi borið að upplýsa áður en ákvörðun yrði tekin í máli kæranda. Sú viðleitni hafi hins vegar ekki borið tilætlaðan árangur, þar sem kærandi hafi ekki skilað til stofnunarinnar gögnum sem hefðu verið til þess fallin að upplýsa málið. Einnig hafni Fiskistofa því að andmælaréttur kæranda hafi verið brotinn við meðferð málsins. Fiskistofa hafi veitt kæranda andmælarétt með bréfi, dags. 4. janúar 2017, en kærandi hafi hvorki komið fram með andmæli sín né hafi félagið skilað umbeðnum gögnum í málinu, og hafi ekki verið tekin ákvörðun í málinu fyrr en að liðnum andmælafresti. Þá hafi við úrlausn Fiskistofu ekki verið byggt á forsögu málsins.Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins: 1) Bréf atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 16. maí 2017. 2) Stjórnsýslukæra Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar. 3) Umsókn Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar vegna ársins 2017 ásamt fylgiskjölum. 4) Bréf Fiskistofu, dags. 4. janúar 2017. 5) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017. 6) Umsókn Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar vegna ársins 2016 ásamt fylgiskjölum. 7) Uppgjör kostnaðar við sjóstangaveiðimót 11. júní 2016. 8) Uppgjör kostnaðar við sjóstangaveiðimót 1.-2. júlí 2016. 9) Uppgjör Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar vegna ársins 2015 ásamt fylgiskjölum. 10) Uppgjör kostnaðar við sjóstangaveiðimót 31. ágúst 2015. 11) Uppgjör kostnaðar við sjóstangaveiðimót 24.-26. júlí 2015. 12) Bréf Fiskistofu, dags. 19. nóvember 2014. 13) Bréf formanns Landssambands sjóstangaveiðifélaga, dags. 7. desember 2014. 14) Bréf Fiskistofu, dags. 6. janúar 2015. 15) Bréf Fiskistofu, dags. 13. febrúar 2015. 16) Bréf Fiskistofu, dags. 7. janúar 2016.   Með bréfi, dags. 16. júní 2017, veitti ráðuneytið Bonafide lögmönnum f.h. kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn Fiskistofu, dags. 16. júní 2017. Með bréfi, dags. 20. júlí 2017, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Bonafide lögmönnum, f.h. Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að Fiskistofa hafi ekki getað sýnt fram á nein brot kæranda gegn ákvæðunum, a.m.k. ekki ef lögð sé til grundvallar eðlileg og almenn túlkun á því hvað teljist vera í nánum og eðlilegum tengslum við mótshaldið, sbr. 4. gr. reglugerða nr. 916/2016 og 969/2013. Synjun Fiskistofu virðist öðru fremur byggja á því að uppgjörsyfirlit hafi ekki verið í fullkomnu samræmi við ársreikninga, þótt skekkjur sem vísað sé til hafi bæði verið skýrðar og séu óverulegar í fjárhæðum talið. Hvorki í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða né í reglugerð nr. 916/2016 sé að finna heimild sem réttlæti synjun leyfisveitingar á þessum grundvelli. Leyfisveiting sú sem óskað hafi verið eftir af kæranda hafi undantekningalaust í áratugi verið veitt sjóstangaveiðifélögum hringinn í kringum landið. Það sé því komin rík hefð á þessa leyfisveitingu, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Það sé því bæði rétt og eðlilegt að gera ríkar kröfur til rökstuðnings stjórnvalds þegar það ákveði að fara gegn áratugahefð og hafna veitingu umbeðinna vilyrða. Þrátt fyrir þetta ósamræmi sem Fiskistofa hafi vísað til hafi Fiskistofa ekki reynt að sýna fram á að kærandi hafi brotið gegn 4. og/eða 5. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Kærandi hafi aðeins ráðstafað aflaverðmæti af mótum sínum til að standa undir kostnaði sem sé í nánum og eðlilegum tengslum við mótshald og uppgjör þess og þannig uppfyllt áskilnað 4. gr. reglugerðarinnar. Þetta hafi síðan verið staðfest í uppgjörum af löggiltum endurskoðanda til að uppfylla áskilnað 5. gr. reglugerðarinnar. Forsendur fyrir synjun Fiskistofu, þ.e. að einhvers konar ósamræmis gæti milli uppgjöra og ársreikninga eigi sér því enga stoð í fyrirmælum laga og stjórnvaldsfyrirmæla og brjóti því í bága við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, auk þess sem misræmið hafi verið útskýrt bæði skriflega og á fundum með starfsmönnum Fiskistofu. Einnig sé bent á að heimild fyrir því að krefjast bókhaldsgagna hafi fyrst komið inn í reglugerð með setningu reglugerðar nr. 916/2016 í nóvember 2016 og geti því ekki með afturvirkum hætti tekið til áranna 2015 og 2016 en beiðni Fiskistofu lúti þó að þeim árum. Vegna þeirra ára eigi samkvæmt fyrirmælum gildandi laga að vera nægilegt að leggja fram uppgjör af mótshaldi staðfest af viðurkenndum bókara eða löggiltum endurskoðanda. Slíkt uppgjör hafi kærandi lagt fram. Með því að leggja til grundvallar þrengri túlkun en fyrirmæli laga og reglna áskilji hafi Fiskistofa brotið gegn lögmætisreglunni. Fiskistofa virðist í fyrsta sinn að mati kæranda í umsögn sinni draga aðeins í land varðandi túlkun sína á umræddri 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016 þar sem segir m.a. að óvissa ríki um, hvort sá kostnaður, sem kærandi gaf stofnuninni upp samræmist 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013 og 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Fiskistofa haldi eftir sem áður við aðfinnslur sínar er varði greiðslu 4% gjalds til SJÓL. Fiskistofu hafi verið veittar skýringar á þessu gjaldi. SJÓL haldi utan um skráningar og upplýsingaöflun vegna sjóstangaveiðimótanna og sé þar af leiðandi að vinna starf sem sé í mjög beinum og nánum tengslum við mótshaldið. Það sé því mikið hagræði fyrir sjóstangaveiðifélögin að þessi gagnaumsjá og varsla þeirra sé samræmd. Þá hafi upplýsingar sem SJÓL hafi sótt og varðveitt verið aðgengilegar stjórnvöldum, náms- og fræðimönnum og öðrum sem hafi viljað nýta þær til frekari rannsókna. Erindi formanns SJÓL til Fiskistofu beri skýrlega með sér að verið sé að koma á framfæri athugasemdum f.h. kæranda og annarra sjóstangaveiðifélaga í sambærilegri stöðu. Fiskistofa hefði með réttu átt að líta á formanninn sem umboðsmann kæranda en ef Fiskistofa hafi talið tilefni til að gera athugasemdir við umboðsmennsku hans hefði verið í samræmi við góða stjórnsýslu að tilkynna kæranda sérstaklega um það með góðum fyrirvara. Það hafi Fiskistofa ekki gert heldur látið eins og engin viðbrögð hefðu borist frá kæranda og feli það í sér ákveðið brot gegn andmælarétti kæranda enda hafi engin afstaða verið tekin til andmæla kæranda. Þá hafi Fiskistofa þann 2. júní 2017 veitt tilteknu sjóstangaveiðifélagi vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017 sem hafði verið synjað um vilyrði líkt og kæranda með nánast samhljóða rökstuðningi og veittur hafi verið fyrir synjun kæranda. Fiskistofa hafi eftir viðræður virst vera reiðubúin að mæta sjónarmiðum sjóstangaveiðifélaganna að nokkru varðandi túlkun á 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Veittar hafi verið betri skýringar og upplýsingar af hálfu félagsins án þess þó að bókhaldið væri afhent, kæra félagsins hafi verið afturkölluð og Fiskistofu send beiðni um endurupptöku málsins. Fiskistofa hafi tekið málið upp að nýju og veitt umrætt vilyrði. Rökstuðningur fyrir þessari breyttu afstöðu sé bæði stuttur og mjög almenns eðlis. Eftir framangreinda afgreiðslu á máli sjóstangaveiðifélagsins hafi staðið til að ráðast í sambærilega endurskoðun á málum annarra sjóstangaveiðfélaga sem hafi verið í sambærilegri stöðu. Fiskistofa hafi þá aukið á ný kröfur um afhendingu bókhaldsgagna. Kröfur Fiskistofu hafi verið meiri en svo að sjóstangaveiðifélögin teldu sér skylt eða fært að mæta þeim. Kærandi telji samkvæmt því að Fiskistofa hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Einnig sé ljóst að þær aflaheimildir sem félögunum hafi verið úthlutað muni aldrei hafa getað skilað sjóstangaveiðifélögunum þeim ávinningi að það hafi áhrif á hagkerfið eða viðgang og vöxt auðlindarinnar. Fiskistofa hafi því við meðferð þessa máls gert kröfur umfram áskilnað laga og reglugerðar, t.a.m. um samræmi milli uppgjörs staðfests af löggiltum endurskoðanda og ársreikninga þegar reglugerð áskilji aðeins uppgjör staðfest af löggiltum endurskoðanda. Starfsemi kæranda hafi aldrei verið starfrækt í hagnaðarskyni. Starfsemin sé, líkt og gildi um t.a.m. mörg íþróttafélög og áhugamannasamtök, algjörlega háð styrkjum og framtaki sjálfboðaliða til að standa undir rekstri. Auknar kröfur til félaganna t.a.m. um endurskoðun á ársreikningum og uppgjörum hafi þyngt róðurinn enn frekar. Að öllu framangreindu virtu og með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafi verið í kæru telji kærandi að synjun Fiskistofu hafi verið ólögmæt og árétti kærandi efni stjórnsýslukærunnar.

Rökstuðningur

I.  

Um sjóstangaveiðimót gildir ákvæði 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn Fiskveiða, en þar segir m.a.: 
„6. gr. […] Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið. […] Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.[…] Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski, sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölul. 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. Ráðherra setur í reglugerð frekari skilyrði og reglur um frístundaveiðar, þ.m.t. um skil á skýrslum vegna veiða frístundaveiðibáta og á sjóstangaveiðimótum. [...]"(http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)
Einnig gilda um sjóstangaveiðimót ákvæði reglugerðar nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, sem sett er samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði. Þar segir m.a. í 2. gr. að Fiskistofa skuli auglýsa eigi síðar en 15. nóvember ár hvert, eftir umsóknum um vilyrði vegna aflaskráningar skv. 2. mgr. 6. gr. laga um stjórn fiskveiða, vegna opinberra sjóstangaveiðimóta sem áætlað er að verði haldin á yfirstandandi fiskveiðiári. Umsóknarfrestur er til 1. desember ár hvert, ef annað er ekki ákveðið. Í umsókn skal tilgreina fjölda þeirra móta sem sóst er eftir að halda, hvenær þau verði haldin, hvar þau fari fram og hvert sé áætlað aflamagn á mótunum. Með umsókninni skal fylgja kostnaðaráætlun fyrir mótshaldið sem taki mið af ákvæðum 4. gr. Umsækjandi skal vera félag sem ekki er rekið í ábataskyni. Með umsókn skulu fylgja samþykktir félagsins auk upplýsinga um reglur um félagsaðild. Heimilt er að krefjast þess að ársreikningar umsækjanda fylgi umsókninni. Í 3. gr. segir að Fiskistofa skal eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangamóti. Umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 4. og 5. gr. vegna fyrri móta á þeirra vegum, skal hafnað. Fiskistofu er heimilt að setja nánari skilyrði varðandi framkvæmd, við veitingu vilyrðis skv. 1. mgr. Í 4. gr. segir að einungis sé heimilt að ráðstafa aflaverðmæti af opinberum sjóstangaveiðimótum, sem njóta vilyrðis skv. 1. mgr. 1. gr., til kostnaðar við mótshaldið en til þess telst: a) Leigugjald á báti/bátum, þ.m.t. eldsneytis- og skipstjórnarkostnaður. b) Greiðsla veiðigjalds sakvæmt lögum um veiðigjöld eða, ef við á, uppbætur til eigenda skipa vegna gjaldanna, samkvæmt reikningi. c) Umsýslukostnaður, þ.m.t. vegna kynningar eða auglýsinga, skráningar gagna, kaupa á verðlaunagripum, kostnaðar af löndun, vigtun og sölu safla og annars sem er í nánum og eðlilegum tengslum við mótshaldið og uppgjör þess. Óheimilt er að ráðstafa verðmætinu til greiðslu launa til félagsmanna í sjóstangaveiðifélagi. Í 5. gr. segir að eigi síðar en 1. nóvember ár hvert, skuli mótshaldari, sem nýtur vilyrðis skv. 3. gr., senda Fiskistofu sundurliðað uppgjör af mótshaldi sl. fiskveiðiárs, staðfest af viðurkenndum bókara eða löggiltum endurskoðanda, þar sem m.a. komi fram upplýsingar um ráðstöfun aflaverðmætis og kostnað við mótshaldið, sbr. 4. gr. Fiskistofu er heimilt að krefjast aðgangs að bókhaldsgögnum. Falli til tekjur af sjóstangaveiðimóti, sem eru hærri en kostnaður við mótshaldið, sbr. 4. gr., skal þeim skilað til Fiskistofu. Gjalddagi er 1. desember ár hvert. Hverju félagi er þó heimilt að halda eftir hverju sinni, til þarfa næsta árs skv. 4. gr., fjárhæð að hámarki kr. 3.000.000. Þá gilda um málsmeðferð við afgreiðslu umsókna um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum einnig ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og aðrar reglur stjórnsýsluréttarins.

II.  

Eins og gerð hefur verið grein fyrir í I hér að framan kemur fram í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016 að Fiskistofa skuli eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberum sjóstangamótum samkvæmt innsendum umsóknum um það efni. Umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 4. og 5. gr. vegna fyrri móta á þeirra vegum, skal hafnað, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Fiskistofu er heimilt að setja nánari skilyrði varðandi framkvæmd, við veitingu vilyrðis. Í 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að einungis er heimilt að ráðstafa aflaverðmæti af opinberum sjóstangaveiðimótum, sem njóta vilyrðis um skráningu afla skv. reglugerðinni, til kostnaðar við mótshaldið og eru þar taldir upp þeir kostnaðarliðir sem ákvæðið gildir um. Í 5. gr. reglugerðarinnar kemur fram að eigi síðar en 1. nóvember ár hvert skuli mótshaldari sem nýtur vilyrðis samkvæmt reglugerðinni, senda Fiskistofu sundurliðað uppgjör af mótshaldi sl. fiskveiðiárs, staðfest af viðurkenndum bókara eða löggiltum endurskoðanda, þar sem m.a. komi fram upplýsingar um ráðstöfun aflaverðmætis og kostnað við mótshaldið. Einnig er Fiskistofu heimilt að krefjast aðgangs að bókhaldsgögnum, sbr. lokamálsl. 2. mgr. 3. gr.Það er mat ráðuneytisins að í áskilnaði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016 um að sá sem fær vilyrði fyrir skráningu afla á sjóstangaveiðimótum skuli skila til Fiskistofu sundurliðuðu uppgjöri af móti felist að þar skuli gera heildstæða grein fyrir hvernig umsækjandi hefur ráðstafað aflaverðmæti til greiðslu kostnaðar af mótinu. Umsækjendum ber samkvæmt tilvitnuðu ákvæði að láta Fiskistofu í té allar upplýsingar um hvernig söluverðmæti afla sem veiddur var á viðkomandi sjóstangaveiðimótum var ráðstafað og hvernig það skiptist á einstaka kostnaðarliði, sbr. orðalagið sundurliðað uppgjör. Í því felst að kæranda ber að leggja fram uppgjörið í heild sinni og gera Fiskistofu grein fyrir öllum kostnaðarliðum sem þar koma fram.Telja verður samkvæmt því að Fiskistofa hafi skýra heimild í framangreindu ákvæði til að krefjast upplýsinga og gagna um einstaka kostnaðarliði og öll atriði er varða ráðstöfun aflaverðmætisins. Einnig verður að telja að krafa Fiskistofu um afrit af bókhaldsgögnum sé byggð á skýrri heimild í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016.Við mat á þeirri málsástæðu kæranda að krafa Fiskistofu um afrit af bókhaldsgögnum feli í sér afturvirka framkvæmd ákvæðisins verður að líta til þess að um er að ræða ívilnandi ákvörðun. Reglugerðin fjallar um úthlutun sem fer fram eftir að reglugerðin var sett. Ekki verður talið að það feli í sér afturvirkni þótt það hafi ekki verið í reglugerð fyrr en reglugerð nr. 916/2016 var sett í nóvember 2016 að sett var ákvæði um að Fiskistofa hafi aðgang að gögnum, m.a. bókhaldsgögnum lengra aftur í tímann en þann dag sem reglugerðin var sett. Ekki er með ákvæðinu verið að svipta kæranda vilyrði fyrir skráningu afla aftur í tímann, þ.e. fyrir árin 2016 og 2015. Einungis er verið að gera þá kröfu að kærandi afhendi gögn til að hægt sé að staðreyna að farið hafi verið eftir öllum reglum á umræddum árum. Það er mat ráðuneytisins að umrædd framkvæmd feli ekki í sér afturvirka beitingu ákvæðisins.Einnig verður ekki séð að afstaða Fiskistofu til athugasemda formanns SJÓL í málinu hafi haft efnislega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Ráðneytinu hefur borist staðfesting á að umræddur tölvupóstur frá SJÓL hafi ekki borist lögfræðingi ráðuneytisins á umræddum tíma en það hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls.


III. 

Það er lögbundið hlutverk Fiskistofu að veita vilyrði samkvæmt reglugerð um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum. Ekki er að finna heimild í 6. gr. a eða reglugerð nr. 916/2016 til að nota aflaverðmæti af mótunum til annars en að greiða beinan kostnað af mótshaldinu. Það er í eðlilegu samræmi við lögbundið hlutverk Fiskistofu við útgáfu vilyrða samkvæmt reglugerðinni að stofnunin leiti upplýsinga og skýringa á hvernig aflaverðmæti hefur verið ráðstafað á þeim mótum sem haldin hafa verið og einnig hvernig áformað er að ráðstafa aflaverðmæti af sjóstangaveiðimótum sem áformað er að halda.Þá hafnar ráðuneytið staðhæfingum kæranda þar sem dregið er í efa að Fiskistofa hafi yfir að ráða hæfu starfsfólki sem geti framkvæmt samanburð á gögnum sem kærandi hefur sent stofnuninni vegna sjóstangaveiðimóta og innsendum ársreikningum. Engar kröfur eru gerðar í lögum um að slíkur samanburður krefjist tiltekinnar menntunar eða sérþekkingar en stofnunin hefur mannskap sem uppfyllir nauðsynleg skilyrði til að sinna þessum verkefnum sem eru eðlislík ýmsum öðrum verkefnum sem stofnuninni eru falin lögum samkvæmt.


IV.

Eins og kemur fram í umsögn Fiskistofu, dags. 29. júní 2017, ríkir óvissa um hvort sá kostnaður sem kærandi veitti Fiskistofu upplýsingar um að hafi verið greiddur af söluandvirði afla af opinberum sjóstangaveiðimótum sem haldin voru á vegum kæranda á árunum 2015 og 2016 samræmist 4. gr. reglugerðar nr. 969/2013 og einnig hvort sá kostnaður sem kærandi áformaði að greiða af aflaverðmæti á sjóstangaveiðimótum ársins 2017 samræmist 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Niðurstaða Fiskistofu er byggð á því að umbeðnar upplýsingar hafi ekki verið afhentar og verði kærandi að bíða hallann af því, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 916/2016. Þegar litið er til þess sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, sbr. umfjöllun í II og III og einnig skýringa Fiskistofu í bréfi, dags. 28. júní 2017, verður að telja að mat stofnunarinnar á umsókn kæranda um vilyrði fyrir skáningu afla á umræddum sjóstangaveiðimótum og hvort kostnaðarliðir hafi verið í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 916/2016 hafi verið byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, og á þeim reglum sem koma fram í reglugerð nr. 916/2016, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum.


V. 

Við meðferð málsins óskaði Fiskistofa eftir að kærandi afhenti upplýsingar og gögn sem stofnunin taldi nauðsynleg til að geta tekið ákvörðun á grundvelli umsóknar kæranda um hvort hægt væri að veita vilyrði fyrir skráningu afla á sjóstangaveiðimótum sem félagið áformaði að halda á árinu 2017. Beiðni Fiskistofu var byggð á ákvæðum gildandi laga og stjórnvaldsreglna um það efni en kærandi afhenti stofnuninni ekki umbeðnar upplýsingar og gögn. Samkvæmt því og með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um rannsókn Fiskistofu á málinu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig liggur fyrir að kærandi átti kost á að andmæla ákvörðun Fiskistofu og senda stofnuninni upplýsingar og gögn um málið áður en hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. bréf stofnunarinnar til kæranda, dags. 4. janúar 2017. Kærandi svaraði ekki umræddu bréfi Fiskistofu. Ekki verður því séð að við töku hinnar kærðu ákvörðun hafi verið brotið ákvæði um andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnýslulaga nr. 37/1993. Með hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu var svarað beiðni kæranda um tiltekna ívilnun í formi vilyrðis fyrir skráningu afla á sjóstangaveiðimótum sem félagið áformaði að halda á árinu 2017 en samkvæmt því og með hliðsjón af málsmeðferð Fiskistofu í málinu verður ekki talið að um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun sem geti falið í sér brot gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 Þá er það mat ráðuneytisins að hinni kærðu ákvörðun fylgi viðeigandi rökstuðningur sem uppfylli skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en ákvörðunin er ítarlega rökstudd með vísan til málsatvika, málsmeðferðar Fiskistofu og laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um ákvörðunina. Samkvæmt því verður ekki séð að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttarins Loks er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda sem koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017, í máli þessu um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017. Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2017, um að hafna umsókn kæranda, Sjóstangaveiðifélags Siglufjarðar, um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2017.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Jóhann Guðmundsson
Sigríður Norðmann