Úrskurður í máli nr. IRR14050172
Ár 2015, 8. júlí 2015, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR14050172
Kæra Sveins A. Reynissonar og Sigfríðar Gunnlaugsdóttur
vegna ákvörðunar Kópavogsbæjar
I. Kæra og kröfugerð
Þann 16. maí 2014 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Sveins A. Reynissonar, […], og Sigfríðar Gunnlaugsdóttur, […], báðum til heimilis að Fagraþingi 3 í Kópavogi (hér eftir nefnd SAR og SG), vegna þeirrar ákvörðunar Kópavogsbæjar, að afskrá SAR sem eiganda að helmingshlut í lóðinni Landsenda 7, sem honum hafði verið úthlutað af Kópavogsbæ og færa eignarhluta hans einhliða yfir á nafn þriðja aðila, Eiríks Þórs Magnússonar, […].(hér eftir nefndur EÞM).
Af kæru má ráða að krafa SAR og SG lúti að því að hin kærða ákvörðun hafi verið ólögmæt og því beri að ógilda hana. Hvorki Kópavogsbær né EÞM gera sérstakar kröfur í málinu.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Forsaga málsins er sú að Kópavogsbær keypti upp hesthús á lóðum bæjarins á svokölluðu Gustssvæði til að unnt væri að úthluta lóðum til byggingar verslunar- og skrifstofuhúsnæðis og meðal hesthúsa sem Kópavogsbær keypti var hús SAR. Í kjölfarið úthlutaði Kópavogsbær SAR í tvígang öðrum hesthúsalóðum. Fyrri úthlutunin gekk til baka en með úthlutun 22. janúar 2009 var SAR úthlutað lóð að Landsenda 7. Á sama tíma var EÞM úthlutað lóð við hlið lóðar SAR, þ.e. Landsenda 9. Í bréfi Kópavogsbæjar til SAR, dags. 26. janúar 2009, þar sem úthlutunin var tilkynnt kom fram að yfirtöku- og gatnagerðargjöld vegna lóðarinnar væru rúmlega 2,1 milljón krónur sem skyldu greiðast fyrir 6. mars 2009. Heimilt væri að skipta greiðslunni í þrennt, þ.e. að greiða 1/3 við staðfestingu lóðar og síðan eftirstöðvar með tveimur afborgunum á fimm mánaða tímabili. Jafnframt segir að þegar greiðsla hafi verið innt af hendi verði lóðarhafar boðaðir til undirritunar á lóðarsamningum. Í bréfinu var sérstök athygli vakin á því að framsal og veðsetning lóða væri óheimil.
Í kæru kemur fram að SAR hafi borist óformlegar upplýsingar um fyrirhugaða lóðaúthlutuna við Landsenda og því hafi SG, þann 22. janúar 2009, óskað eftir því með tölvubréfi til Kópavogsbæjar að lóðinni sem SAR yrði úthlutað yrði skipt til helminga milli SAR og EÞM. Kópavogsbær svaraði erindi SG þann 23. janúar 2009 þess efnis að slíkt ætti ekki að vera vandamál en fara þurfi með breytinguna til samþykktar hjá skipulagsdeild bæjarins.
Þann 25. mars 2009 greiddi SAR 200.000 krónur til Kópavogsbæjar vegna lóðarinnar. Með bréfi, dags. 4. janúar 2010, var honum síðan tilkynnt að úthlutun lóðarinnar væri dregin til baka þar sem hann hefði ekki greitt eftirstöðvar tilskilinna gjalda. Í kjölfarið á þeirri tilkynningu sendi SG tölvupósta til bæjarins og spurðist fyrir um fjárhæð gjaldsins o.fl. Urðu nokkur tölvupóstsamskipti vegna þess, en óþarfi er að rekja þau hér. EÞM greiddi síðan eftirstöðvar gjaldsins vegna lóðarinnar Landsenda 7 til Kópavogsbæjar í þrennu lagi á árinu 2010, þ.e. þann 11. febrúar, 18. mars og 18. október.
Þá liggur fyrir að í kjölfar lóðaúthlutunarinnar fóru fram samskipti milli Kópavogsbæjar og SAR og SG um heimild til þess að flytja hesthús þeirra sem stóð á Gustsvæðinu og setja það upp á lóðinni Landsenda 7. Sú heimild var samþykkt í bæjarráði Kópavogs þann 12. ágúst 2010, með fyrirvara um samþykki byggingarnefndar og tilkynnt SAR með bréfi, dags. 9. september 2010. Í október 2010 sóttu þeir SAR og EÞM um leyfi til að byggja hesthús á lóðinni Landsenda 7-9. Með bréfi dags. 27. desember 2010, var þeim tilkynnt að byggingarfulltrúi hefði samþykkt erindið, en gerður var fyrirvari um samþykki bæjarstjórnar. Í janúar 2011 sótti síðan EÞM einn um leyfi til að stækka hesthús að Landsenda 7-9 og var erindi hans samþykkt.
Þann 20. febrúar 2013 óskaði SG eftir upplýsingum frá Kópavogsbæ varðandi lóðina við Landsenda 7-9. Fengust þær upplýsingar að þann 3. febrúar 2010 hafi legið fyrir skilaboð frá EÞM þess efnis að hann ætlaði að taka yfir lóðina við Landsenda 7-9 á grundvelli samkomulags hans og SAR og hafði það verið skráð í tölvukerfi Kópavogsbæjar án nánari skýringa. Í kjölfarið á þessum upplýsingum, eða þann 30. apríl 2013 hafði SG samband við Kópavogsbæ til að ítreka að ekkert slíkt samkomulag hafi verið til staðar milli SAR og EÞM. Jafnframt óskaði hún skýringa á því hvers vegna SAR hefði ekki verið upplýstur um þessa ráðstöfun og veittur andmælaréttur auk þess að óska svara við því hvers vegna ferill málsins hefði ekki verið skráður í samræmi við ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996. Á tímabilinu janúar til mars 2014 fara fram tölvupóstsamskipti milli SG og Kópavogsbæjar vegna málsins, sem óþarfi er að rekja hér en þar kemur ítrekað fram að SG óski skýringa á því hvað hafi verið þess valdandi að skráningu á lóðinni við Landsenda hafi verið breytt og hvernig Kópavogsbær hyggist bæta það tjón sem SAR og SG hafi orðið fyrir vegna þessa.
Í málinu liggur fyrir að ekki hafa verið gefnir út lóðaleigusamningar vegna lóðanna Landsenda 7-9. Kópavogsbær er skráður eigandi lóðarinnar skv. upplýsingum úr Fasteignaskrá Íslands, en þar kemur fram að EÞM sé umráðandi, án þess að vísað sé til frekari heimilda.
Þann 16. maí 2014 barst ráðuneytinu kæra SAR og SG, dags. 14. maí 2014, þar sem kærð er sú ákvörðun Kópavogsbæjar að færa eignarhluta SAR einhliða yfir á EÞM án þess að upplýsa SAR um þá ráðstöfun eða gefa honum kost á andmælum.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 2014, var Kópavogsbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 25. nóvember 2014 með bréfi, dags. 21. nóvember 2014.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 2014, var EÞM gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 19. október 2014 með bréfi, dags. 18. október 2014.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. desember 2014, var SAR og SG gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og EÞM og bárust þau andmæli með bréfi, dags. 12. janúar 2014.
III. Málsástæður og rök SAR og SG
SAR og SG byggja á því að Kópavogsbær hafi breytt skráningu á lóðinni við Landsenda 7, sem SAR hafi verið úthlutað á árinu 2010, og fært eignarhlut hans einhliða yfir á EÞM. Hafi það verið gert í óþökk SAR og án þess að honum hafi verið gefinn kostur á að andmæla. Jafnframt gera þau athugasemdi við málsmeðferð Kópavogsbæjar þar sem ekki hafi, af hálfu bæjarins, verið litið til sjónarmiða um lögmæti, hlutlægni, jafnræði, meðalhóf og málshraða við ákvörðun Kópavogsbæjar. Auk þess sem ferill málsins hafi ekki verið skráður í samræmi við ákvæði upplýsingalaga. Af kæru má ráða að SAR og SG geri þá kröfu að ákvörðun bæjarfélagsins verði af framangreindum ástæðum úrskurðuð ólögmæt.
Í kæru kemur fram að SAR og EÞM hafi gert með sér munnlegt samkomulag um sameiginlegt eignarhald á lóðum við Landsenda 7 og 9. Það samkomulag hafi m.a. gengið út á að skráning á eignarhald lóðanna yrði breytt á þann veg að SAR og EÞM yrðu báðir skráðir fyrir lóðinni að Landsenda 7. Ekkert samkomulag hafi hins vegar verið um fulla yfirtöku EÞM á lóðinni. Það hafi síðan komið í ljós þegar SG fór að spyrjast fyrir um lóðina að EÞM hafi einn verið skráður fyrir lóðinni. Hafi það verið gert án þess að þess að nokkur gögn hafi legið fyrir sem grundvöllur slíkrar skráningar. Jafnframt benda þau á að skráningin hafi átt sér stað tæpu ári áður en SAR hafi verið sent bréf um að honum væri veitt byggingarleyfi á lóðinni og fjórum mánuðum eftir að hann hefði sótt um að flytja hesthús í sinni eigu að Landsenda 7. Þá benda SAR og SG á að SAR hafi greitt inn á lóðargjöld og fasteignagjöld vegna úthlutunar umræddrar lóðar og að SG hafi verið í talsverðum samskiptum við bæjarfélagið en gengið misvel að fá svör við fyrirspurnum sínum og sumu hafi jafnvel ekki verið svarað. Telja SAR og SG að Kópavogsbær hafi með framangreindum athöfnum valdið þeim tjóni sem sé bótaskylt af hálfu bæjarfélagsins.
SAR og SG halda því fram að það erindi sem sent var Kópavogsbæ, með tölvupósti þann 22. janúar 2010, þar sem farið var fram á að lóðin yrði skipt til helminga milli SAR og EÞM hafi verið formlegt erindi og benda á ekkert í samskiptum við starfsmann bæjarins hefði mátt túlka sem svo að ekki væri um formlegt erindi að ræða. Hafi Kópavogsbær talið að erindið væri ekki nægilega formlegt hefði bænum borið að leiðbeina þeim um það hvernig halda mætti málinu áfram. Svo hafi ekki verið gert og hafi bæjarfélagið þ.a.l. ekki sinnt leiðbeiningaskyldu sinni í málinu.
Þá telja SAR og SG að kæran sé fullkomlega skýr. Hún lúti að þeirri einhliða ákvörðun Kópavogsbæjar að afskrá SAR sem eiganda að helmingshlut lóðarinnar við Landsenda 7 án hans samþykkis eða vitundar.
IV. Málsástæður og rök Kópavogsbæjar
Kópavogsbær segir það rétt að þann 20. febrúar 2013 hafi SG fengið þær upplýsingar frá starfsmanni bæjarfélagsins að að lóðin Landsendi 7-9 væri í eigu EÞM, en þær upplýsingar hafi hins vegar ekki verið réttar. EÞM hafi verið skráður greiðandi fasteignagjalda af lóðinni og því hafi starfsmaður bæjarfélagsins dregið þá ályktun að hann væri eigandi lóðarinnar. Kópavogsbær sé skráður eigandi að lóðinni Landsendi 7-9 sé samkvæmt Fasteignaskrá Íslands, en fasteign sem standi á lóðinni sé hins vegar í eigu EÞM. Það sé því ekki rétt sem fram hafi komið í kæru að Kópavogsbær hafi einhliða skráð lóðina, hvorki í heild né að hluta, á nafn EÞM. Lóðarhlutarnir til SAR og EÞM séu á parhúsalóð sem hafi eitt fastanúmer. Samkvæmt skipulagi sé gert ráð fyrir sambyggðu hesthúsi á lóðinni sem nú heiti Landsendi 7-9.
Kópavogsbær vísar til þess að þann 22. janúar 2010 hafi SG óskað eftir því að lóð þeirri sem úthlutað yrði til SAR yrði skipt til helminga á milli hans og EÞM. Var erindinu svarað á þann veg að það ætti ekki að vera vandamál, en leita þyrfti samþykktar hjá skipulagsdeild. Þá hafi EÞM greitt meirihluta greiðslna vegna lóðar SAR auk þess sem hann hafi tjáð Kópavogsbæ að þeir SAR hefðu orðið sammála um að EÞM tæki yfir helming af úthlutaðri lóð SAR. Bendir Kópavogsbær á að hvorki SAR, SG né EÞM hafi lagt fram formlegt erindi eða aðhafst neitt frekar til þess að ganga frá samkomulagi um skiptingu á lóðinni með formlegum hætti. Bendir Kópavogsbær á að árið 2010 hafi fasteignagjöld verið innheimt til helminga af SAR og EÞM, en frá árinu 2012 hafi þau eingöngu verið innheimt af EÞM. Engar athugasemdir hafi borist frá SAR og/eða SG varðandi það að fasteignagjöld vegna Landsenda 7-9 væru ekki innheimtu hjá þeim.
Þá greinir bæjarfélagið frá því að vegna þess ágreinings sem verið hafi milli SAR, SG og EÞM hafi ekki verið unnt að ganga frá lóðaleigusamningi við aðila. Þau hafi öll sýnt af sér tómlæti að mati bæjaryfirvalda með því að hafa ekki gengið frá uppgjöri sín á milli. Kópavogsbæ hafi borist misvísandi skilaboð frá hvorum lóðarhafa um sig um breytingar sem þeir vildu láta gera á eignarhaldi án þess að neitt formlegt hafi komið fram. Hafi Kópavogsbær boðist til að funda með aðilum til að leysa málið. SAR og SG hafi neitað því og talið að málið sé EÞM óviðkomandi. Kópavogsbær sé því ekki sammála og telji EÞM hafa hagsmuni af lausn ágreiningsins. Þá hafi SAR og SG verið boðið að skipta lóðinni upp þannig að þeim hluta sem SAR var úthlutað yrði skipt milli hans og EÞM í samræmi við ósk þeirra. Einnig hafi þeim verið boðin önnur lóð eða að þau fengju endurgreiddan kostnað sem þau hafi lagt út vegna lóðarinnar að Landsenda.
Með vísan til framangreinds telur Kópavogsbær efni kærunnar ekki vera nægjanlega skýrt til að unnt sé að vísa frekar til gagna, lagaákvæða eða annarra sjónarmiða í málinu. Telur bæjarfélagið þörf á að afmarka kæruefnið nánar.
V. Málsástæður og rök EÞM
Í greinargerð EÞM kemur fram að hann ásamt SAR hafi fengið úthlutað parhúsalóðum við Landsenda 7-9. Kópavogsbær hafi farið fram á að þeir væru skuldlausir við bæjarfélagið áður en byggingaleyfi væri veitt. Hafi SAR greint honum frá því að það stæði illa á hjá sér fjárhagslega og boðið honum að taka við lóðinni og halda áfram og að hann myndi svo koma aftur inn í verkefnið þegar betur stæði á. Hafi SAR viljað bíða með afsalsbreytingar til að trufla ekki flutninginn. Hafi EÞM í kjölfarið farið á fund Kópavogsbæjar og tilkynnti þessa stöðu og greitt skuld SAR sem var í vanskilum með fasteignagjöld, lóðaleigu- og gatnagjöld.
Í greinargerðinni kemur jafnframt fram að snemma árs 2012 hafi starfsmaður Kópavogsbæjar haft samband við EÞM og upplýst að þeim hefðu borist ítrekaðar fyrirspurnir frá SG um hesthúsalóðina. Jafnframt hafi þeir óskað eftir upplýsingum um hvort í gildi væri samkomulag við SAR um að EÞM yfirtæki lóðina. EÞM hafi greint bæjarfélaginu frá því að hann hafi talið svo vera. Hafi hann í kjölfarið reynt að ná sambandi við SAR til þess að staðfesta slíkt samkomulag en ekki hafi náðist í hann. Þetta hefði komið honum á óvart, enda hefðu þeir SAR verið félagar í mörg ár og ríkt gagnkvæmt traust milli þeirra. Í kjölfarið hafi hann lagt til við Kópavogsbæ að aðilar yrðu kallaðir saman á fund en ekki hafi orðið af því.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins
Í 109. gr. sveitarstjórnarlaga, segir að ráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í 1. mgr. 111. gr. laganna er almenn kæruheimild en þar segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli (sjá t.a.m. Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2003, bls. 169).
Ágreiningur í máli þessu á rót sína að rekja til þeirrar fullyrðingar SAR og SG þess efnið að Kópavogsbær hafi afskráð SAR sem eiganda að helmingshlut í lóðinni Landsenda 7, sem honum hafði úthlutað og fært eignarhluta hans einhliða yfir á nafn EÞM auk þess sem SAR og SG telja að Kópavogsbær hafi ekki fylgt eðlilegri málsmeðferð með tilliti til lögmætis, hlutlægni, jafnræðis, meðalhófs og málshraða. Kópavogsbær hefur mótmælt þessari staðhæfingu SAR og SG.
Ráðuneytið hefur farið yfir gögn málsins og telur engan vafa leika á því að lóðin að Landsenda 7-9 í Kópavogi er hvorki skráð sem eign SAR né EÞM. Samkvæmt vottorði frá Fasteignaskrá Íslands, dags. 22. október 2014, sem lagt hefur verið fram í málinu kemur fram að Kópavogsbær sé eigandi skv. gjaldendaskrá, en EÞM umráðandi. Óumdeilt er að lóðinni var úthlutað til SAR í janúar 2010 en enginn lóðarleigusamningur hefur verið gefinn út. Verður ekki séð að Kópavogsbær hafi á einhverju stigi málsins, breytt skráningu á eignarhaldi lóðarinnar enda má ætla að slíkt verði einungis gert á grundvelli á lóðarleigusamnings, en eins og áður segir hafa aðilar ekki enn gert með sér slíkan samning. Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið að hinn kærði ágreiningur uppfylli ekki skilyrði þess að vera stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 109. gr. sömu laga og ber að vísa máli þessu frá ráðuneytinu.
Ráðuneytið tekur hins vegar fram að það mun á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga taka til athugunar hvort tilefni sé til að skoða stjórnsýslu Kópavogasbæjar í máli þessu.
Loks vill ráðuneytið taka fram að sé um að ræða ágreining milli SAR og SG annars vegar og EÞM hins vegar um eignarhald þeirrar byggingar sem reist hefur verið á lóðinni Landsenda 7-9 þá er slíkt einkaréttarlegur ágreiningur sem á ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Kröfu Sveins A. Reynissonar og Sigfríðar Gunnlaugsdóttur um að sú ákvörðun Kópavogsbæjar að afskrá Svein A. Reynisson sem eiganda að helmings hlut í lóðinni Landsenda 7 hafi verið ólögmæt er vísað frá ráðuneytinu.