Siglingastofnun - endurnýjun atvinnuréttinda til skipstjórnar: Mál nr. 38/2009
Ár 2009, 29. september er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 38/2009
A
gegn
Siglingastofnun Íslands
I. Aðild, kröfur, kærufrestur og kæruheimild
Þann 23. febrúar 2009 barst ráðuneytinu erindi A þar sem farið er fram á það að ráðuneytið endurskoði þá ákvörðun Siglingastofnunar Íslands að endurnýja ekki sömu atvinnuréttindi og hann hafði áður til skipstjórnar.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra, tölvupóstur 23. febrúar 2009 ásamt ljósriti af atvinnuskírteini útgefnu 30. júní 2004.
2. Tölvupóstsamskipti A og ráðuneytisins, 4. mars 2009.
3. Tölvupóstur ráðuneytisins til Siglingastofnunar, dags. 16. mars 2009.
4. Tölvupóstur Siglingastofnunar til ráðuneytisins, dags. 16. mars. 2009.
5. Tölvupóstur ráðuneytisins til A, dags. 16. mars. 2009.
6. Tölvupóstur ráðuneytisins til A, dags. 14. maí 2009.
7. Tölvupóstur A til ráðuneytisins, dags. 17. maí 2009.
8. Tölvupóstur ráðuneytisins til A, dags. 19. maí 2009.
9. Tölvupóstur ráðuneytisins til Siglingastofnunar, dags. 27. ágúst 2009 og svar þann sama dag ásamt afriti af atvinnuskírteini útg. 5. feb. 2009, umsókn dags. 3. feb. 2009, matsblaði Siglingastofnunar og yfirliti úr lögskráningarbók.
Ráðuneytið lítur svo á að kærð sé synjun Siglingastofnunar á endurnýjun tiltekinna atvinnuréttinda og að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun enda hafi hún áhrif á réttindi og skyldur A, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá lítur ráðuneytið svo á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin þann 5. febrúar 2009, með útgáfu atvinnuskírteinis, og kæra því borist innan þriggja mánaða kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaganna. Kæruheimild er í 17. gr. laga nr. 30/2007 og ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 3. febrúar 2009 sótti A um til Siglingastofnunar Íslands endurnýjun á íslensku atvinnuskírteini skipstjórnarmanna en hann var handhafi slíks skírteinis, útg. 30. júní 2004 með gildistíma til 30. júní 2009. Nýtt atvinnuskírteini var gefið út þann 5. febrúar 2009 með gildistíma til 5. febrúar 2014.
Ráðuneytinu barst þann 23. febrúar 2009 kvörtun A vegna endurnýjunarinnar og var móttaka þess staðfest þann 4. mars 2009 og upplýst að farið yrði með málið sem stjórnsýslukæru.
Óskað var umsagnar Siglingastofnunar Íslands með tölvupósti þann 16. mars 2009 og barst umsókn með tölvupósti þann sama dag og var þegar send A til andmæla. Með tölvupósti þann 14. maí 2009 var ítrekað við A hvort hann hygðist gæta andmælaréttar. Andmæli bárust svo með tölvupósti þann 17. maí 2009.
Þann 19. maí 2009 tilkynnt ráðuneytið um afgreiðslu málsins og að reynt verði að ljúka því í júní/júlí. Það gekk þó ekki eftir.
Við meðferð málsins taldi ráðuneytið nauðsynlegt að óska eftir frekari upplýsingum frá Siglingastofnun og var það gert með tölvupósti þann 27. ágúst sl. Svar barst þann sama dag. Ráðuneytið taldi upplýsingarnar þess efnis að ekki væri ástæða til að veita A frekari andmælarétt enda afstaða hans og rök skýr í gögnum málsins, sbr. síðari málslið 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Mál þetta hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er það tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök A
Af hálfu A er þess farið á leit að ráðuneytið endurskoði þá ákvörðun Siglingastofnunar Íslands að veita honum ekki sömu atvinnuréttindi og hann hafði áður og sótti um endurnýjun á með umsókn þann 5. febrúar 2009.
Kemur fram hjá A að hann er ekki sáttur við að með endurnýjun atvinnuskírteinisins sé hann færður niður um flokk við það eitt að hafa ekki stundað iðngrein sína í nokkur ár. Hann hafi lagt tíma og kostnað í að afla sér tiltekinnar menntunar í því skyni að geta nýtt hana í framtíðinni. Telur A réttlætismál að fá að halda atvinnuréttindum sem aflað er með skólagöngu og reynslu og mótmælir því að hægt sé að afmá þau með einu pennastriki og á grundvelli slæms regluverks.
Þyki honum ótrúlegt að eftir að hafa starfað sem stýrimaður á stórum og smáum skipum þá færist hann niður um flokk ef réttindin eru ekki nýtt í ákveðinn tíma á 5 árum. Fram til júní 2009 hafi hann full réttindi samkvæmt gamla skírteininu en hið nýja hafi tekið gildi í mars 2009. A tekur fram að hann hafi í einu og öllu farið að lögum hvað endurnýjun varðar, s.s læknisskoðun sem krafist er. Sé það skoðun hans að hann eigi að halda réttindum sínum óbreyttum.
Kemur einnig fram hjá A að hann hafi starfað við fagið í Kanada en láðst að leggja inn siglingatíma. Þá grípi hann í fagið í Noregi, þar sem hann nú býr, öðru hvoru.
Bendir A á að hann hafi aflað sér réttinda á ýmsum sviðum, s.s. aukinna ökuréttinda og vinnuvélaréttinda og takmarkist nýtingarmöguleikar þeirra réttinda ekki þótt þau séu ekki notuð um árabil.
IV. Málsástæður og rök Siglingastofnunar
Í skýringum Siglingastofnunar kemur fram að A hafi lokið 2. stigi skipstjórnarnámi og verið handhafi ótakmarkaðs skipstjórnarskírteinis á fiskiskip samkvæmt skírteini útgefnu 30. júní 2004. Skírteinið sem hann fékk útgefið 5. febrúar 2009 veiti honum rétt til að vera skipstjóri á fiskiskipum 45 metrar og styttra í innanlandssiglingum og yfirstýrimaður ótakmarkað. Einn skírteinaflokkur hafi fallið niður við endurnýjun þar sem hann nái ekki einu ári í stýrimannstíma á síðustu 5 árum. A hafi ekki lagt fram gögn um siglingatíma erlendis eða um sambærilegt starf í landi. Þá kemur fram að þegar A hefur áunnið sér 3ja mánaða stýrimannstíma geti hann fengið fulla endurnýjun, þ.e. sem skipstjóri á fiskiskipum, án takmarkana.
Sem svar við frekari fyrirspurn ráðuneytisins um umsókn A og afgreiðslu hennar kemur fram að ákvörðun um endurnýjun sé tekin á útgáfudegi, í þessu tilviki 5. febrúar 2009. Sækja þurfi um á þar til gerðu eyðublaði og leggja fram tilskilin gögn. A hafi greinilega ákveðið að sækja um endurnýjun tímanlega áður en eldra skírteinið rann út.
Siglingastofnun kynni umsækjendum um endurnýjun skírteina ekki sérstaklega að þeir þurfi a.m.k. eins árs siglingatíma á sl. fimm árum, annars missi þeir réttindaflokk. Með umsókn um endurnýjun eigi að leggja fram gögn um siglingatíma sem er grundvöllur útgáfu eða endurnýjunar, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 175/2008 og 3. mgr. 5. gr. laga nr. 30/2007. Laga- og reglugerðarákvæðin séu skýr og eigi handhafar skírteina að þekkja þau þar sem reglurnar eru hluti náms sem tekið er í skipstjórnarnáminu. A hafi ekki uppfyllt ákvæði laganna um siglingatíma samkvæmt lögskráningarkerfi sjómanna.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Ráðuneytið telur álitaefni máls þessa vera það hvort endurnýjun atvinnuskírteinis A hafi verið lögum samkvæmt. Í því sambandi komi til skoðunar hvort A hafi átt rétt á að fá atvinnuréttindi sín til skipstjórnar, eins og þau voru samkvæmt skírteini útgefnu 30. júní 2004, endurnýjuð óbreytt þann 5. febrúar 2009. Um er að ræða atvinnuréttindi sem voru í tíð eldri laga skilgreind sem A.6 en eru nú skilgreind sem Cb.
Ráðuneytinu þykir rétt að taka fram í upphafi að með endurnýjun atvinnuskírteinis fellur hið eldra úr gildi og kemur hið nýja í þess stað. Það er því ekki um að ræða að tvö skírteini hafi verið í gildi á sama tíma sem veittu A mismunandi víðtæk réttindi.
2. Við útgáfu atvinnuskírteinis A þann 30. júní 2004 voru í gildi lög nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum og reglugerð nr. 118/1996 um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna. Þau réttindi sem A hafði á grundvelli skírteinisins voru eftirfarandi:
A.1 - Skipstjóri á skipum 30 BRL eða minni í innanlandsiglingum.
A.2 - Skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum 200 BRL og minni í innanlandssiglingum.
A.3 - Yfirstýrmaður/1.stýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum 200 BRL og minni
í innanlandssiglingum.
A.4 - Skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum 200 BRL og minni í innanlandssiglingum
og undirstýrimannsréttindi á fiskiskipum 500 BRL og minni í innanlandssiglingum.
A.5 - Yfirstýrimaður/1. stýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum og undirstýrimaður
á kaupskipum og varðskipum, ótakmörkuð stærð og farsvið. Yfirstýrimaður á kaupskipum
og varðskipum 200 BRL og minni í strandskipum.
A.6 - Skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum ótakmörkuð stærð og farsvið.
Með lögum nr. 30/2007 um réttindi áhafna íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa voru lög nr. 112/1984 felld úr gildi. Þá var sett reglugerð nr. 175/2008 um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, sbr. reglugerð nr. 535/2008 um breytingu á þeirri reglugerð.
Var með nýjum lögum verið að færa gildandi rétt á þessu sviði til samræmis við alþjóðasamþykkt um menntun, þjálfun og skírteinisútgáfu til handa þeim sem gegna störfum skipstjóra, stýrimanna, vélstjóra og fjarskiptamanna um borð í fiskiskipum sem eru 24 metrar að skráningarlengd og lengri, svokölluð STCW-F samþykkt sem afgreidd var og samþykkt á fundi IMO árið 1995. Ísland hefur fullgilt samþykktina og þar með skuldbundið sig til að fara að ákvæðum hennar að því er varðar þá sem starfa á slíkum skipum og er með samþykktinni stuðlað að samræmingu bindandi lágmarkviðmiða um menntun og þjálfun áhafna. Með lögunum voru tekin í íslenska löggjöf ákvæði samþykktarinnar um menntun og þjálfun, skírteini og vaktstöður áhafna fiskiskipa (STCW-F) frá 1995.
Meðal breytinga sem kveðið er á um með lögunum er breytt stærðarviðmiðun skipa, þ.e. nú er miðað við skráða lengd skipa í stað brúttórúmlesta í eldri lögum. Þá er í viðauka við lögin gerð grein fyrir hvernig yfirfærslu réttinda skyldu háttað. Réttindi A samkvæmt þágildandi skírteini voru því skilgreind með eftirfarandi hætti eftir gildistöku laga nr. 30/2007:
A.1 – verður skipstjóri/stýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum < 12 metrar eða minna að skráningarlengd.
A.2 - verður skipstjóri/stýrimaður á fiskiskipi og öðrum skipum < 24 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingu (Ac og Ad)
A.3 - verður yfirstýrimaður á fiskiskipi og öðrum skipum < 45 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingu (Ba)
A.4 - verður skipstjóri á fiskiskipi og öðrum skipum < 45 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingu (Bb) og undirstýrimaður - engar takmarkanir (Ab)
A.5 - verður yfirstýrimaður – engar takmarkanir (Ca)
A.6 - verður skipstjóri – engar takmarkanir (Cb)
3. A sótti um endurnýjun atvinnuskírteinis þann 3. febrúar 2009. Á umsóknareyðublaði kemur fram að hann hafi sótt um: Skírteini (námsstig): Skipstjóri (Cb) með takmörkun fiskiskip og önnur skip. A sótti því um endurnýjun réttinda sem voru samkvæmt eldri lögum A.6, þ.e. skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum af ótakmarkaðri stærð og farsviði sem, samkvæmt gildandi lögum, er skipstjóri – engar takmarkanir (Cb).
Á endurnýjuðu atvinnuskírteini A útgefnu 5. febrúar 2009 kemur fram að A hafi réttindi sem skipstjóri á skipum sem eru minni en 45 metrar í innanlandssiglingu (réttindi Bb), sem yfirstýrimaður án takmarkana sem gildir ekki á farþega-, flutninga- og varðskipum (réttindi Ca) og undirstýrimaður sem gildir ekki á farþega- og flutningaskipum (réttindi Ab). A færi því endurnýjuð réttindi sem samkvæmt eldri lögum töldust réttindi A.4 og A.5. Ekki er hins vegar fallist á endurnýjun réttinda sem skipstjóri – engar takmarkanir (Cb).
Eru þær skýringar gefnar af hálfu Siglingastofnunar, sem sér um útgáfu og endurnýjun atvinnuskírteina á þessu sviði, um ástæður þess að ekki var fallist á umsókn A um endurnýjun, að hann hafi ekki uppfyllt skilyrði gildandi laga og reglugerðar um siglingatíma. A hafi ekki framvísað gögnum um siglingatíma, þ.e. gögnum um nýtingu atvinnuréttindanna eins og þar segir, né gögnum um að hann hafi gegnt sambærilegu starfi. Ekki hafi því verið unnt að endurnýja réttindi hans samkvæmt umsókn heldur hafi endurnýjun miðast við næstu lægri stöðu, sbr. 2. tölul. c-liðar 3. mgr. 9. gr. laganna, þ.e. stöðu Ca. Endurnýjun samkvæmt umsókn geti því farið fram að uppfylltu skilyrði ákvæðisins um þriggja mánaða siglingatíma.
Á umsókn kemur fram hvaða gögnum ber að skila með og eru þar á meðal skjöl um tilskilinn siglingatíma og ef hann er ekki lögskráður þá þurfi að leggja fram sjóferðabók eða vottorð tveggja valinkunnra manna. Þá kemur fram að um atvinnuskírteini gildi lög nr. 30/2007 og reglugerð nr. 175/2008.
Er vísað til 9. gr. laganna þar sem fjallað er um endurnýjun skírteina og segir þar m.a. í 3. mgr. að umsækjandi skuli við endurnýju skírteina:
„? b. hafa að baki siglingatíma í stöðu sem skírteini veitir honum rétt til í a.m.k. eitt ár á síðustu fimm árum, sbr. c-lið 4. mgr. 8. gr. eða
c. hafa verið í starfi sem samsvarar viðkomandi skírteini og telst a.m.k. sambærilegt við siglingatíma sem krafist er skv. b-lið þessarar málsgreinar eða með því að:
1. hafa staðist viðurkennd próf eða lokið á fullnægjandi hátt viðurkenndu námskeiði/endurmenntunarnámskeiði eða
2. hafa a.m.k. þriggja mánaða siglingatíma á næstu lægri stöðu sem hann á tilkall til samkvæmt skírteini sínu, eftir því sem nánar er kveðið á um í reglugerð.“
Samhljóða ákvæði er í 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008.
Með vísan til þessa telur ráðuneytið að endurnýjun skírteinis A hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 30/2007. A hafi ekki átt rétt á að fá atvinnuréttindi sem áður voru A.6 en eru nú Cb endurnýjuð þar sem hann sýndi ekki fram á að skilyrði til þess væru uppfyllt.
4. Kemur þá til skoðunar hvernig ákvæði eldri laga voru í því skyni að kanna hvort með nýjum lögum hafi réttur A til að fá atvinnuréttindi sín endurnýjuð að einhverju leyti verið takmarkaður.
Þegar A fékk útgefið atvinnuskírteini sitt þann 30. júní 2004 voru í gildi lög nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum. Í 2. mgr. 13. gr. þeirra var kveðið á um að endurnýjun skyldi fara eftir reglum settum af samgönguráðherra. Þær reglur var að finna í 7. gr. reglugerð nr. 118/1996 um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna og var hún m.a. svohljóðandi:
„Við endurnýjun atvinnuskírteina til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir skal siglingatími umsækjanda vera að minnsta kosti 1 ár á næstliðnum 5 árum. Að öðrum kosti verður umsækjandi að gangast undir hæfnispróf eða námskeið sem skipulögð verða af Stýrimannaskólanum í Reykjavík.“
Greininni var breytt með reglugerð nr. 207/1998 og var eftir það svohljóðandi:
„Atvinnuskírteini til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir skulu endurnýjuð til 5 ára í senn, ef umsækjandi uppfyllir skilyrði 1. gr. til að öðlast slíkt skírteini.
Jafnframt skal umsækjandi sýna fram á siglingatíma að minnsta kosti í 1 ár á síðastliðnum 5 árum eða að hafa innt af hendi störf sem teljast sambærileg að mati ráðuneytisins eða hafa staðist viðurkennt próf eða lokið með fullnægjandi hætti viðurkenndu námskeiði eða hafa lokið viðurkenndum siglingatíma þar sem sinnt var starfi í lægri stöðu en upprunalegt skírteini segir til um, eigi skemur en 3 mánuði.“
Aftur var 7. gr. breytt, nú með reglugerð nr. 416/2004 og orðaðist þá eftirfarandi:
„Atvinnuskírteini til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir skulu endurnýjuð til 5 ára í senn, ef umsækjandi uppfyllir skilyrði 1. gr. til að öðlast slíkt skírteini.
Jafnframt skal umsækjandi sýna fram á siglingatíma að minnsta kosti í 1 ár á síðastliðnum 5 árum eða að hafa innt af hendi störf sem teljast sambærileg að mati Siglingastofnunar Íslands eða hafa staðist viðurkennt próf eða lokið með fullnægjandi hætti viðurkenndu námskeiði eða hafa lokið viðurkenndum siglingatíma þar sem sinnt var starfi í lægri stöðu en upprunalegt skírteini segir til um, eigi skemur en 3 mánuði.“
Ákvæði laga nr. 30/2007 og reglugerðar nr. 175/2008 er varða endurnýjun atvinnuréttinda hafa þegar verið rakin og er ljóst að um efnislega samhljóða ákvæði er að ræða.
Samkvæmt þessu hafa ákvæði um endurnýjun atvinnuskírteina til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir, a.m.k. frá gildistöku laga nr. 112/1984, miðast við að umsækjandi sýni fram á a.m.k. eins árs siglingatíma á 5 ára tímabili eða, frá 1998, sýni fram á hæfni sína með öðru nánar tilgreindum hætti. Þá hefur sú regla einnig gilt frá 1998 að lægri staða í a.m.k þrjá mánuði getur gefið færi á að sótt sé um hærri stöðu, að þeim tíma liðnum.
Ljóst er af þessu að ákvæði laga og reglugerðar um endurnýjun atvinnuréttinda breyttust ekki við gildistöku laga nr. 30/2007. Það var því ekki um að ræða að A væri sviptur einhverjum þeim réttindum sem hann ella, samkvæmt eldri lögum, hefði átt rétt á að fá endurnýjuð, hefðu ný lög ekki verið sett.
5. Að virtu öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að endurnýjun atvinnuréttinda A, samkvæmt atvinnuskírteini útgefnu 5. febrúar 2009, hafi verið lögum samkvæmt. Það hafi því ekki verið um það að ræða að A hafi verið sviptur atvinnuréttindum sínum heldur uppfyllti hann ekki skilyrði þess að fá þau endurnýjuð að svo stöddu. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 39/2007, sbr. 23. gr. reglugerðar nr. 157/2008, á hann þess kost að sækja síðar um endurnýjun atvinnuréttinda til skipstjórnar sem hann hafði samkvæmt eldra skírteini sem A.6, þ.e. skipstjóri án takmarkana, nú réttindi Cb.
Úrskurðarorð
Kröfu A um endurskoðun ákvörðunar Siglingastofnunar Íslands um endurnýjun atvinnuskírteinis þann 5. febrúar 2009, sem gefið var út samkvæmt ákvæðum laga um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa nr. 30/2007 og Alþjóðasamþykktar um viðmiðanir fyrir menntun og þjálfun skírteini og vaktstöður áhafna fiskiskipa 1995, er hafnað.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Svanhvít Axelsdóttir