Úrskurður  í stjórnsýslumáli nr. IRR11050294

Ár 2013, þann 24. janúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR 11050294

Kristín Ósk Jónasdóttir

gegn

Ísafjarðarbæ

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 23. maí 2011, kærði Kristín Ósk Jónasdóttir, kt. xxxxxx-xxxx (hér eftir nefnd KÓJ), ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar, dags. 19. maí 2011, um ráðningu í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs sveitarfélagsins. Ekki eru hafðar uppi sérstakar kröfur í máli þessu en af kæru verður ráðið að farið sé fram á að ráðuneytið úrskurði að umrædd ráðning hafi verið ólögmæt.

Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er kæran framkomin innan lögmælts þriggja mánaða kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Á 292. fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar þann 24. febrúar árið 2011 var ákveðið að breyta stjórnskipulagi sveitarfélagsins og fól sú breyting m.a. í sér að skóla- og fjölskyldusviði var skipt upp í tvö svið. Var ákveðið auglýsa eftir sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs og segja upp þremur starfsmönnum, grunnskólafulltrúa, íþróttafulltrúa og leikskólafulltrúa.

Ísafjarðarbær réði fyrirtækið Capacent til þess að hafa umsjón með ráðningu í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs og var starfið auglýst laust til umsóknar þann 20. mars 2011. Sóttu alls 13 einstaklingar um starfið. Að loknu ráðningarferli varð það niðurstaða Capacent að tveir umsækjendur um starfið væru öðrum hæfari, Jóna Benediktsdóttir og Margrét Halldórsdóttir (hér eftir nefnd MH). Á 699. fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar var svo samþykkt tillaga formanns bæjarráðs um að lagt yrði til við bæjarstjórn að MH yrði ráðin í starfið. Var sú tillaga svo samþykkt á 296. fundi bæjarstjórnar þann 19. maí 2011.

Með tölvubréfi, dags. 23. maí 2011, kærði KÓJ framangreinda ákvörðun til ráðuneytisins og bárust ráðuneytinu frekari gögn frá henni með tölvubréfi, dags. 27. júní 2011. Óskaði ráðuneytið í kjölfarið, með bréfi, dags. 29. júní 2011, eftir umsögn sveitarfélagsins um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi sveitarfélagsins, dags. 22. júlí 2011.

Með bréfi, dags. 3. ágúst 2011, gaf ráðuneytið KÓJ færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Ísafjarðarbæjar um kæru hennar og koma á framfæri frekari gögnum teldi hún þess þörf. Bárust athugasemdir KÓJ þar að lútandi ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 26. ágúst 2011.

Í ljósi athugasemda KÓJ taldi ráðuneytið nauðsynlegt að leita eftir afstöðu Ísafjarðarbæjar til þeirra og var það gert með bréfi, dags. 21. september 2011. Bárust athugasemdir sveitarfélagsins þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 27. október 2011. Með bréfi, dags. 3. nóvember 2011, gaf ráðuneytið KÓJ kost að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna umsagnar sveitarfélagsins. Bárust athugasemdir KÓJ þar að lútandi ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 28. nóvember 2011.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök KÓJ

Í kæru sinni til ráðuneytisins tók KÓJ fram að hún teldi að ekki hefði verið rétt staðið að töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þá tekur KÓJ fram í andmælum sínum í tilefni af umsögn Ísafjarðarbæjar um kæru hennar að þegar litið sé til valtafla sem merktar séu sem fylgiskjöl 3-5, þá breytist stigagjöf hennar í tveimur flokkum á milli skjala en ekki sé gefin nein skýring á þeim breytingum. Þetta séu flokkarnir háskólapróf og þekking á breytingastjórnun.

Á valtöflu sem merkt sé sem fylgiskjal 5 komi fram kvarðar sem notaðir hafi verið til þess að meta umsækjendur og telur KÓJ í ljósi þeirra tilefni til að gera athugasemd við mat á hæfni hennar. Í flokknum háskólapróf, framhaldsmenntun kostur fái hún 4,5 stig en í kvarðanum komi fram að meistaragráða jafngildi 5 stigum. Tekur KÓJ fram að hún sé um það bil að ljúka meistararitgerð sinni og að tveir aðrir umsækjendur séu í sömu sporum. Hafi þeir fengið einkunnina 5 fyrir þennan sama þátt. Til að gæta jafnræðis hefði hún átt að fá þar 5 stig. Ef litið sé til ferilskrár hennar megi sjá að í raun nálgist hún eina og hálfa meistaragráðu þar sem nám hennar í námsráðgjöf sé 68 einingar.

Í flokknum þekking á breytingastjórnun fái KÓJ 3,5 stig sem samsvari aðkomu að framkvæmdum eða beinni aðkomu að breytingastjórnun í minna en 5 ár. Í símaviðtali sem tekið hafi verið við hana hafi hún ekki munað eftir mörgum þeim verkefnum sem talist gætu til breytingastjórnunar og hún hafi komið að. Hún hafi síðar sent þær upplýsingar á þann sem viðtalið tók. Þar á meðal að hún hefði stýrt nokkrum þróunarverkefnum bæði í starfi sínu sem kennari og ekki síður sem grunnskólafulltrúi. Tekur KÓJ fram að þessar upplýsingar hafi ekki skilað sér inn í greinargerð Capacent. Jafnframt komi fram að hún hafi tekið áfanga um breytingastjórnun og í honum lagt mat á verkefni sem ekki hafi gengið upp. Hafi hún átt að meta hvernig rétt hefði verið að standa að verkinu. Telur KÓJ að hún hefði átt að fá a.m.k. einkunnina 4 fyrir þennan þátt. Í flokknum þekking á sviði leikskólamála fái hún einkunnina 3 sem jafngildi því að hún hafi þekkingu á málaflokknum. Tekur KÓJ fram að raunin sé sú að hún hafi starfað á skólaskrifstofunni í 5 ár, setið alla fundi fræðslunefndar á tímabilinu, starfað með leikskólafulltrúa að sameiginlegum málum og unnið í samstarfi um ákveðin mál. Telur KÓJ því að þekking sín á leikskólamálum hefði átt að jafngilda einkuninni 4 eða sem nemi reynslu í minna en 5 ár.

Jafnframt gerir KÓJ athugasemd við þá kvarða sem notaðir voru við matið. Hvað varði þekkingu á opinberri stjórnsýslu þá sé eingöngu litið til starfsreynslu en ef viðkomandi hafi starfað innan stjórnsýslunnar þá sé menntunin einskis metin. Í raun sé merkilegt hversu menntun sé lítils metin í valinu, en framhaldsmenntun gildi 1 stig af 64. Þá gerir KÓJ athugasemd við vægi persónuleikaprófsins sem tilteknir umsækjendur undirgengust. Það hefði haft vægið 12 stig eða um 20% af heildareinkunn hennar. Tekur KÓJ fram að þegar ráðgjafi Capacent hafi haft samband við hana hafi hún spurst fyrir um mikilvægi þess. Hafi henni verið tjáð að persónuleikaprófið skipti í raun engu máli og hefði ekkert vægi við mat Capacent á umsækjendum. Telur KÓJ því mjög óeðlilegt að persónuleikaprófið hafi haft jafnmikið vægi og raun bar vitni.   

Þá gerir KÓJ ýmsar athugasemdir vegna bréfs Ísafjarðarbæjar til ráðuneytisins, dags. 27. október 2011. Tekur hún m.a. fram að hún hafi fengið 2 stig af 5 mögulegum fyrir þáttinn frumkvæði í persónuleikaprófi. Tekur hún fram að ekki hafi þótt ástæða til að spyrja hana um þennan þátt í starfsviðtali. Telur KÓJ þessa niðurstöðu ekki í neinu samræmi við það frumkvæði sem hún hafi sýnt í vinnu. Telur hún það sýna merki um frumkvæði að afla styrkja til að stýra þróunarverkefnum. Þá hafi hún jafnframt séð alfarið um að vinna hagræðingartillögur undanfarin ár og fundið leiðir til þess að mæta kröfum um aukinn samdrátt. Tekur KÓJ fram að í öllum þeim þáttum sem Capacent meti til einkunnar sé dregin fram atriði sem geti talist MH til tekna, en lítið gert úr mörgu frá öðrum umsækjendum.

Í þættinum menntun sé tekið fram að KÓJ hafi B.Ed. gráðu, diplóma-próf í náms- og starfsráðgjöf og ljúki MPA-gráðu á árinu. Ítrekar KÓJ að diplómanám í náms- og starfsráðgjöf sé 68 ECTS eða fullt ár á meistarastigi. Að auku hafi hún lokið 120 ECTS einingum í meistaranámi í opinberri stjórnsýslu. Tekur KÓJ fram að það að hún hafi framhaldsmenntun í bæði opinberri stjórnsýslu og í námsgrein sem tengist sérfræðiþjónustu skóla nægi ekki til þess að hún fái fullt hús stiga fyrir þennan þátt. Reyndar hefði einkunn hennar hækkað á milli valtafla. Þá tekur KÓJ fram að þekking sín á leikskólamálum sé einungis metin til einkunarinnar 3, þrátt fyrir að hún hafi unnið við hlið leikskólafulltrúa í 5 ár og setið alla fræðslunefndarfundi það tímabil. Að sjálfsögðu skarist starfssvið leik- og grunnskólafulltrúa og hafi samstarf verið mikið og gott.

Þá telur KÓJ að undir liðnum breytingastjórnun sé þau verkefni sem hún hafi unnið alls ekki metin að verðleikum. Ekki hafi verið tiltekin sú þekking á breytingastjórnun sem fáist með því að stýra þróunarverkefnum og koma af stað breytingum sem þeim fylgja. Ekki sé tekin fram sú reynsla sem hún hafi fengið af því að taka þátt í verkefni sem ekki heppnaðist en hafi á sama tíma verið notað til lærdóms né heldur sé greint frá verkefni sem hún hafi unnið í námskeiði um breytingastjórnun. Þar hafi hún tekið verkefnið föstum tökum og hannað feril sem hafi skilað betri árangri. Þá sé ekki greint frá ráðningu hennar sem skólastjóra þar sem hún hafi verið ráðin til að koma reiðu á fjárhags- og starfsmannamál. Upptalning um störf MH sé gott dæmi um vinnubrögð Capacent og henni hafi verið hyglt öðrum framar.

Hvað stefnumótun varði þá sé látið líta út sem svo að MH hafi verið eini umsækjandinn sem hafi komið að stefnumótunarvinnu árið 2011. Staðreyndin sé sú að KÓJ ásamt leikskólafulltrúa og fleirum hafi unnið að stefnunni ásamt formanni fræðslunefndar. Telur KÓJ því að ranglega sé greint frá því að hún hafi einungis komið að stefnumótun árið 2008. Tekur KÓJ að ljóst sé af framlögðum gögnum að hún hafi einungis verið starfsmaður Ísafjarðarbæjar frá árinu 2006. Hún hafi hafið störf sem kennari við sveitafélagið árið 1997 og unnið við skólamál í sveitarfélaginu frá þeim tíma, ef frá séu talin árin 2004-2006 þegar hún hafi starfað sem skólastjóri í Bolungarvík. Sú reynsla sem og meistaragráða í opinberri stjórnsýslu gefi ekki nema 4 stig sem sé sama einkunn og MH fái. Spyr KÓJ hvort ekki sé áfellisdómur yfir MPA-námi Háskóla Íslands, ef skólinn útskrifi fólk sem hafi ekki meiri þekkingu á stjórnsýslunni heldur en þeir sem hafi starfað innan hennar í tvö ár? 

Telur KÓJ að ljóst hafi verið frá upphafi hvern ætti að ráða í starfið. Telur hún að allt ráðningarferlið beri merki metnaðarleysis og fagþekkingarskorts. Það að auglýst sé eftir yfirmanni skóla- og tómstundasviðs, en gerðar minni kröfur en til nánast allra undirmanna í geiranum, bendi til þess að fyrirfram ákveðin niðurstaða hafi legið fyrir.

Rétt er að taka fram að KÓJ hefur fært fram ýmis fleiri rök, málsástæður og gögn máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér en hefur litið til við úrlausn málsins.

IV.    Málsástæður og rök Ísafjarðarbæjar

Í umsögn Ísafjarðarbæjar um kæru KÓJ er m.a. rakið að starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs hjá sveitarfélaginu hafi verið auglýst laust til umsóknar í Fréttablaðinu þann 6. mars 2011 og hafi umsóknarfrestur runnið út þann 20. mars s.á. og 13 umsóknir borist.  Auglýsingin hafi verið svohljóðandi:

Sviðsstjóri skóla- og tómstundasviðs

Skóla- og tómstundasvið annast yfirumsjón leik- og grunnskóla sem og umsjón með íþrótta- og tómstundamálum. Hlutverk sviðsins er að veita faglega forystu, hafa frumkvæði að nýsköpunar- og þróunarstarfi og hvetja og efla samstarfsmenn sína til verka.

Verksvið sviðsstjóra er:

§  Ábyrgð á þjónustu og rekstri sviðsins sem og á starfsmannamálum

§  Yfirumsjón með rekstri leik- og grunnskóla, íþótta- og tómstundamála

§  Samræmingarhlutverk innan verksviðs íþrótta- og tómstundamála

§  Umsjón með gerð fjárhagsáætlana og kostnaðareftirlit

Menntunar- og hæfniskröfur:

§  Háskólamenntun sem nýtist í starfinu skilyrði, framhaldsmenntun er kostur

§  Stjórnunarreynsla mjög æskileg, þekking af breytingarstjórnun er kostur

§  Reynsla og þekking á sviði leik- og grunnskóla, íþrótta- og tómstundamála

§  Reynsla af stefnumótun, samþættingarstarfi og verkefnastjórnun

§  Þekking og reynsla af opinberri stjórnsýslu er æskileg

§  Reynsla af gerð fjárhagsáætlana og samningagerð

Leitað er að einstaklingum sem hafa:

§  Leiðtogahæfileika og metnað til að ná árangri í starfi

§  Stefnumótandi hugsun

§  Áhuga á uppbyggingu samfélagsins

§  Frumkvæði og metnað

§  Mikla hæfni í mannlegum samskiptum

Í umsögn sveitarfélagsins kemur svo fram að í upphafi hafi ráðgjafi frá Capacent farið yfir allar umsóknir og kynnt sér feril og starf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra atriða sem tilgreind voru í auglýsingu um starfið. Að lokinni þeirri yfirferð hafi verið ákveðið að taka viðtöl við þá umsækjendur sem uppfylltu lágmarksskilyrði til starfsins. Allir umsækjendur hafi fengið sömu spurningar og hvert viðtal tekið tæpa klukkustund. Alls hafi 10 umsækjendur uppfyllt lágmarksskilyrði. Að loknum viðtölum, greiningu á þeim og mati á umsóknum hafi Capacent metið það sem svo að fjórir umsækjendur hefðu best uppfyllt þær kröfur sem settar hafi verið fram í auglýsingu og lagt til að umræddir aðilar yrðu metnir frekar. Voru KÓJ og MH báðar í þeim hópi.

Hafi umsækjendurnir fjórir m.a. verið beðnir um að taka persónuleikaprófið OPQ32, en prófið leggi mat á það að hve miklu leyti persónuleiki svarenda falli að tilteknu starfi. Ráðgjafi Capacent hafi leitað umsagna um umrædda aðila frá uppgefnum umsagnaraðilum umsækjenda, auk þess sem þeir hafi verið boðaðir í viðtöl við bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar og ráðgjafa Capacent á Ísafirði þann 12. apríl 2011. Í framhaldi af þessari vinnu hafi Capacent skilað greinargerð til Ísafjarðarbæjar auk valtöflu þar sem metnir hafi verið framsettir þættir í auglýsingu. Í greinargerðinni hafi eftirfarandi komið fram:

Það er álit ráðgjafa Capacent Ráðninga eftir úrvinnslu úr viðtölum og ítarlega greiningu á öllum fyrirlögðum gögnum að tveir umsækjenda hafi öðrum fremur þá menntun, starfsreynslu/þekkingu og faglegan bakrunn, sem best fellur að framsettum kröfum í auglýsingu um starf sviðsstjóra.

Þessir umsækjendur eru: Jóna Benediktsdóttir og Margrét Halldórsdóttir.

Í valtöflu þar sem lagt var mat á hæfi umsækjenda með hliðsjón af kröfum settum fram í auglýsingu hafi varla verið marktækur munur einkunnar tveggja efstu umsækjenda. Að mati Capacent og sveitarfélagsins hafi verið álitið að miðað við nákvæmni mats sem þessa væri svo lítill munur innan skekkjumarka og því yrði að líta svo á að umsækjendurnir tveir væru jafn hæfir miðað við umrædda valtöflu.

Í umræddri valtöflu hafi vægi einstakra þátta verið sett með eftirfarandi hætti og í samræmi við kröfur sem setta hafi verið fram í auglýsingu: Háskólamenntun (vægi 5), reynsla af stjórnun starfsfólks (vægi 5), þekking á sviði grunnskólamála (vægi 5), þekking á sviði leikskólamála (vægi 4), þekking á sviði íþrótta- og tómstundamála (vægi 4), þekking á breytingarstjórnun (vægi 3), reynsla af stefnumótun og verkefnastjórnun (vægi 3), reynsla af fjárhagsáætlanagerð (vægi 4) og þekking á sviði opinberrar stjórnsýslu (vægi 3). Einnig hafi niðurstöður eftirtalinna þátta í persónuleikaprófi verið metnir: Leiðtogahæfileikar, hæfni í samstarfi, metnaður í starfi, frumkvæði. Niðurstaða umræddrar töflu og greinargerð með henni hafi verið kynnt í bæjarráði Ísafjarðar á 698. fundi þess þann 26. apríl 2011. Á þeim fundi hafi formaður bæjarráðs látið bóka að hann myndi leggja fram tillögu um ráðningu sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs sveitarfélagsins fyrir bæjarstjórn þann 28. apríl 2011. Hann hafi viljað fá að skoða málið betur og ráðfæra sig við sína samstarfsmenn.

Í umsögn sveitarfélagsins segir svo að ljóst hafi verið miðað við niðurstöðu hæfismats Capacent að lítill munur væri á milli tveggja efstu umsækjenda. Að höfðu samráði bæjarstjóra, formanns bæjarráðs og forseta og varaforseta bæjarstjórnar hafi verið ákveðið að láta skoða frekar þau atriði sem talin hafi verið skipta mestu máli við ráðningu sviðsstjóra. Því hafi verið farið þess á leit við Capacent að fyrirtækið skoðaði betur þá þætti er lytu að leiðtogahæfileikum, stefnumótandi hugsun og hæfni í mannlegum samskiptum. Jafnframt hefðu þessir þættir sem Ísafjarðarbær hafi viljað leggja mikla áherslu á við ráðninguna einungis verið metnir út frá persónuleikaprófi. Samkvæmt auglýsingu um starfið hafi verið leitað eftir einstaklingi sem væri gæddur leiðtogahæfileikum og hefði metnað til að ná árangri í starfi, hefði stefnumótandi hugsun, áhuga á uppbyggingu samfélagsins, frumkvæði og metnað og með mikla hæfni í mannlegum samskipti. Því hafi verið talið að skoða þyrfti þessa þætti nánar til greina betur á milli tveggja efstu umsækjendanna.

Til að skoða þessa þætti betur hafi Capacent verið falið að ræða við fleiri meðmælendur og skoða viðtöl betur með þessa þætti í huga og þeim bætt við valtöflu fyrir tvo umsækjendur úr fyrra mati. Umsagnarþættir hafi fengið vægið 2 af 5 mögulegum. Upplýsingar úr viðtölum við umsækjendur hafi verið rýndar sérstaklega með tilliti til spurninga sem hafi lotið að stjórnun og svörum við þeim. Þessum spurningum hafi verið gefið vægið 5, en það sé mat Capacent sem sé ráðgjafi sveitarfélagsins að upplýsingar úr viðtölum spái betur fyrir um árangur í starfi en umsagnir.  Til viðbótar þáttum sem hafi lotið að stjórnun, þ.e. viðbótarþáttum viðtala (vægi 5), umsagna (vægi 2) og persónuleikaprófs (vægi 3), hafi vægi þekkingar á íþrótta- og tómstundamálum auk þekkingar á leikskólamálum verið sett í vægi 5. Annað vægi hafi verið óbreytt frá fyrra mati.

Umrædd valtafla og rökstuðningur Capacent hafi í framhaldinu verið sent bæjarfulltrúum Ísafjarðarbæjar og tekin fyrir á 295. fundi bæjarstjórnar þann 28. apríl 2011. Rétt fyrir umræddan fund hafi vaknað grunur um að samlagningarvilla væri í umræddri valtöflu. Hafi það því orðið úr að forseti bæjarstjórnar legði fram tillögu þess efnis að ráðningarferlinu yrði vísað aftur til bæjarráðs og gengið yrði úr skugga um að bæjarfulltrúar hefðu rétt gögn. Grunur um samlagningarvillu hafi verið á rökum reistur. Hinsvegar hafi hann ekki haft áhrif á röðun umsækjenda. Málið hafi verið tekið aftur fyrir á 699. fundi bæjarráðs þann 2. maí 2011, þar sem leiðrétt valtafla hafi verið kynnt ásamt umræddri greinargerð. Þar hafi verið samþykkt tillaga formanns bæjarráðs um að leggja til við bæjarstjórn að ráða MH í umrædda stöðu. Sú tillaga hafi verið samþykkt í bæjarstjórn á 296. fundi hennar 19. maí 2011.

Í greinargerð Capacent sem lögð hafi verið fyrir umræddan fund hafi enn verið talið eftir frekari skoðun að tveir umsækjendur væru hæfastir til að gegna umrædda stöðu. Hins vegar hafi munur á milli umsækjenda orðið meiri en við fyrra mat og MH fengið hærri einkunnir er lutu að stjórnun, hæfni í samskiptum og leiðtogahæfileikum.

Það er álit ráðgjafa Capacent Ráðninga eftir úrvinnslu úr viðtölum og ítarlega greiningu á öllum fyrirlögðum gögnum að tveir umsækjenda hafi öðrum fremur þá menntun, starfsreynslu/þekkingu og faglegan bakrunn, sem best fellur að framsettum kröfum í auglýsingu um starf sviðsstjóra.

Þessi umsækjendur eru: Jóna Benediktsdóttir og Margrét Halldórsdóttir.

Þá sé rétt að taka fram að ákaflega leitt sé að komið hafi í ljós mistök í samlagningu á hæfismati því sem Capacent hafi unnið fyrir sveitarfélagið. Það sé einnig til þess fallið að draga í efa fagleg vinnubrögð í ráðningarferlinu sem sé miður. Ísafjarðarbær harmi þetta en telji þó að það hafi ekki haft áhrif á niðurstöðuna.

Er það því mat Ísafjarðarbæjar að ráðning sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs hafi farið fram með lögmætum hætti og reynt hafi verið að fylgja lögum og reglum eftir fremsta megni við ráðningarferlið. Mat á öllum umsækjendum hafi byggt á sömu forsendum og mælikvörðum. Við hefðbundið mat á umsækjendum hafi komið í ljós að tveir umsækjendur hafi staðið öðrum fremur en álitið hafi verið að ekki væri svo afgerandi munur á milli þeirra að það gæti verið grundvöllur endanlegrar ákvörðunar. Því hafi bæjarstjórn talið, m.a. með hliðsjón af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að mikilvægt væri að afla frekari upplýsinga áður en ákvörðun um ráðningu væri tekin. Sú greining sem fram hafi farið í kjölfarið hafi tekið mið af þeim þáttum sem bæjarstjórn hafi talist mikilvægasta við ráðningu í starfið og eftir þá greiningu hafi verið skýrari munur en áður á milli þeirra umsækjenda sem hafi komið best út. Með þessu ferli hafi bæjarstjórn viljað tryggja að staðið yrði að ráðningunni með eins faglegum hætti og framast væri unnt. Það mat sem lýst hafi verið hafi svo verið grundvöllur ákvörðunar meirihluta bæjarstjórnar að ráða MH í stöðuna. Ákvörðun og mat á umsækjendum hafi verið í höndum meirihluta bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar en við mat á umsækjendum hafi bæjarstjórn notið fulltingis ráðgjafafyrirtækisins Capacent og bæjarstjóra.

Þá kemur fram í bréfi Ísafjarðarbæjar til ráðuneytisins, dags. 27. október 2011, í tilefni af andmælum KÓJ, að eftir að umsóknarfrestur um starfs sviðstjóra skóla- og tómstundasviðs hafi runnið út hafi ráðgjafi Capacent hafið úrvinnslu umsókna. Ráðgjafi hafi kynnt sér allar umsóknir og metið út frá þeim hæfniskröfum sem tilgreindar hafi verið í auglýsingu og lagðar til grundvallar vegna starfsins. Í kjölfarið hafi verið tekin viðtöl við 10 umsækjendur sem hafi uppfyllt lágmarksskilyrði til starfsins. Þeir umsækjendur sem hafi komið best út úr viðtölunum með tilliti til framsettra krafna í auglýsingu hafi verið beðnir um að taka persónuleikaprófið OPQ32. Prófið leggi mat á það að hve miklu leyti persónuleiki svarenda falli að tilteknu starfi. Er greint frá niðurstöðum prófsins í bréfi sveitarfélagsins.

Í bréfi kemur svo fram að þegar niðurstöður viðtala og persónuleikaprófa ráðgjafa Capacent við umsækjendur hafi legið fyrir, hafi verið ákveðið að kalla fjóra efstu umsækjendur til viðtala við ráðgjafa Capacent og bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar.

Í framhaldi af viðtölum og persónuleikaprófum hafi ráðgjafi Capacent sett fram valtöflu þar metnir hafi verið framsettir þættir í auglýsingu. Hver þáttur hafi fengið ákveðið vægi en vægi sé notað á matsþætti þegar starfskröfur séu metnar mismikilvægar. Vægi dragi úr eða skerpi þann mun sem sé á milli einstaklinga. Vægi þátta hafi verið sett fram með eftirfarandi þætti í samræmi við auglýsingu um starfið: Háskólamenntun (vægi 5), reynsla af stjórnun starfsfólks (vægi 5), þekking á sviði grunnskólamála (vægi 5), þekking á sviði leikskólamála (vægi 4), þekking á sviði íþrótta- og tómstundamála (vægi 4), þekking á breytingastjórnun (vægi 3), reynsla af stefnumótun og verkefnastjórnun (vægi 3), reynsla á fjárhagsáætlanagerð (vægi 4) og þekking á sviði opinberrar stjórnsýslu (vægi 3). Einnig hafi verið lagt mat á eftirtalda þætti í persónuleikaprófi (vægi 5): Leiðtogahæfileika, hæfni í samstarfi, metnaður í starfi, frumkvæði.

Vægi menntunar hafi verið ákvarðað í samræmi við þær kröfur sem gerðar hafi verið í auglýsingu og sveitarfélagið hafi talið rétt að gera við ráðningu í starfið. Í auglýsingunni hafi verið sett skilyrði um háskólamenntun auk þess sem fram hafi komið að framhaldsmenntun væri kostur. Við auglýsingu starfsins hafi sveitarfélagið metið það sem svo að ekki væri rétt að gera framhaldsmenntun að skilyrði. Á þessum forsendum hafi háskólamenntun verið sett í hæsta vægi, þ.e. 5. Í einkunnargjöf einstakra umsækjenda hafi að mati Ísafjarðarbæjar verið tekið fullt tillit til þess hvaða menntun viðkomandi umsækjandi hafi haft.

Í bréfi sveitarfélagsins segir svo að til að greina betur á mili tveggja efstu umsækjenda í starfið hafi verið ákveðið að rýna frekar þá þætti sem helst hafi verið taldir skipta máli í störfum viðkomandi. Mat Ísafjarðarbæjar hafi veri að stjórnun starfsmanna og aðrir stjórnunartengdir þættir væru atriði sem vert væri að skoða frekar enda um að ræða stöðu sem geri miklar kröfur til slíkra hæfileika. Til að rýna þessa þætti betur hafi frekari meðmæla með umsækjendum verið aflað og sérstaklega spurt um þætti er lúta að stjórnunarhæfileikum og reynslu. Umsagnarþættir hafi fengið vægið 2 af 5 mögulegum. Að auki hafi upplýsingar úr viðtölum verið rýndar sérstaklega með tilliti til spurninga sem hafi lotið að stjórnun og svörum við þeim. Þessum spurningum hafi verið gefið vægið 5 en upplýsingar úr viðtölum spái betur fyrir um árangur í starfi en umsagnir.

Ráðgjafi Capacent hafi unnið valtöflu í framhaldinu. Tilgangur síðari valtöflu hafi verið að greina betur á milli tveggja efstu umsækjenda. Til viðbótar við viðbótarþætti viðtala (vægi 5), umsagna (vægi 2) og persónuleikaprófs (vægi 3) hafi vægi þekkingar á íþrótta- og tómstundamálum auk þekkingar á leikskólamálum verið sett í 5. Ekkert í auglýsingu um starfið hafi gefið til kynna að málaflokkarnir skyldu hafa mismunandi vægi og hafi með framangreindum breytingum verið ætlunin að skerpa betur á þeim áherslum sem taldar voru mikilvægastar við ráðningu í starfið. Annað vægi hafi verið óbreytt á milli tafla. Er tekið fram af hálfu sveitarfélagsins að við úrvinnslu síðari valtöflu hafi komið í ljós samlagningarskekkja sem hafi verið í fyrri valtöflu. Hafi sú skekkja ekki haft áhrif á röðun umsækjenda.

Að lokinni vinnu Capacent á mati á öllum umsækjendum og svo ítarlegra mati á þeim tveimur umsækjendum sem best komu út úr fyrra mati, hafi orðið ljóst að MH hefði fengið hæstu einkunn. Í ljósi þess hversu lítill munur hafi verið á umsækjendum í mati Capacent hafi meirihluti bæjarstjórnar horft á þá þætti sem taldir hafi verið mikilvægastir fyrir það starf sem um ræddi og mest áhersla hefði verið lögð á við auglýsingu þess. Starfið sem um ræði feli fyrst og fremst í sér, eins og fram komi í auglýsingu, stjórnun og yfirumsjón með ýmsum verkefnum. Í ljósi þess hversu lítið hafi borið á milli þeirra umsækjenda sem taldir voru hæfastir til að gegna starfinu hafi þeir þættir sem taldir sé skipta mestu máli verið kannaðir sérstaklega hjá tveimur hæfustu umsækjendunum. Meirihluti bæjarstjórnar hafi talið mjög mikilvægt að sá sem ráðinn yrði hefði mikla leiðtogahæfileika og mikla hæfni í mannlegum samskiptum og því hafi borið að leggja sérstaka áherslu á þann þátt.

Er tekið fram að Ísafjarðarbær hafi metið það svo á grundvelli umsóknargagna, mati ráðningarfyrirtækis og viðtala við umsækjendur að MH hafi verið hæfust til að gegna starfinu. Þá telur sveitarfélagið að KÓJ hafi ekki sýnt fram á að matið hafi verið ómálefnalegt.

V.      Niðurstaða ráðuneytisins

1.         Fjallað var um ráðningar starfsfólks sveitarfélaga í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 en þar sagði í 1. mgr. 56. gr. að sveitarstjórn réði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veitti þeim lausn frá starfi. Í 2. mgr. 56. gr. sagði svo að um ráðningar annarra starfsmanna færi eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Væru þar eigi sérstök ákvæði þess efnis gæfi sveitarstjórn almenn fyrirmæli um hvernig staðið skyldi að ráðningu starfsmanna. Í 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga var svo tekið fram að um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga færi eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og/eða ráðningarsamningum. Rétt er að taka fram að lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 gilda ekki um starfsmenn sveitarfélaga.

Í samþykkt um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 975/2010, sem öðlaðist gildis með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 15. desember 2010, kemur fram í 64. gr. að bæjarstjórn ráði sviðsstjóra. Ennfremur segir þar að bæjarstjórn ráði, að fengnum tillögum viðkomandi fagráða og stjórna, framkvæmdastjóra fyrirtækja með sjálfstæðan fjárhag sem eru í eigu bæjarsjóðs. Er ljóst að lokaákvörðun þeirrar ráðningar sem deilt er um í máli þessu var í samræmi við framangreind ákvæði tekin af bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar.

2.         Ráðuneytið telur ljóst að KÓJ álíti að ráðningarferli og undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýslu eða meginreglu stjórnsýsluréttar um að ákvörðun skuli byggja á málefnalegum ástæðum sem aftur hafi leitt til þess að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs Ísafjarðarbæjar. Er þannig ljóst að KÓJ telur m.a. að hún hafi ekki notið sannmælis við einkunnagjöf vegna tiltekinna þátta sem og að tilteknum þáttum hafi verið veitt óeðlilegt vægi við mat á hæfni umsækjanda. Þá telur KÓJ afar óeðlilegt að ekki hafi verið gerð krafa um framhaldsmenntun við ráðningu í starfið og þá telur hún janframt ljóst að ákveðið hafi verið fyrirfram hvern skyldi ráða í starfið.

Það hefur verið talin meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að velja hæfasta umsækjandann um starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem handhafi veitingarvalds ákveður að byggja ákvörðun sína á. Þegar ekki er að finna í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum leiðbeiningar um hvaða hæfniskröfur umsækjandi um starf skuli uppfylla er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun. Slík sjónarmið þurfa þó sem endranær að vera málefnaleg og lögmæt svo sem sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 382/1991, nr. 2701/1999, nr. 2793/1999, nr. 2862/1999). Þegar ekki er mælt fyrir um tiltekin hæfnisskilyrði í lögum eða öðrum reglum sem veitingarvaldshafi er bundinn af hefur hann því meira svigrúm en ella til að ákveða hvaða sjónarmiðum ákvörðun verður byggð á og hvert innbyrðis vægi þeirra skuli vera.

Ekki er að finna í lögum eða reglugerðum fyrirmæli um hæfnisskilyrði þeirra sem sinna starfi eins og því sem um ræðir í máli þessu. Hins vegar er ljóst að eftir fyrsta mat á umsækjendum var ákveðið að gera nánari samanburð á tveim hæfustu umsækjendunum. Var þá ákveðið að rýna nánar þætti er lutu að reynslu af stjórnun starfsmanna og öðrum stjórnunartengdum þáttum auk þess sem vægi þekkingar á íþrótta- og tómstundamálum auk þekkingar á leikskólamálum var sett í hæsta flokk. Telur ráðuneytið ljóst af svörum sveitarfélagsins að í ljósi þess hversu lítið hafi borið á milli tveggja umsækjendanna eftir þann samanburð hafi verið ákveðið að leggja áherslu á leiðtogahæfileika og hæfni samskiptum við endanlegt val á milli umsækjenda. 

Eins og áður segir er meginreglan sú að stjórnvald ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðun um ráðningu sé ekki að finna leiðbeiningar um slíkt í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Verður enda að telja að viðkomandi ráðningarvaldshafi sé alla jafna í bestu aðstöðunni til þess að meta hvaða eiginleikum mikilvægast er að tilvonandi starfsmaður búi yfir og er það ekki hlutverk ráðuneytisins að endurskoða slíkt mat stjórnvalds, hvaða vægi tilteknum þáttum er veitt, eða hvaða ályktanir stjórnvald dregur um hæfni umsækjanda. Hefur stjórnvald því allnokkurt svigrúm við slíkt mat svo lengi sem það telst málefnalegt og byggist á lögmætum sjónarmiðum. Að mati ráðuneytisins verður að telja það málefnalegt sjónarmið út af fyrir sig að velja umsækjanda eftir heildstætt mat og eftir atvikum að leggja áherslu á tiltekna þætti, svo sem ákveðna starfsreynslu eða persónulega eiginleika, sem að mati ráðningarvaldshafa hentar viðkomandi starfi best, á þann hátt sem gert var í því tilviki sem hér um ræðir. Að sama skapi verður að játa stjórnvaldi svigrúm til þess að gera nánari samanburð á milli tveggja umsækjenda sem metnir eru jafnhæfir, eftir atvikum með því að kanna nánar þá þætti eða eiginleika sem stjórnvald telur mikilvægasta fyrir umrætt starf. Á hinn bóginn verður að líta svo á að við ráðningu í starf beri stjórnvaldi skylda til að tryggja að öll málsmeðferð og undirbúningur sé framkvæmdur á forsvaranlegan hátt enda verður ekki talið að öðruvísi verði raunverulega upplýst um hver teljist hæfasti umsækjandinn að virtum þeim sjónarmiðum sem ákveðið er að leggja til grundvallar við ráðningu.

3.         Í umsagnarbeiðni sinni til Ísafjarðarbæjar, dags. 29. júní 2011, óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir upplýsingum um ráðningarferlið og hvernig staðið hefði verið að ákvarðantöku þar að lútandi, s.s. hver mat umsóknir og umsækjendur, annaðist starfsviðtöl, gerði tillögu um ráðningu og tók ákvörðun um hana. Þá óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir afriti af þeim gögnum málsins sem innihéldu upplýsingar sem skráðar hefðu verið í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, svo sem upplýsingar sem komið hefðu fram í starfsviðtölum eða hjá umsagnaraðilum.

Af gögnum málsins verður ráðið að Ísafjarðabær hafi ákveðið að fela ráðgjafafyrirtækinu Capacent að annast tiltekna þætti ráðningarferlisins, s.s. auglýsingu starfsins og móttöku og úrvinnslu umsókna. Stjórnvaldi er heimilt án sérstakrar lagaheimildar að leita sérfræðilegrar aðstoðar við ráðningu í opinbert starf kjósi það svo. Með hliðsjón af lögmæltu hlutverki stjórnvaldsins sem fer með ákvörðunarvald í málinu eru þó takmarkanir á því hversu langt er hægt að ganga í þeim efnum. Eru þar þrjú atriði sem skipta mestu máli. Í fyrsta lagi þurfa allar þær upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins að vera lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að ganga úr skugga um að tiltekin ákvörðun sé rétt. Þá ber stjórnvaldi í öðru lagi að tryggja að meðferð málsins sé þannig hagað hjá ráðningarfyrirtækinu að réttarstaða málsaðila verði ekki lakari en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum og öðrum lögum. Í þriðja lagi verður að gæta þess að allar ákvarðanir sem teknar eru við vinnslu málsins og geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu umsækjanda, svo sem ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda, verða í ljósi lögmælts hlutverks stjórnvaldsins að vera teknar af því sjálfu (sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004). Með öðrum orðum hvílir áfram sú skylda á stjórnvaldinu að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og að skráðum og óskráðum reglur stjórnsýsluréttar sé fylgt við meðferð þess. Verður að telja að í því augnamiði sé stjórnvaldi rétt að gera viðkomandi ráðningarfyrirtæki grein fyrir þeim skyldum sem á stjórnvaldinu hvíla samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum og gæta þess að ekkert í starfsháttum fyrirtækisins hindri að réttur málsaðila verði virtur.

Þá tekur ráðuneytið fram að sú skylda hvílir á stjórnvaldi sem þarf að taka afstöðu til þess hver skuli ráðinn til að gegna opinberu starfi að sjá til þess að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda. Ekki er þannig nóg að ráðningarfyrirtæki sem fengið hefur verið til aðstoðar afli og meti gögn um umsækjendur heldur þarf stjórnvaldið sjálft að hafa gögnin undir höndum. Ekki verður séð hvernig stjórnvald getur að öðrum kosti fullyrt að ákvörðun sé rétt og í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og málsmeðferð í samræmi við aðrar réttarreglur stjórnsýsluréttar sem við kunna að eiga.

Telur ráðuneytið ljóst að framangreindum reglum hafi verið fylgt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Eftir fyrstu úrvinnslu umsókna voru allir umsækjendur eru uppfylltu lágmarkshæfnisskilyrði auglýsingar boðaðir í viðtal. Var það tillaga Capacent til sveitarfélagsins eftir framangreint ferli að fjórir umsækjendur yrðu boðaðir í annað viðtal enda stæðu þeir öðrum framar. Var það viðtal tekið af starfsmanni Capacent og bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar. Að lokinni úrvinnslu viðtala og mati á umsækjendum varð það niðurstaða Capacent að MH og einn annar umsækjandi væru hæfastar allra umsækjenda. Er ljóst að greinargerð þess efnis og valtafla voru lögð fyrir bæjarráð og að forsvarsmenn sveitarfélagsins ákváðu í kjölfarið að láta kanna tiltekna þætti enn frekar. Er jafnframt alveg ljóst að endanlegt val á milli þeirra var í höndum bæjarstjórnar Ísafjarðar. Telur ráðuneytið einnig ljóst að sveitarfélagið sjálft hafi haft öll nauðsynleg umsóknargögn og upplýsingar undir höndum við töku hinnar kærðu ákvörðunar og hafi getað dregið forsvaranlegar ályktanir af þeim. Að öðru leyti telur ráðuneytið ekkert það fram komið í máli þessu sem leitt geti til þess að hinna kærða ákvörðun verði úrskurðuð ólögmæt. Er kröfu KÓJ þar um því hafnað.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist nokkuð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu Kristínar Óskar Jónasdóttur, kt. xxxxxx-xxxx, um að ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar, dags. 19. maí 2011, um ráðningu í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs sveitarfélagsins, verði úrskurðuð ólögmæt, er hafnað.

Fyrir hönd ráðherra

Bryndís Helgadóttir                                                                       Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson