Kærunefnd útlendingamála - úrskurðir

29.8.2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

 

Þann 29. ágúst 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 405/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17050057

 

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

 

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 29. maí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 10. maí 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar og barna hennar [...], fd. [...], [...], fd. [...], og [...], fd. [...], um alþjóðlega vernd frá [...], synja þeim um alþjóðlega vernd vegna aðstæðna á Möltu og synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið, sbr. 74. gr. og 78. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laga um útlendinga, og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Samkvæmt skýrslu lögreglunnar á Suðurnesjum óskaði kærandi eftir alþjóðlegri vernd í Flugstöð Leifs Eiríkssonar þann 27. september 2016. Kærandi var skilríkjalaus en samkvæmt upplýsingum úr viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 2. desember 2016, var kærandi með flóttamannavegabréf frá Möltu sem hún fleygði við komuna til landsins. Yfirvöld á Möltu staðfestu auðkenni kæranda út frá fingraförum og ljósmynd. Samkvæmt upplýsingum frá maltneskum yfirvöldum, sem bárust Útlendingastofnun þann 30. janúar 2017, er kærandi með viðbótarvernd á Möltu og gilt dvalarleyfi til 17. desember 2018.

Kærandi mætti í viðtöl hjá Útlendingastofnun m.a. þann 2. desember 2016 og þann 12. desember s.á., ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 10. maí 2017 tók Útlendingastofnun framangreindar ákvarðanir í máli kæranda og barna hennar. Kærandi kærði þær ákvarðanir til kærunefndar útlendingamála þann 29. maí 2017. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 22. júní s.á., ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu þann 31. júlí s.á. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda og börnum hennar kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kom fram að henni hefði verið veitt viðbótarvernd á Möltu. Útlendingastofnun vísaði til þess að skv. a-lið 36. gr. laga um útlendinga gætu stjórnvöld, með fyrirvara um ákvæði 37. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 36. gr., hafi umsækjanda verið veitt vernd í öðru ríki. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi og börn hennar yrðu send aftur til Möltu, þar sem kærandi hefði þegar hlotið alþjóðlega vernd. Komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu m.a. með vísan til þess að með dómum Mannréttindadómstóls Evrópu hefði því verið slegið föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki þá skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili né heldur að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Þá var það mat stofnunarinnar að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu en þrátt fyrir það væri talið að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við um mál kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá [...] því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom jafnframt fram að kærandi væri ekki að flýja heimaland sitt [...] heldur Möltu, þar sem hún hefði þegar fengið vernd og dvalarleyfi. Gæti kærandi, sem ríkisborgari [...], ekki átt rétt á alþjóðlegri vernd sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Möltu þar sem hún hefði þegar hlotið vernd. Að því virtu væri það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki flóttamaður og því bæri að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi, sbr. 37. gr. og 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga. Þá kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við Ísland, sbr. 74. og 78. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barna kæranda kom fram að þau væru ung að aldri og því væru umsóknir þeirra byggðar á málavöxtum sem kæmu fram í ákvörðun móður þeirra. Þrátt fyrir að auðkenni þeirra væru ekki fyllilega staðfest taldi Útlendingastofnun nægilega sannað að börnin og móðir þeirra væru með alþjóðlega vernd á Möltu og yrði á því byggt í málum þeirra. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli móður þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og íslenskra laga er málið varðaði, að hagsmunum barna kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að þau fylgdu móður sinni til Möltu.

Með hinum kærðu ákvörðunum var kæranda og börnum hennar vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvarðana í máli hennar og barna hennar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi farið til Möltu árið 2008 í leit að alþjóðlegri vernd en þar hafi líf hennar verið mjög erfitt. Fyrst um sinn hafi hún dvalið í flóttamannabúðum en svo hafi hún þurft að útvega sér sjálf húsnæði. Á Möltu hafi hún kynnst manni sem hún hafi gifst árið 2010. Í kjölfarið hafi hún orðið þunguð [...]og flúið frá eiginmanninum til Finnlands. Eftir fæðingu [...] hafi hún verið endursend frá Finnlandi til Möltu og þurft að snúa aftur til eiginmannsins. Hafi hún fljótlega orðið þunguð aftur og farið til Danmerkur árið 2012. Árið 2014 hafi dönsk stjórnvöld endursent kæranda til Möltu þar sem hún hafi dvalið þar til hún hafi komið til Íslands. Kærandi hafi ekki fengið fjárhagslega aðstoð frá yfirvöldum á Möltu eftir að flóttamannabúðunum hafi verið lokað en þá hafi hún þurft að útvega sér sjálf húsnæði, fæði og læknisþjónustu. Þá hafi [...]. [...]. Þá hafi kærandi séð fyrir sér sem húshjálp og leigt herbergi af einum vinnuveitanda sínum. Kærandi kveður að [...] hafi átt það til að löðrunga hana og hóta því að taka börnin af henni, hygðist hún fara af landi brott og [...].

Hvað varðar flótta kæranda frá heimaríki sínu, [...], kveður kærandi að hún tilheyri mjög litlu þjóðarbroti að nafni [...] sem sé minnihlutahópur vegna smæðar og mismununar. Kveður kærandi að hún hafi verið 14 ára þegar faðir hennar hafi [...]. Kærandi kveður að hún hafi ekki getað leitað aðstoðar lögreglu eða hjálparsamtaka í [...] þar sem borgarastyrjöld hafi geisað á þessum tíma. Kveður kærandi að hún óttist að snúa aftur til [...], aðallega vegna fyrrverandi eiginmanns síns og vegna almennra aðstæðna sem ríki þar núna.

Þá kemur fram í greinargerð að kærandi þjáist m.a. af verkjum í hægri hlið líkamans vegna áverka. Þá glími hún við svefnleysi og minnkandi matarlyst. Enn fremur kveður kærandi að andleg heilsa hennar sé ekki góð, hún sé brothætt vegna allra þeirra rauna sem hún hafi gengið í gegnum og erfitt sé að rifja upp liðna atburði. Þá glími eitt barna hennar við astma. Hvað varðar málsatvik að öðru leyti vísar kærandi til viðtala hjá Útlendingastofnun.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð umsókna hennar og barna hennar um vernd á Íslandi vísar kærandi til þess að það sé með öllu ótækt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. í máli þeirra. Byggir kærandi á því að mál hennar og barna hennar skuli tekin til efnislegrar meðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga, svo og 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Verði kærandi send aftur til Möltu, ásamt börnum sínum, muni hún hafa ástæðuríkan ótta við að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Verði ekki fallist á það byggir kærandi á því að mál hennar verði tekið til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Því til stuðnings vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og úrskurðar kærunefndar útlendingamála frá 11. febrúar 2016 í máli nr. KNU15100024. Hinar sérstöku ástæður í tilviki kæranda séu hagsmunir barna hennar og slæm andleg og líkamleg heilsa hennar sjálfrar vegna [...] sem hún hafi mátt þola.

Þá er í greinargerð kæranda að finna umfjöllun um aðstæður og réttindi viðurkenndra flóttamanna á Möltu. Er í því sambandi vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ.á m. skýrslu Asylum Information Database (AIDA) frá 2016. Meðal annars komi fram að mikið álag sé á hæliskerfinu á Möltu og maltnesk stjórnvöld hafi biðlað til annarra Evrópuríkja um aðstoð vegna þessa. Þá sé viðbótarvernd sú vernd sem oftast sé veitt á Möltu en hún sé háð miklum takmörkunum þar í landi. Enn fremur hafi samfélagsleg útskúfun og fátækt meðal innflytjenda aukist á síðustu árum. Það birtist m.a. í mismunun á vinnumarkaði, lágum launum og miklu óöryggi.

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem einstæð móðir með ung börn og þolandi [...], sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun hafi jafnframt komist að þeirri niðurstöðu í ákvörðun sinni, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Kærandi gerir þó athugasemd við það að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi að finna umfjöllun um það hvort sérstakar ástæður leiði til þess að taka skuli mál kæranda og barna hennar til efnismeðferðar vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu þeirra. Kærandi leggi áherslu á það að hún sé ekki einungis að flýja efnahagslegar aðstæður heldur [...] sem hún hafi búið við á Möltu af hendi fyrrverandi eiginmanns síns. Í því sambandi vísar kærandi til skýrslu [...], sálfræðings, dags. 18. júní 2017.

Að endingu er í greinargerð kæranda að finna umfjöllun um stöðu barna hennar enda teljist börn til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd. Kærandi fari fram á að íslensk stjórnvöld taki tillit til þeirrar verndar sem börn hennar eigi rétt á skv. ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, íslenskra laga og annarra þjóðréttarreglna. Í því sambandi vísar kærandi einkum til 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 22. gr. barnasáttmálans. Börn kæranda hafi lagt stund á nám í leik- og grunnskóla hér á landi, fengið sérstakan stuðning og aðlagast vel félagslega. Í því sambandi vísar kærandi til umsagnar [...] deildarstjóra sérkennslu og sérdeildar við , dags. 16. júní 2017.

Þann 31. júlí 2017 barst kærunefnd vottorð [...], læknis, dags. 29. júní 2017. Vottorðið varðar líkamlegt ástand og heilsufar kæranda.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd ekki til efnismeðferðar og vísa þeim til Möltu þar sem kæranda hefur verið veitt alþjóðleg vernd.

Í 1. mgr. 36. gr. núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur kæranda verið veitt viðbótarvernd á Möltu og gilt dvalarleyfi til 17. desember 2018. Liggur þannig fyrir að kærandi hefur hlotið virka viðbótarvernd á Möltu og eru skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. laganna segir að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að þau börn sem hér um ræðir eru í fylgd móður sinnar og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.

Við mat á 42. gr. laga um útlendinga verður að hafa hliðsjón af 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður á Möltu brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar og andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu er í ákvæðinu m.a. nefnt fólk með geðraskanir, einstæðir foreldrar með ung börn og einstaklingar sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi einstæð þriggja barna móðir og þolandi [...]. Í framlögðu vottorði [...], læknis, kemur m.a. fram að kærandi sé með [...]. Þá kemur fram í viðtali við kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 2. desember 2016, að hún þjáist af [...]. Í framlagðri skýrslu [...], sálfræðings, kemur jafnframt fram að kærandi sé með [...] og sé þjökuð af einkennum [...]. Hún [...]. Þá reynist henni stundum erfitt að sinna börnunum sem skyldi vegna [...]. Í viðtali við kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 2. desember 2016, kemur fram að eitt barna kæranda þjáist af astma. Aðspurð í viðtali, dags. 12. desember s.á., kveður kærandi þó að börn hennar séu við góða heilsu. Í framlagðri greinargerð [...], deildarstjóra sérkennslu og sérdeildar í [...], kemur m.a. fram að eldri drengur kæranda hafi þurft [...] í skólanum. Með vísan til aðstæðna kæranda og þess að hún er einstæð móðir með þrjú börn er það mat kærunefndar að fjölskyldan í heild sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Möltu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

·         2016 Country Reports on Human Rights Practices – Malta (United States Department of State, 3. mars 2017);

·         Asylum Information Database Country Report: Malta (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017);

·         Amnesty International Report 2016/17 – Malta (Amnesty International, 22. febrúar 2017);

·         Combating violence against women – Malta (European Institute for Gender Equality, 25. nóvember 2016);

·         Malta‘s National Children‘s Policy 2016 (United Nations High Commissioner for Refugees, 28. október 2016);

·         National Children‘s Policy 2016 (The Ministry for the Family and Social Solidarity, 2016);

·         Freedom in the World 2016 – Malta (Freedom House, 7. september 2016);

·         ECRI Report on Malta (fourth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 15. október 2013);

·         Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women (UN Committee on the Elimination of Discrimination Against Women, 9. nóvember 2010);

·         Upplýsingar af vefsíðum maltneskra yfirvalda: www.socialsecurity.gov.mt og www.housingauthority.gov.mt.

Samkvæmt ofangreindum gögnum fá aðilar með viðbótarvernd á Möltu að jafnaði útgefin endurnýjanleg dvalarleyfi til þriggja ára í senn. Að beiðni er iðulega fallist á endurnýjun slíkra dvalarleyfa þó að útgáfu og endurnýjun þeirra kunni að fylgja skriffinnska og tafir, m.a. vegna skorts á upplýsingagjöf til aðila. Útgáfa varanlegra dvalarleyfa sætir ströngum skilyrðum á Möltu, svo og veiting ríkisborgararéttar. Heimild til að binda enda á réttarstöðu flóttamanns er sjaldan beitt af maltneskum yfirvöldum og á Möltu fer ekki fram kerfisbundin endurskoðun á réttarstöðu flóttamanna. Einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu njóta almennt ferðafrelsis og fá útgefin vegabréf fyrir útlendinga (e. Alien‘s passport). Framangreind vegabréf eru þó ekki alþjóðlega viðurkennd ferðaskilríki. Þá er flóttamönnum og aðilum með viðbótarvernd almennt heimilt að dvelja um eitt ár í móttökumiðstöðvum en í framkvæmd er þeim mögulegt að dvelja þar lengur ef þeir leggja fram slíka beiðni. Beiðnirnar eru metnar í hverju tilviki fyrir sig af Stofnun um velferð hælisleitenda (e. Agency for Welfare of Asylum Seekers). Þegar réttur til dvalar í móttökumiðstöð hefur verið fullnýttur framkvæmir félagsráðgjafi mat á aðstæðum aðila og reynir að beina þeim inn í félagslega kerfið. Nýleg rannsókn meðal innflytjenda á Möltu hefur þó leitt í ljós að margir þeirra standa frammi fyrir húsnæðisvanda. Flóttamenn á Möltu hafa aðgang að vinnumarkaðnum og njóta almennt sömu kjara og maltneskir ríkisborgarar. Aðilar með viðbótarvernd á Möltu hafa einnig aðgang að vinnumarkaðnum en atvinnuþátttaka þeirra kann þó að sæta takmörkunum þegar kemur að tilteknum starfsgreinum, s.s. lögreglustörfum eða hermennsku. Í skýrslu sérlegs skýrslugjafa Sameinuðu þjóðanna (e. UN Special Rapporteur) kemur fram að innflytjendum á Möltu reynist erfitt að aðlagast maltnesku samfélagi og að þeir upplifi oft mismunun, þ.á m. á vinnumarkaðnum. Aðilar með viðbótarvernd eiga rétt á félagslegum bótum til grunnframfærslu en aðgangur þeirra að atvinnutryggingum og lífeyri sætir takmörkunum að einhverju leyti. Þá njóta aðilar með viðbótarvernd jafnframt grunnheilbrigðisþjónustu.

[...]

Samkvæmt ofangreindum gögnum er skyldubundin grunnmenntun endurgjaldslaus fyrir börn, að 16 ára aldri, sem njóta viðbótarverndar á Möltu. Þá njóta börn með viðbótarvernd jafnframt grunnheilbrigðisþjónustu og eiga forráðamenn þeirra rétt á bótum til grunnframfærslu sinnar og barna sinna, svo sem að framan er rakið.

Til stuðnings kröfu sinni hefur kærandi m.a. lýst þeirri afstöðu sinni að þær aðstæður sem hún og börn hennar megi búast við, verði þau send aftur til Möltu, séu slíkar að í brottflutningi þeirra þangað fælist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Íslenskum stjórnvöldum sé því óheimilt að endursenda þau til Möltu í ljósi ákvæða 1. mgr. 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að framangreindu virtu er ljóst að kærandi nýtur grunnheilbrigðisþjónustu á Möltu, þó að þjónustunni kunni að fylgja einhver lágmarkskostnaður, s.s. við lyfjakaup. Þá liggur fyrir, skv. tölvupósti frá yfirvöldum á Möltu til Útlendingastofnunar, dags. 27. apríl 2017, að kærandi og börn hennar eiga rétt á félagslegri aðstoð á Möltu þ.á m. í formi peningagreiðslna, þó að um tiltekna lágmarksupphæð sé að ræða.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans, sem fyrr segir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn flutningi, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Svo sem fram hefur komið er það mat kærunefndar að kærandi og börn hennar séu í viðkvæmri stöðu. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, þ. á m. vottorði [...] læknis, skýrslu [...] sálfræðings og greinargerð [...] deildarstjóra sérkennslu og sérdeildar við [...], liggur ekki fyrir að andlegt eða líkamlegt ástand kæranda eða barna hennar sé með þeim hætti að fagaðilar hafi ráðið gegn flutningi þeirra til Möltu. Þá kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda, dags. 10. maí 2017, að verði kærandi og börn hennar flutt til Möltu verði tryggt að þarlend yfirvöld verði látin vita með góðum fyrirvara svo þau geti brugðist við komu þeirra. Af fyrrnefndri ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu er ljóst að aðstæður kæranda sem einstaklings með viðbótarvernd, að því leyti sem þær lúta að skorti á húsnæði og fjárhagslegum stuðningi frá yfirvöldum á Möltu, verða ekki taldar til ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá verður jafnframt talið að staða kæranda á Möltu, sem einstaklings með viðbótarvernd, sé ekki jafn viðkvæm og staða umsækjanda um vernd sem enn er í hæliskerfinu.

Enn fremur verður ráðið, af þeim gögnum sem kærunefnd hefur yfirfarið, að kærandi geti leitað verndar maltneskra yfirvalda óttist hún [...] á Möltu.

Að framangreindu virtu er það mat kærunefndar, þegar horft er til aðstæðna einstaklinga með viðbótarvernd á Möltu og þeirra aðstæðna sem bíða kæranda og barna hennar þar í landi, að þau séu ekki í yfirvofandi hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Möltu í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði þau send þangað. Það er því niðurstaða kærunefndar að endursending kæranda og barna hennar til Möltu feli ekki í sér brot á 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Heilsufar er einn þeirra þátta sem stjórnvöldum ber að líta til við mat á því hvort aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og mæli þannig með því að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar. Fara þarf fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið er til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um þær aðstæður sem bíða kæranda í ríki sem senda á hann til, þ.m.t. hvort sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi hefur aðgang að í viðtökuríki sé viðhlítandi. Kærunefnd leggur áherslu á að mat á því hvort heilsufar umsækjanda teljist sérstakar ástæður er ekki bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis heldur þarf matið að fara fram á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af atvikum máls. Meðal þeirra atvika sem sérstaklega þarf að líta til eru áhrif flutnings til viðtökuríkis á heilsufar umsækjanda að teknu tilliti til aðstæðna við flutning. Verði niðurstaða heildstæðs mats á atvikum málsins sú að gögn málsins bendi eindregið til þess að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar komi til með að hafa verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu umsækjanda telur kærunefnd að taka beri slíkar umsóknir til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Eins og áður sagði er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda og barna hennar séu slíkar að þau teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi sé þolandi [...]. Hún sé með [...] auk þess sem það sé mat sálfræðings að hún hafi m.a. einkenni [...]. Þrátt fyrir [...] og [...] ástand kæranda er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að flutningur kæranda til Möltu hafi slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu kæranda eða barna hennar að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli þeirra. Þá er til þess að líta að gögn málsins bera ekki með sér að kærandi hafi þurft á sjúkrahúsinnlögn að halda vegna veikinda sinna eða að hún sé í meðferð sem óæskilegt væri að rjúfa. Þá eiga kærandi og börn hennar, eins og áður sagði, rétt á grunnheilbrigðisþjónustu á Möltu. Kæranda hefur verið veitt viðbótarvernd á Möltu og dvalarleyfi þar sem gildir til 17. desember 2018, og því bíður hennar engin óvissa varðandi formlega stöðu hennar þar í landi. Börn kæranda hafa aðgang að skólakerfi landsins, en skyldubundin grunnmenntun er þeim aðgengileg að 16 ára aldri, endurgjaldslaust. Með vísan til fyrirliggjandi upplýsinga um aðstæður sem bíða barna kæranda á Möltu er það mat kærunefndar að öryggi barnanna, velferð þeirra og félagslegum þroska sé ekki stefnt í hættu á Möltu. Þá er það mat kærunefndar að kærandi geti leitað til maltneskra stjórnvalda óttist hún [...]. Þegar litið er á málið í heild, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barna hennar, þ.á m. líkamlegs og andlegs ástands kæranda, telur kærunefnd að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál kæranda og barna hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Við þetta mat hefur kærunefnd litið sérstaklega til hagsmuna barna kæranda og er það mat nefndarinnar að það sé börnunum fyrir bestu að fylgja móður sinni til Möltu.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 12. október 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi eða börn hennar hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í málum kæranda og barna hennar þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 27. september 2016.

Fyrir liggur að kæranda hefur verið veitt viðbótarvernd á Möltu. Kæranda hefur því verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá [...] og senda hana og börn hennar til Möltu með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar var fjallað um rétt kæranda til þess að fá alþjóðlega vernd vegna aðstæðna á Möltu og komist að þeirri niðurstöðu að hún, sem ríkisborgari [...], gæti ekki átt rétt á alþjóðlegri vernd vegna aðstæðna sinna á Möltu þar sem hún hafði hlotið viðbótarvernd. Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi og börn hennar uppfylltu ekki skilyrði til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laganna.

Í 74. gr. núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga er fjallað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í lokamálslið 1. mgr. 74. gr. laganna segir að ákvæðinu skuli ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar. Kærunefnd telur ekki tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu Útlendingastofnunar að kærandi geti ekki átt rétt á alþjóðlegri vernd vegna aðstæðna sinna á Möltu. Samkvæmt framansögðu telur kærunefnd ekki skilyrði að lögum til útgáfu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða til handa kæranda og börnum hennar, sbr. 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Líkt og að framan greinir eru börn kæranda í fylgd móður sinnar hér á landi. Hafa mál kæranda og barna hennar verið skoðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Kærunefnd telur það ekki andstætt réttindum barna kæranda að umsóknir kæranda og barna hennar verði ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi og að fjölskyldan verði send til Möltu.

Kærunefnd gerir athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og barna hennar. Fyrir liggur að í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun þann 12. desember 2016 kom fram að kærandi hefði farið í blóðprufur en biði enn niðurstaðna þeirra. Að fengnum niðurstöðum myndi hún óska eftir því að að hitta sálfræðing eða lækni. Þegar ákvörðun Útlendingastofnunar í málinu var tekin lágu hins vegar ekki fyrir upplýsingar sem vörpuðu ljósi á niðurstöður rannsóknanna eða hvort kærandi hefði leitað sér aðstoðar sálfræðings eða geðlæknis. Þá er ekki að sjá af gögnum málsins að Útlendingastofnun hafi innt talsmann kæranda eftir svörum við framangreindum atriðum. Að mati kærunefndar voru þær upplýsingar sem lágu fyrir hjá Útlendingastofnun þess eðlis að Útlendingastofnun hefði átt, í ljósi 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, að leiðbeina kæranda og gefa henni tækifæri á að leggja fram gögn frá læknum og eftir atvikum sálfræðingi eða önnur gögn sem væru til þess fallin að varpa ljósi á eðli veikinda kæranda áður en stofnunin tók ákvörðun í máli hennar og barna hennar. Kærunefnd tekur jafnframt fram að nefndin hefur ítrekað í úrskurðum sínum lagt áherslu á að mat á því hvort heilsufar umsækjanda teljist sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé ekki bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis. Matið þurfi að fara fram á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af atvikum máls auk þess sem fara þurfi fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið sé til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um þær aðstæður sem bíði kæranda í viðtökuríki. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að ná því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð.

Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Í ljósi eðlis þeirra upplýsinga sem hafa bæst við málið á kærustigi er það mat kærunefndar, í þessu tilviki, að hægt sé að bæta úr þeim ágöllum sem tengjast skorti á rannsókn og rökstuðningi í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar. Kærunefnd hefur nú bætt úr ágallanum með öflun gagna um andlega heilsu kæranda og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Ljóst er, með vísan til framangreindrar niðurstöðu kærunefndar um aðstæður á Möltu og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barna hennar, að ágallar á ákvörðunum Útlendingastofnunar hafi ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu mála kæranda og barna hennar og séu því ekki slíkir að fella beri ákvarðanirnar úr gildi af þeirri ástæðu.  

Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar eru því staðfestar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.


 

Úrskurðarorð

 

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

 

 

 

Anna Tryggvadóttir

 

Erna Kristín Blöndal                                                                                       Þorbjörg Inga Jónsdóttir