Álftanes - réttur til setu sem kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn: Mál nr. 29/2009
Ár 2009, 21. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 29/2009
Kristján Sveinbjörnsson
gegn
bæjarstjórn Álftaness
I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur
Með erindi, dags 6. apríl 2009, fór Kristján Sveinbjörnsson, Miðskógum 6, Álftanesi (hér eftir nefndur KS) fram á að samgönguráðuneytið staðfesti kröfu hans um rétt hans til setu sem kjörinn fulltrúi í bæjarstjórn Álftaness til loka kjörtímabilsins ársins 2010.
Sveitarfélagið Álftanes krefst þess að staðfest verði að ákvörðun þess frá 18. desember 2008 um að veita KS lausn frá störfum bæjarfulltrúa út kjörtímabilið verði staðfest.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Erindi KS dags. 6. apríl 2009, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Yfirlýsing Eiríks Ágústs Guðjónssonar, dags. 6. apríl 2009.
b. Yfirlýsing Kristínar S. Sigurleifsdóttur, dags. 7. apríl 2009.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til sveitarstjórnar Álftaness, dags. 15. apríl 2009.
Nr. 3 Greinargerð sveitarfélagsins Álftaness, dags. 8. júní 2009, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Beiðni KS um lausn frá störfum móttekin 17. desember 2008.
b. Fundargerð 63. fundar bæjarstjórnar Álftaness dags. 18. desember 2008.
c. Fundargerð 64. fundar bæjarstjórnar Álftaness dags. 29. janúar 2009.
d. Fundargerð 65. fundar bæjarstjórnar Álftaness dags. 26. febrúar 2009.
e. Tölvupóstur/tilkynning KS um endurkomu í bæjarstjórn dags. 15. mars 2009.
f. Fundargerð 66. fundar bæjarstjórnar Álftaness dags. 2. apríl 2009.
g. Tölvupóstur frá KS dags. 2. apríl 2009.
h. Minnisblað bæjarfulltrúa Á-lista til skrifstofustjóra dags. 17. mars 2009.
i. Fundargerð 105. fundar bæjarráðs Álftaness dags. 21. apríl 2009.
j. Fundargerð 68. fundar bæjarstjórnar Álftaness dags. 28. maí 2009.
k. Minnisblað Ragnars Aðalsteinssonar hrl. til sveitarfélagsins Álftaness dags. 11. maí 2009.
Nr. 4 Tvö tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 17. apríl 2009.
Nr. 5 Tölvuskeyti ráðuneytisins til KS dags. 17. apríl 2009.
Nr. 6 Tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 24. apríl 2009.
Nr. 7 Tvö tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 4. maí 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Viðbót við erindi dags. 26. apríl 2009.
Nr. 8 Tölvuskeyti ráðuneytisins til KS dags. 4. maí 2009.
Nr. 9 Tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 11. maí 2009.
Nr. 10 Tölvuskeyti ráðuneytisins til KS dags. 12. maí 2009.
Nr. 11 Tölvuskeyti sveitarfélagsins Álftaness til ráðuneytisins dags. 12. maí 2009.
Nr. 12. Tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 14. maí 2009.
Nr. 13. Tölvuskeyti ráðuneytisins til KS. dags. 14. maí 2009.
Nr. 14 Tölvuskeyti ráðuneytisins til sveitarfélagsins Álftaness dags. 5. júní 2009.
Nr. 15 Tölvuskeyti sveitarfélagsins Álftaness til ráðuneytisins dags. 6. júní 2009.
Nr. 16 Tölvuskeyti ráðuneytisins til sveitarfélagsins Álftaness dags. 8. júní 2009.
Nr. 17 Bréf KS til ráðuneytisins dags. 5.júní 2009.
Nr. 18 Bréf ráðuneytisins til KS dags. 9. júní 2009.
Nr. 19 Bréf KS til ráðuneytisins dags. 12. júní 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Tölvuskeyti KS dags. 31. janúar 2009.
b. Tölvusamskipti KS og Sigurðar G. Guðjónssonar hrl. dags. 14. desember 2008.
c. Tölvusamskipti KS og Kristínar Fjólu Bergþórsdóttur, forseta bæjarstjórnar Álftaness, dags. 12. janúar 2009.
Nr. 20 Tölvuskeyti KS til ráðuneytisins dags. 21. júní 2009.
Nr. 21 Bréf KS til ráðuneytisins dags. 30. júní 2009.
Nr. 22 Bréf ráðuneytisins til KS dags. 1. júlí 2009.
Nr. 23 Bréf ráðuneytisins til sveitarfélagsins Álftaness dags. 6. júlí 2009.
Nr. 24 Tölvuskeyti sveitarfélagsins Álftaness til ráðuneytisins dags. 14. júlí 2009.
Nr. 25 Tölvuskeyti ráðuneytisins til sveitarfélagsins Álftaness dags. 14. júlí 2009.
Nr. 26 Bréf sveitarfélagsins Álftaness til ráðuneytisins dags. 20. júlí 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Minnisblað til skrifstofustjóra sveitarfélagsins Álftaness frá bæjarfulltrúum Á-lista, dags. 17. júlí 2009.
Nr. 27 Tölvuskeyti sveitarfélagsins Álftaness til ráðuneytisins dags. 20. júlí 2009.
Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Óumdeilt er að KS sé aðili máls.
Kæran barst innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Gagnaöflun telst lokið.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Í stuttu máli eru málavextir þeir að þann 16. desember 2008 gaf KS út eftirfarandi yfirlýsingu:
,,Ég undirritaður bæjarfulltrúi í bæjarstjórn Álftaness hef ákveðið að segja af mér sem forseti bæjarstjórnar og draga mig í hlé sem bæjarfulltrúi vegna persónulegra mála.
Með afsögn minni vonast ég til að friður skapist um starfsemi bæjarstjórnar Álftanes og það góða starf sem þar er unnið undir stjórn Álftaneshreyfingarinnar.
Álftnesingum öllum óska ég gleðilegra friðarjóla og bjartrar framtíðar.
Kristján Sveinbjörnsson,
Miðskógum 6
Álftanesi.”
Yfirlýsingin var tekin fyrir á fundi bæjarstjórnar þann 18. desember 2008 og eftirfarandi bókað:
,,Lögð fram yfirlýsing frá Kristjáni Sveinbjörnssyni, móttekin 17. desember 2008. Bæjarstjórn samþykkir að veita Kristjáni Sveinbjörnssyni lausn frá störfum í samræmi við yfirlýsingu Kristjáns þar um.
Bæjarstjórn þakkar Kristjáni Sveinbjörnssyni fyrir störf sín sem forseti bæjarstjórnar.“
Þann 15. mars 2009 sendi KS bæjarfulltrúum og skrifstofustjóra sveitarfélagsins eftirfarandi yfirlýsingu.
,,Ágætu bæjarfulltrúar.
Ég hef ákveðið að taka að nýju sæti í bæjarstjórn Álftaness.
Á jólaföstunni dró ég mig tímabundið í hlé frá störfum í bæjarstjórn m.a. í þeirri von að friður skapaðist um starfsemi bæjarstjórnar. Sá friður sem ég vænti hefur ekki orðið. Þá hafa ýmis atvik orðið þess valdandi að ég tel rétt að taka að nýju sæti í bæjarstjórn. Nú er mikilvægt að allir leggist á eitt með að gæta hagsmuna sveitarfélagsins og Álftnesinga í þeim þrengingum sem sveitarfélagið og þjóðin er í um þessar mundir.
Pólitískum og persónulegum árásum sem beinst hafa að mér á undanförnum mánuðum mun ég svara síðar.
Kristján Sveinbjörnsson
Bæjarfulltrúi á Álftanesi.”
Framangreind yfirlýsing KS var lög fram á bæjarstjórnarfundi þann 2. apríl 2009 og var eftirfarandi bókað:
,,Lagt fram bréf frá Kristjáni Sveinbjörnssyni, dags. 15.03.2009 og 02.04.2009 og minnisblað frá aðal- og varabæjarfulltrúum Á-lista, dags. 17.03.2009.
Bókun frá bæjarfulltrúum Á-lista:
,,Afstaða okkar til beiðni KS um lausn frá störfum bæjarstjórnar er skýrð í framlögðu minnisblaði sem sent hefur verið Samgönguráðuneytinu.”
Rétt er að taka fram að í bréfi því sem vitnað er til í bókuninni og dags. er 2. apríl segir orðrétt:
,,Fram hefur komið vafi um hvort ég hafi lagalega heimild til að taka að nýju sæti í bæjarstjórn Álftaness. Því tel ég rétt að kalla eftir áliti ráðuneytisins um málið áður en lengra er haldið. Vil þó taka fram að yfirlýsingin mín frá 15. mars er enn í gildi?”
Í tilvitnuðu minnisblaði aðal- og varabæjarfulltrúa Á-listans, dags. 17. mars 2009, segir:
,,Tilgreind ummæli Kristjáns Sveinbjörnssonar fyrrverandi forseta bæjarstjórnar á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008, eru ekki á ábyrgð Sveitarfélagsins Álftaness. Í kjölfar þeirra sagði Kristján sig frá embætti forseta bæjarstjórnar og var beiðni hans um lausn frá störfum í bæjarstjórn afgreidd á bæjarstjórnarfundi þann 18.12.2008. Þar sem beiðni hans um lausn frá störfum var ekki tilgreind tímabundin, þá er um ótímabundið leyfi að ræða, út kjörtímabilið.”
Þegar ráðuneytið hafði yfirfarið þau gögn sem fylgdu erindi KS þá taldi það ljóst að sveitarstjórn Álftaness hefði samþykkt að veita honum lausn frá störfum í sveitarstjórn. Sú samþykkt var hins án tilgreindra tímamarka. Þá taldi ráðuneytið að af fundargerð fundar bæjarstjórnar þann 2. apríl 2009 væri ekki að sjá að bæjarstjórn hefði tekið afstöðu með formlegum hætti til þeirrar ákvörðunar KS að taka að nýju sæti í sveitarstjórn. Þann 15. apríl 2009 ritaði ráðuneytið því sveitarfélaginu bréf og fór fram á að bæjarstjórnin tæki með formlegum hætti afstöðu til málsins og að upplýst yrði hver afstaða hennar væri í málinu. KS var sent afrit bréfsins.
Á fundi bæjarráðs þann 21. apríl 2009 var tilkynning KS dags. 15. mars 2009 tekin til afgreiðslu og eftirfarandi samþykkt samhljóða:
„Á 63. fundi bæjarstjórnar var tekin til afgreiðslu beiðni KS, móttekin 17.12.2008, um lausn frá störfum bæjarfulltrúa. Bæjarstjórn samþykkti beiðni KS um lausn frá störfum í ótiltekinn tíma. Á 66. fundi bæjarstjórnar var tekin fyrir tilkynning, dags. 15.03.2009, frá KS þar sem hann kvaðst snúa aftur til starfa sem bæjarfulltrúi í bæjarstjórn Álftaness. Það er afstaða bæjarráðs að KS óskaði eftir, og samþykkt var af bæjarstjórn, ótímabundnu leyfi frá störfum bæjarfulltrúa. KS óskaði ekki eftir tímabundnu leyfi og því var bæjarstjórn óhjákvæmilegt annað en að veita ótímabundið leyfi. KS getur því ekki að mati bæjarráðs snúið aftur til starfa sem bæjarfulltrúi á yfirstandandi kjörtímabili“.
Á fundi bæjarstjórnar dags. 28. maí 2009, var fundargerð bæjarráðs frá 21. apríl 2009 staðfest.
Þann 5. júní barst ráðuneytinu bréf frá KS þar sem sjónarmið hans voru ítrekuð og studd frekari rökum.
Þann 9. júní 2009 barst greinargerð frá sveitarfélaginu vegna málsins en þar kom fram sú afstaða að ekki megi annað ráða af yfirlýsingu KS frá 16. desember 2008 en að henni hafi verið ætlað að vara út kjörtímabilið.
KS var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna afstöðu sveitarstjórnar með bréfi þann 9. júní 2009 og bárust andmæli hans þann 12. júní 2009.
Með bréfi dags. 6. júlí 2009 var sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma með athugasemdir vegna andmæla KS en þeim fylgdu tölvupóstsamskipti sem ekki höfðu áður komið fram í málinu. Bárust athugasemdir sveitarfélagsins 20.júlí 2009.
Í þeim athugsemdum kom fram að sveitarfélagið hefði ekki undir höndum upphaflegt erindi KS til ráðuneytisins og þær tvær yfirlýsingar sem því fylgdi. Ráðuneytið hafði því strax þann sama dag símasamband við skrifstofustjóra sveitarfélagsins og í framhaldi af því voru honum send gögnin í tölvupósti. Í samtali við fyrrgreindan skrifstofustjóra síðar þann dag kom fram hjá honum að hann hefði yfirfarið gögnin og óskaði eftir að koma að athugasemdum. Bárust þær í tölvupósti síðdegis þann 20. júlí 2009.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök KS
KS segir í upphafi að yfirlýsing hans frá 16. desember 2008 sé haldin ágalla þar sem þar sé ekki tekið fram að óskað sé leyfis í ákveðinn tíma eins og áskilið er í 34. gr. sveitarstjórnarlaga. Af orðalaginu ,,?segja af mér sem forseti bæjarstjórnar og draga mig í hlé sem bæjarfulltrúi?” megi þó skýrt lesa vilja hans til að draga sig tímabundið í hlé. KS segir að hefði vilji hans verið sá að hætta að fullu sem bæjarfulltrúi hefði verið ástæðulaust að nefna sérstaklega embætti forseta bæjarstjórnar. Orðin ,,draga mig í hlé” lýsi einmitt afstöðu hans og vilja til að taka tímabundið leyfi.
Þá bendir KS á að ef vafi hefði leikið á því hvort um tímabundið leyfi hafi verið að ræða eða ekki þá hafi bæjarfulltrúum borið að kalla eftir skýringu og fá þannig niðurstöðu í málið í stað þess að setja einhliða túlkun í samþykkt bæjarstjórnar.
KS telur að megin ágalli á afgreiðslu málsins liggi þó í gallaðri samþykkt bæjarstjórnar. Hún fjalli aðeins um afsögn hans sem forseta bæjarstjórnar en ekki um það að hann dragi sig í hlé sem bæjarfulltrúi né ástæður þess.
KS bendir á að sú túlkun bókunarinnar að um sé að ræða endanlega lausn hans frá störfum sé röng, þ.e. hún sé hvorki í samræmi við vilja hans né vitneskju þeirra bæjarfulltrúa sem sömdu hana og bera ábyrgð á samþykktinni. Samþykktin sé ekki í samræmi við munnlega eða formlega yfirlýsingu sem hann gaf öðrum bæjarfulltrúum og félögum Á-listans bæði á formlegum fundi þann 13. desember 2008 og í umræðum í kjölfarið.
KS telur að samþykkt bæjarstjórnar frá 18. desember 2008 um lausn frá sveitarstjórnarstörfum sé ekki í samræmi við 34. gr. sveitarstjórnarlaga og hún sé röng gagnvart afstöðu nokkurra bæjarfulltrúa Á-lista.
KS bendir á að í riti Sesselju Árnadóttur, Sveitarstjórnarlögin (2007) komi fram að sveitarstjórnarmaður þurfi að óska eftir leyfi frá störfum í tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabilsins. Hvorugu sé hér til að dreifa. Því sé rétt að álykta að sveitarstjórn þurfi að kalla eftir þessari afstöðu ef hún fjallar um lausnarbeiðni bæjarfulltrúa. Þá segir einnig að sveitarstjórn beri að meta aðstæður hverju sinni fyrir lausnarbeiðni bæjarfulltrúa. Samkvæmt fyrrgreindri samþykkt sé hins vegar ekki að sjá að bæjarstjórn hafi framkvæmt slíkt mat.
KS telur því rétt að álykta að bæjarstjórn hafi ekki fjallað um lausn hans frá störfum á þann formlega hátt sem kveðið er á um í 34. gr. sveitarstjórnarlaga. Því hafi beiðni hans um að draga sig í hlé frá bæjarstjórnarstöfum ekki verið afgreidd með réttmætum og eðlilegum hætti í bæjarstjórn. KS bendir á að samkvæmt 34. gr. laganna þá sé það einungis á valdi kjörins bæjarfulltrúa hvort hann dragi sig í hlé eða ekki, bæjarstjórn eða einstakir bæjarfulltrúar geti ekki að eigin frumkvæði veitt sveitarstjórnarmanni lausn frá störfum.
KS telur að ekki sé unnt að draga í efa að þeir sem sömdu bókun bæjarstjórnar hafi haft fulla vitneskju um að hlé hans væri tímabundið þar sem í bókuninni er einungis þakkað fyrir störf hans sem forseti bæjarstjórnar en ekki störf hans sem bæjarfulltrúi.
Þá telur KS það einnig styðja málflutning sinn að á bæjarstjórnarfundinum þann 18. desember 2008 var hvorki fjallað um né kosið í þær trúnaðarstöður sem hann hafði gegnt s.s. varamaður í bæjarráð eða önnur þau embætti sem hann gegndi sem bæjarfulltrúi og ekki unnt að gegna nema sem bæjarfulltrúi. Það sé fyrst nú á bæjarstjórnarfundi þann 2. apríl 2009 sem nýr varamaður hafi verið kjörinn í bæjarráð.
KS segir að hann hafi litið svo á að þótt hann drægi sig tímabundið í hlé þá hafi hann áfram verið bæjarfulltrúi, mögulega með einhverjum skyldum, en í tilteknu fríi frá formlegum daglegum störfum bæjarstjórnar.
Þá lagði KS fram tvær yfirlýsingar annars vegar frá Eiríki Ágústi Guðjónssyni og hins vegar frá Kristínu S. Sigurleifsdóttur en hann upplýsti í samtali við starfsmann ráðuneytisins að Kristín væri eiginkona hans. Í yfirlýsingunum kemur fram að á fundi með aðal- og varabæjarfulltrúum Á-listans þann 13. desember 2008 hafi KS lýst því yfir að hann myndi segja af sér sem forseti bæjarstjórnar en óska eftir leyfi um ótiltekinn tíma frá störfum sínum sem bæjarfulltrúi.
Í greinargerð þeirri er KS lagði fram þann 5. júní 2009 kom fram að bæjarstjóri Álftaness hafi látið lögmann sveitarfélagsins skoða yfirlýsingu hans frá 17. desember 2008 með tilliti til 34. gr. sveitarstjórnarlaga, áður en yfirlýsingin var tekin til afgreiðslu í bæjarstjórn. Í því sambandi hafi m.a. verið haft samband við Samband íslenskra sveitarfélaga til þess að fá leiðbeiningar frá því. KS tekur fram að hann hafi hvorki verið upplýstur um þá athugun né niðurstöðu hennar.
KS vísar til skýringarits Sesselju Árnadóttur, Sveitarstjórnarlögin (2007), þar sem segi að sveitarstjórn beri að meta aðstæður hverju sinni og sjá til þess að fram komi til hve langs tíma sveitarstjórnarmaður óskar leyfis. KS bendir á að samkvæmt bókun sveitarstjórnar frá 18. desember 2008, þá hafi sveitarstjórn ekki sinnt þessu hlutverki og hún bókar í raun ekkert um leyfi eða lausn hans frá störfum í sveitarstjórninni. Því verði ekki séð að hann hafi fengið afgreiðslu um lausn frá störfum. Hin óljósa bókun sveitarstjórnar rímar hins vegar við ósk hans um stutt tímabundið leyfi sem gæti varað í tvo eða þrjá mánuði. Honum hafi því verið heimilt að tilkynna þátttöku í störfum sveitarstjórnarinnar á nýjan leik, án fyrirvara, enda hafi honum ekki borist formlegt eða óformlegt erindi frá stjórnsýslu sveitarfélagsins um lausn frá störfum.
KS bendir á að á fundum þeim, sem hann sat með bæjarfulltrúum Á-listans í janúar og febrúar 2009 hafi komið skýrt fram af hans hálfu að hann kæmi inn í sveitarstjórn innan skamms. Þar hafi komið fram ósk þeirra um að hann biði með þá ákvörðun sem lengst en engir fyrirvarar hafi komið fram um að vafi léki á að hann gæti áfram tekið þátt í störfum sveitarstjórnar.
KS telur að einstakir bæjarstjórnarfulltrúar hafi reynt að hafa áhrif á stöðu hans sem kjörins fulltrúa í bæjarstjórn en það sé vald sem þeir hafi ekki.
Í greinargerð KS frá 12. júní 2009, þar sem fram koma andmæli hans við sjónarmiðum sveitarfélagsins Álftaness, er gerð athugasemd við bókun bæjarráðs Álftaness frá 21. apríl 2009. Í bókuninni segi ranglega að bæjarstjórn hafi samþykkt beiðni KS um lausn frá störfum í tiltekinn tíma. Í bókun bæjarstjórnar frá 18. desember 2008 er ekki að finna umfjöllun um lausn hans frá bæjarfulltrúastörfum. Þar er aðeins að finna umfjöllun um afsögn hans sem forseta bæjarstjórnar. Þá sé það ekki rétt að bæjarstjórn hafi veitt KS ótímabundið leyfi enda ekkert bókað um ótímabundið leyfi. Þá sé það röng fullyrðing sveitarfélagsins að KS hafi vísað til þess að beiðni um lausn frá störfum sé vegna persónulegs álags. Beiðni hans hafi hljóðað upp á hlé frá störfum vegna persónulegra mála en hvergi sé minnst á álag af nokkru tagi.
Þá er því mótmælt sem fram kemur í greinargerð sveitarfélagsins að margt bendi til þess að KS hafi frá upphafi ætlað lausn sinni gildistíma út kjörtímabilið. Þvert á móti bendi ekkert til þess. Eins og fram sé komið og rökstutt er í kæru hans var ljóst frá upphafi að hann hyggðist einungis taka sér hlé frá störfum í stuttan tíma. Það hafi bæði aðal- og varamenn Á-listans auk fjölda annarra vitað. KS segir jafnframt að þann 18. desember 2008 hafi hann upplýst samgönguráðherra um að hlé hans væri aðeins tímabundið auk þess sem hann hafi þann 31. janúar 2009 sent svokölluðum meirihluta bæjarstjórnar Álftaness tölvuskeyti þar sem kom fram að hann hyggðist koma inn í bæjarstjórn í febrúar en engar athugasemdir hafi borist vegna þess pósts.
KS segir að sveitarfélagið vitni í rökstuðningi sínum með röngum hætti til þess að í yfirlýsingu hans standi ,,...að með afsögn minni vonast...” en hér sé vitanlega átti við afsögn hans sem forseta bæjarstjórnar og ekkert annað.
KS mótmælir því sem fram kemur í greinargerð sveitarfélagins að það hafi verið einörð afstaða þess strax frá upphafi að beiðni hans um lausn frá störfum væri til loka kjörtímabilsins og allar athafnir þess hafi miðast við það. Ekkert bendi til þess að sveitarfélagið hafi haft þá afstöðu að KS væri hættur sem bæjarfulltrúi fyrr en eftir að hann tilkynnti um að hann tæki á nýjan leik sæti í bæjarstjórn, en þá hafi skyndilega komið upp á yfirborðið það nýja sjónarmið að mögulega hefði hann ekki heimild til þess að snúa til baka.
KS mótmælir því að úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 11. desember 1990 hafi fordæmisgildi í málinu.
KS vekur athygli á úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 14. september 1990, þar sem niðurstaðan var sú að afgreiðsla bæjarstjórnar hafi verið gölluð og ráðuneytið beindi þeim tilmælum til bæjarstjórnar að taka málið upp að nýju, en með þessum úrskurði hafi verið gefið fordæmi.
Þá gerir KS athugasemd við það sveitarfélagið Álftanes hafi svarað erindi ráðuneytisins frá 15. apríl 2009 seint eða ekki fyrr en 9. júní 2009.
IV. Málsástæður og rök sveitarfélagsins Álftaness
Sveitarfélagið Álftanes telur að KS hafi í bréfi sínu, sem barst sveitarfélaginu þann 17. desember 2008, beðist lausnar sem bæjarfulltrúi vegna persónulegra mála. Á fundi sveitarstjórnar þann 18. desember 2008 var mál hans tekið fyrir undir heitinu ,,Beiðni um lausn frá störfum” og samþykkti bæjarstjórnin að veita honum lausn frá störfum. Á þeim fundi var jafnframt kosinn nýr forseti bæjarstjórnar auk varaforseta.
Þá bendir sveitarfélagið á að vegna lausnar KS frá störfum hafi bæjarstjórn á fundi sínum þann 29. janúar 2009 skipað nýja fulltrúa sveitarfélagsins í samstarfsstjórnir svo sem stjórn Strætó bs., stjórn Sorpu bs. o.fl. Þá var á fundi sveitarstjórnar þann 26. febrúar 2009 kosinn nýr fulltrúi í stað KS sem fulltrúi á landsþing Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Í greinargerð sveitafélagsins kemur fram að þann 15. mars 2009 hafi borist tölvupóstur frá KS til bæjarfultrúa sveitarfélagsins og skrifstofustjóra þar sem KS tilkynnti þá ákvörðun að taka að nýju sæti í bæjarstjórn. Bæjarstjórn Álftaness fundaði þann 2. apríl 2009 og þar var lögð fram fyrrgreind tilkynning frá KS auk tölvupósts frá honum dags. 2. apríl 2009 til bæjarstjóra Álftaness en þar kom fram að hann myndi fá álit ráðuneytisins á lögmæti þess að hann hyggðist taka sæti í bæjarstjórninni að nýju.
Í greinargerð sveitarfélagsins segir að sveitarstjórnarmenn hafi rétt til að óska eftir lausn frá störfum sínum í sveitarstjórn um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils, sbr. 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga, en þessi réttur sé bundinn tveimur skilyrðum. Annars vegar því að óhæfilegt álag hamli störfum sveitarstjórnarmannsins og hins vegar því að sveitarstjórnarmaðurinn eigi sjálfur að óska eftir því að honum verði veitt lausn frá störfum um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils. Sveitarstjórnarmaður þurfi þannig að tilgreina ástæður lausnarbeiðnar sinnar og þann tíma sem hann hyggst vera frá störfum og skyldum sem sveitarstjórnarmaður.
Sveitarfélagið telur að með gagnályktun frá 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga sé það ljóst að sveitarstjórn geti ekki hlutast til um lausn sveitarstjórnarmanns heldur verði slík beiðni að stafa frá honum sjálfum. Því megi draga þá ályktun um markmið ákvæðisins og vilja löggjafans að frumkvæði og tilhögun um lausn frá sveitarstjórnarstörfum komi frá sveitarstjórnarmanninum sjálfum en ekki sveitarstjórn. Hlutverk sveitarstjórnar er að taka beiðni sveitarstjórnarmanns um lausn á grundvelli 1. mgr. 34. gr. laganna til afgreiðslu eins og hún er sett fram. Sveitarstjórn er síðan í lófa lagið að samþykkja eða synja beiðni hans um lausn.
Sveitarfélagið bendir á að í lögskýringargögnum sé engin nánari skýring á skilyrði 1. mgr. 34. gr. laganna um lausn vegna óhæfilegs álags en ákvæðið er óbreytt frá 3. mgr. 43. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 því virðist sem löggjafinn hafi eftirlátið sveitarstjórnum að meta hvort skilyrðið sé uppfyllt.
Sveitarfélagið segir í greinargerð sinni að KS hafi vísað til þess að beiðni hans um lausn hafi verið vegna persónulegs álags og sveitarstjórnin hafi ekki gert athugasemd við þá skýringu KS við afgreiðslu á yfirlýsingu hans enda er ekki ágreiningur um það í málinu og því ekki nánar um það fjallað.
Í síðara skilyrði 1. mgr. 34. gr. segir að sveitarstjórn geti veitt sveitarstjórnarmanni lausn að eigin ósk um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils. Sveitarfélagið telur að samkvæmt orðanna hljóðan verði sveitarstjórnarmaður að tilgreina hvort hann hyggist beiðast lausnar í fyrirfram afmarkaðan tíma, t.d. eitt ár, en enginn lágmarks- eða hámarkstími er tilgreindur í lögunum eða hvort sveitarstjórnarmaður hyggist beiðast lausnar út kjörtímabilið óháð því hversu langt er eftir að því.
Þá telur sveitarfélagið að orðalag 1. mgr. 34. gr. hnígi mjög til þess að vilji löggjafans hafi verið sá að fella ábyrgð á þann sem leggur fram beiðni um lausn frá störfum og að hann skuli bera hallann af því sé henni ekki hagað svo að mistúlka megi. Þannig hafi sveitarstjórn verið óhjákvæmilegt annað en að túlka ótímabundna beiðni KS um lausn frá störfum þannig að um lausn út kjörtímabilið væri að ræða en ella hefði KS verið í lófa lagið að tímasetja beiðni sína en hann kaus að gera það ekki.
Í málinu liggur fyrir að beiðni KS um lausn frá störfum er móttekin 17. desember 2008. Var hún tekin fyrir á sveitarstjórnarfundi daginn eftir og samþykkt samhljóða eins og hún lá fyrir fundinum. Ljóst sé að beiðni KS sé um margt ófullkomin en í henni er hvorki tilgreindur tiltekinn afmarkaður tími lausnar eða berum orðum beðist lausnar úr kjörtímabilið. Sveitarfélagið telur að margt bendi til þess að KS hafi þegar frá upphafi ætlað lausn sinni gildistíma út kjörtímabilið en hafi ekki ráðgert að fara í stutt leyfi. Rökstyður sveitarfélagið það með því að vísa til orðanotkunar KS þar sem hann segir m.a. ,,Með afsögn minni vonast ég til að friður skapist um starfsemi bæjarstjórnar Álftaness...” og ennfremur ,,Álftnesingum öllum óska ég heillaríkra friðarjóla og bjartrar framtíðar.”
Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að það hafi verið einörð afstaða þess strax frá upphafi að lausnarbeiðni KS væri til loka kjörtímabilsins og hafi allar athafnir þess miðað við það. Ber þar fyrst að nefna að sveitarstjórnin skipaði, þegar á þeim fundi sem beiðni KS var lögð fram, nýjan forseta og varaforseta bæjarstjórnar. Eðli málsins samkvæmt lágu ekki fyrir á þeim fundi tillögur um breytingar á fulltrúum í samstarfsstjórnun og nefndum á vegum sveitarfélagsins í stað KS. Hins vegar voru gerðar viðamiklar breytingar á fulltrúum í samstarfsstjórnum og nýir fulltrúar skipaðir í stað KS á næsta bæjarstjórnarfundi sem haldinn var 29. janúar 2009. Hefði það verið ætlun KS að lausnarbeiðni hans væri einungis tímabundin hefði hann vafalaust gert athugasemdir við slíkar breytingar en það gerði hann ekki. Bendir það sterklega til þess að hann hafi ætlað lausn sína út kjörtímabilið eins og áður segir. Þá voru einnig gerðar breytingar á fundi bæjarstjórnar þann 26. febrúar 2009 þegar nýr fulltrúi var kosinn á landsþing Samband íslenskra sveitarfélaga í stað KS en þeirri skipan er ætlað að vara út kjörtímabilið.
Þá bendir sveitarfélagið á úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 11. desember 1990 en það telur að málavextir í því máli séu um margt líkir þeim aðstæðum sem upp eru í máli þessu. Þar háttaði svo til að sveitarstjórnarmaður beiddist lausnar frá störfum á grundvelli 3. mgr. 43. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 vegna óhæfilegs álag og var beiðnin ótímabundin. Sveitarstjórn taldi lagaáskilnað fyrir hendi og samþykkti lausnarbeiðnina athugasemdalaust. Rétt um einum og hálfum mánuði síðar tilkynnti sá hinn sami um endurkomu sína í sveitarstjórn. Í niðurstöðu ráðuneytisins segir orðrétt:
,,Hitt skilyrðið, samkvæmt 3. mgr. 43. gr. sveitarstjórnarlaga, er að lausn verður að vera bundin við tiltekin tíma eða vera endanleg. Það er skoðun ráðuneytisins að orðalagið í bréfi Jóns T. Ragnarssonar frá 15. ágúst 1990 verði ekki skilið á annan veg en þann, að þar sé farið fram á endanlega lausn frá þar tilgreindum störfum, það er til loka yfirstandandi kjörtímabils. Að öðrum kosti hefði honum borið að taka fram sérstaklega til hvaða tíma beðist væri lausnar. Þar sem það var ekki gert ber að líta svo á að samþykkt hreppsnefndar Suðureyrarhrepps um að veita Jóni T. Ragnarssyni lausn að eigin ósk frá störfum hreppsnefndarmanns, þar með talið oddvita og nefndarmanns, sem gerð var á aukafundi hreppsnefndarinnar hinn 16. ágúst 1990, hafi verið lögmæt og falið í sér að nefndur Jón væri leystur frá framangreindum störfum til loka yfirstandandi kjörtímabils.”
Sveitarfélagið telur að þegar allt framangreint sé dregið saman þá sé afstaða þess sú að ekki megi annað ráða af yfirlýsingu KS dags. 17. desember 2008 en að vilji hans standi til þess að vera leystur frá störfum sínum í bæjarstjórn út kjörtímabilið. Allar athafnir sveitarfélagsins í kjölfarið miðuðust við að skipa nýja fulltrúa varanlega í þau störf sem KS hafði áður gegnt fyrir sveitarfélagið.
Komist ráðuneytið hins vegar að þeirri niðurstöðu að sveitarfélagið hefði mátt túlka beiðni KS um lausn frá störfum sem tímabundna ráðstöfun þá er það skýr afstaða þess að KS beri að óska eftir því sérstaklega við sveitarfélagið að hann taki að nýju sæti sem bæjarfulltrúi og verði sveitarfélagið að samþykkja slíka beiðni sérstaklega. Sveitarfélagið telur fráleitt að slíkt megi gera með einhliða tilkynningu svo sem KS hefur þegar tilkynnt svo að gildi hafi. Slíkt geti ekki verið til þess fallið að skapa festu í starfi sveitarstjórna svo sem ráða megi að hafi verið vilji löggjafans með fyrrnefndu lagaákvæði.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Efnislega er ágreiningsefni máls þessa það hvort KS eigi rétt til þess að taka að nýju sæti sitt í bæjarstjórn Álftaness.
Vorið 2006 var KS kosinn í bæjarstjórn Álftaness en hann skipaði þriðja sæti á Á-lista. Óumdeilt er að í desember 2008 óskaði KS eftir lausn frá störfum sínum í bæjarstjórn og í málinu liggur fyrir að þann 18. desember samþykkti bæjarstjórn Álftaness að hann fengi lausn frá störfum í samræmi við yfirlýsingu hans þar um eins og segir í bókun.
Af málatilbúnaði aðila verður ekki annað séð en þeir séu sammála um að KS hafi sagt af sér sem forseti bæjarstjórnar og bæjarstjórn samþykkt þá afsögn. Aðilar eru hins vegar ósamála um hvort KS hafi verið veitt leyfi frá störfum sem bæjarfulltrúa út kjörtímabilið eða einungis til þess tíma er hann myndi óska eftir að koma aftur til starfa.
Á fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 2. apríl 2009 var lagt fram bréf frá KS dags. 15. mars 2009 þar sem hann tilkynnti að hann muni koma aftur til starfa. Af fundargerð er ekki að sjá að bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til yfirlýsingar KS heldur er einungis bókuð yfirlýsing frá bæjarfulltrúum Á–lista og vitnað til minnisblaðs án þess að efni þess komi fram.
Í kjölfar þessa fundar bæjarstjórnar hafði KS samband við ráðuneytið og lagði fram kæru þar sem hann óskaði eftir því að ráðuneytið staðfesti rétt hans til setu í bæjarstjórn Álftaness. Ráðuneytið taldi að þar sem fundargerð fyrrgreinds bæjarstjórnarfundar bæri ekki með sér að bæjarstjórn hefði tekið afstöðu með formlegum hætti til þeirrar ákvörðunar KS, að taka að nýju sæti í bæjarstjórn þá gæti það ekki fjallað um málið enda lægi engin kæranleg ákvörðun fyrir. Vegna eðlis málsins taldi ráðuneytið rétt að hafa samband við sveitarfélagið og beindi þeim tilmælum til þess að bæjarstjórnin tæki með formlegum hætti afstöðu til málsins.
Málið var tekið fyrir á fundi bæjarráðs Álftaness þann 21. apríl 2009 þar sem samþykkt var samhljóða að bæjarráð liti svo á að KS hefði óskað eftir ótímabundnu leyfi frá störfum bæjarfulltrúa og þar af leiðandi hefði bæjarstjórn verið óhjákvæmilegt annað en að veita honum ótímabundið leyfi. KS geti því ekki snúið aftur til starfa sem bæjarfulltrúi á yfirstandandi kjörtímabili. Þann 28. maí 2009 samþykkti bæjarstjórn fundargerð bæjarráðs frá 21. apríl 2009 án athugasemda.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að afstaða bæjarráðs til endurkomu KS í bæjarstjórn byggist fyrst og fremst á því að þann 18. desember 2008, hafi bæjarstjórn veitt honum lausn frá störfum til loka kjörtímabilsins þar af leiðandi geti hvorki bæjarráð né bæjarstjórn samþykkt endurkomu hans í bæjarstjórn.
Það hvort ákvörðun bæjarráðs þann 2. apríl 2009 um að hafna endurkomu KS í bæjarstjórn hafi verið lögmæt veltur á því hvort leyfi hans sem bæjarfulltrúa í bæjarstjórn Álftaness hafi verið til loka kjörtímabilsins eða ekki.
2. Óumdeilt er í þessu máli að vorið 2006 var KS kosinn á lýðræðislegan hátt af íbúum sveitarfélagins til þess að sitja í sveitarstjórn, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Er honum því bæði rétt og skylt að sitja í sveitarstjórn þar til kjörtímabili hans lýkur árið 2010, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998 þó með þeirri undantekningu sem getið er í 34. gr. sveitarstjórnarlaga þ.e. að sveitarstjórn er heimilt við ákveðnar aðstæður að veita kjörnum fulltrúum lausn frá störfum annað hvort út kjörtímabil þeirra eða tímabundið.
Í 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir:
Nú telur sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gegnt skyldum sínum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags og getur sveitarstjórn þá létt af honum störfum eða veitt honum lausn að eigin ósk um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabils.
Missi fulltrúi í sveitarstjórn kjörgengi skal hann víkja úr sveitarstjórninni, sbr. þó ákvæði 4. mgr. 24. gr.
Nú er sveitarstjórnarmaður af einhverjum ástæðum sviptur fjárforræði og skal sveitarstjórn þá veita honum lausn frá störfum þann tíma er sviptingin gildir.
Í 1. mgr. ákvæðisins er sveitarstjórnarmönnum tryggður réttur til að biðjast lausnar að eigin ósk, en rétturinn er þó bundinn ákveðnum skilyrðum. Ástæða lausnarbeiðnarinnar verður að vera sú að hinum kjörna fulltrúa sé ekki unnt að sinna skyldu sinni í sveitarstjórn vegna óhæfilegs álags auk þess sem lausnarbeiðni hans þarf að bera með sér hvort hún sé bundin við tiltekinn tíma eða hvort hún sé endanleg, þ.e. til loka kjörtímabilsins. Þá þarf lausnarbeiðnin að vera sett fram við viðkomandi sveitarstjórn.
3. Í lögskýringargögnum er ekki að finna skýringu á því hvað teljist ,,óhæfilegt álag” í þessu sambandi heldur virðist löggjafinn hafa ætlað sveitarstjórn að meta slíkt í hverju einstöku tilviki og taka ákvörðun í framhaldi af því. Óski sveitarstjórnarmaður eftir lausn frá störfum þarf beiðni hans því að vera rökstudd þ.e. tilgreina ber í hverju hið óhæfilega álag er fólgið. Ráðuneytið telur yfirlýsingu KS uppfylla slíkan rökstuðning þar sem skýrlega kemur fram að ákvörðun hans sé til komin vegna persónulegra mála. Fyrrgreint skilyrði um ,,óhæfilegt álag” hafi því verið uppfyllt.
4. Ljóst er að beiðni KS um leyfi frá störfum var sett fram sem yfirlýsing en ekki beiðni til sveitarstjórnar þrátt fyrir að það sé á valdsviði sveitarstjórnarinnar sem stjórnvalds að veita umbeðið leyfi, sbr. 1. mgr. 34. gr. Af bókun sveitarstjórnar þann 18. desember 2008 er hins vegar ekki annað að sjá en yfirlýsingin hafi verið tekin sem beiðni til sveitarstjórnarinnar þar sem bókað er að samþykkt sé að veita KS lausn frá störfum í samræmi við yfirlýsingu hans.
5. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 50/1987 er sambærileg 43. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og er það skilyrði í báðum ákvæðunum að lausnarbeiðnin sé um tiltekinn tíma eða til loka kjörtímabilsins. Hefur orðalagið ,,um tiltekinn tíma” verið skýrt svo í a.m.k. tveimur álitum félagsmálaráðuneytisins, þ.e. 14. september 1990 og 11. desember 1990 að átt sé við fyrirfram afmarkaðan tíma.
Í yfirlýsingu KS segir að hann hafi ákveðið að segja af sér sem forseti bæjarstjórnar. Ekki er deilt um þennan þátt yfirlýsingarinnar og eru aðilar sammála um að afsögn KS sem forseta bæjarstjórnar hafi verið endanleg. Hins vegar deila aðilar um hvort yfirlýsing KS hafi falið í sér lausnarbeiðni hans sem kjörins bæjarfulltrúa um tiltekinn tíma eða út kjörtímabilið en KS hefur leitast við að sýna fram á að ætlun hans hafi einungis verið sú að óska tímabundið eftir leyfi frá störfum sem bæjarfulltrúi þrátt fyrir að beiðni hans hafi ekki tilgreint fyrirfram ákveðin tímamörk í því sambandi.
Ráðuneytið telur að þó tímamarka sé ekki getið í yfirlýsingu KS þá sé ekki unnt að álykta sem svo að lausnarbeiðnin gildi út kjörtímabilið eins og bæjarráð Álftaness gerir á fundi sínum þann 21. apríl 2009.
Það er mat ráðuneytisins að yfirlýsing KS sem um ræðir í máli þessu beri ekki með sér á ótvíræðan hátt að óskað sé leyfis í fyrirfram afmarkaðan tíma. Að því leyti er hún haldin annmarka og uppfyllir ekki skilyrði 1. mgr. 34. gr. um að vera til tiltekins tíma eða til loka kjörtímabils.
6. Þá telur ráðuneytið einnig að ábyrgð sveitarstjórnar sem stjórnvalds sé nokkur í málum sem þessum. Sveitarstjórn ber að meta hvort skilyrði 34. gr. séu fyrir hendi og í kjölfarið að afgreiða viðkomandi lausnarbeiðni. Í bókun í fundargerð bæjarstjórnar Álftaness þann 18. desember 2008 er hvorki tiltekið að KS hafi verið veitt leyfi frá störfum í fyrirfram afmarkaðan tíma né út kjörtímabilið. Ráðuneytið telur að það hefði verið í betra samræmi við góða stjórnsýslu að bókun sveitarstjórnar væri það skýr að bæði almenningur og stjórnvöld gætu með góðu móti áttað sig á því hvort verið væri að veita KS leyfi frá störfum sem bæjarfulltrúa um tiltekin tíma eða út yfirstandandi kjörtímabil.
Þá er einnig til þess að líta að þótt yfirlýsing KS dags. 18. desember 2008 sé um margt óskýr þá sé ekki unnt að láta þann óskýrleika vera grundvöll þess að KS hafi ekki lengur hið lýðræðislega umboð sitt til þess að sitja í bæjarstjórn Álftaness. Ráðuneytið telur rétt í þessu samhengi að benda á hið tvíþætta hlutverk sveitarstjórna. Annars vegar hið lýðræðislega hlutverk þar sem kjörnir fulltrúar íbúa í viðkomandi sveitarfélagi sitja í sveitarstjórn og hins vegar það hlutverk sveitarstjórna að koma fram sem handhafi ákveðins opinbers valds. Ráðuneytið telur að sú ákvörðun bæjarráðs Álftaness sem handhafi opinbers valds að heimila KS ekki að koma aftur til starfa í sveitarstjórn sé ekki fyllilega í samræmi við hið lýðræðislega hlutverk þess.
7. Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að hvorki yfirlýsing KS né afgreiðsla sveitarstjórnar á henni hafi uppfyllt ófrávíkjanlegt skilyrði 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga um tímamark og þar af leiðandi hafi ákvörðun sveitarstjórnar Álftaness þann 18. desember 2008 um að veita KS leyfi frá störfum sínum í bæjarstjórn skort lagastoð. Þegar af þeirri ástæðu er sú ákvörðun bæjarráðs Álftaness dags. 21. apríl 2009 um að hafna því að KS kæmi aftur til starfa ólögmæt.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu Kristjáns Sveinbjörnssonar um rétt hans til setu sem kjörinn fulltrúi í bæjarstjórn Álftaness til loka kjörtímabilsins ársins 2010.
Unnur Gunnarsdóttir
Hjördís Stefánsdóttir