Kærunefnd útlendingamála - úrskurðir

19.4.2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

 

Þann 19. apríl 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 224/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU16110025

 

Kæra [...] og dóttur hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

 

 

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 22. nóvember 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) og f.h. dóttur hennar [...], fd. [...], ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. október 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þær til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á Íslandi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.

II.         Málsmeðferð

Kærandi kom hingað til lands í fylgd eiginmanns síns og tveggja dætra en sú yngri er barn að aldri og sóttu þau um alþjóðlega vernd hér á landi þann 25. júlí 2016. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 31. ágúst 2016, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 6. september 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 8. september 2016 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 24. október 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina þann 22. nóvember 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 14. nóvember 2016. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 21. desember 2016. Þann 14. febrúar, 21. febrúar og 6. apríl 2017 bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend ásamt dóttur sinni til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi, ásamt dóttur sinni, yfirgefa Ísland og bæri að senda þær til Noregs, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga.

Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskum lögum er málið varði, að hagsmunum dóttur kæranda sé ekki stefnt í hættu með því að hún fylgi móður sinni til Noregs.

Kærandi byggði mál sitt á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er tekið fram að ekkert bendi til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar sem íslenska ríkið er aðili að. Þá byggði kærandi mál sitt á að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefði í mars 2015 lagt fram tillögur sem hvetji til „fullrar beitingar“ fullveldisreglu 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem upphaflegur tilgangur hennar sé að deila ábyrgðinni af auknu innstreymi flóttamanna til Evrópu. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að markmið Dyflinnarreglugerðarinnar sé fyrst og fremst að komast að niðurstöðu um það hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd til að tryggja skilvirka og hraða málsmeðferð og til að koma í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi virka umsókn í fleiri en einu aðildarríki. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að beita þurfi undanþáguheimild 17. gr. af varkárni enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni kerfisins, auk þess sem tilviljanakennd framkvæmd væri til þess fallin að draga úr trúverðugleika kerfisins.

Þá byggði kærandi á því að endursending til Noregs væri ólögmæt í ljósi 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga og að vankantar væru á málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd frá [...] í Noregi þar sem norsk stjórnvöld synji umsóknum um alþjóðlega vernd á grundvelli búsetu. Vísaði kærandi til [...]. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er tekið fram að úrlausn útlendingamála í Noregi heyri undir sérstaka stofnun, Utlendingsdirektoratet. Ákvarðanir hennar sæti svo kæru til sérstakrar kærunefndar, Utlendingsnemnda, sem njóti sjálfstæðis gagnvart ráðuneyti dómsmála. Ummæli ráðuneytisstjóra dómsmála þar í landi gefi ekki tilefni til að ætla að horfið hafi verið frá því að leysa úr málum umsækjenda um alþjóðlega vernd með því að skoða aðstæður þeirra á einstaklingsgrundvelli. Það sé mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð í Noregi sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafa gengist undir við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd. Ekkert bendi til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 33. gr. flóttamannasamningsins eða 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá telji Útlendingastofnun að kærandi eigi raunhæfa möguleika á að leita réttar síns fyrir stjórnvöldum í Noregi og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu.

Útlendingastofnun vísaði frá varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga, í ljósi þess að ekki yrði fjallað efnislega um mál kæranda.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er aðstæðum hennar í Noregi og í heimaríki hennar [...] lýst. Kærandi kveðst eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum í [...] vegna atviks sem hafi átt sér stað í tengslum við starf eiginmanns kæranda [...]. Vegna atviksins og þess að ástandið í [...] sé almennt mjög ótryggt og háskalegt sé líf kæranda og fjölskyldu hennar í hættu og yrði þeim óbærilegt að vera gert að snúa þangað aftur. [...]. Kærandi greini frá því að hún sé [...]. Kærandi leggi fram með greinargerð [...]. Þá sé dóttir kæranda [...]. Meðfylgjandi greinargerðinni sé [...].

Í greinargerð kæranda kemur fram að henni hafi verið synjað um alþjóðlega vernd í Noregi á tveimur stjórnsýslustigum og hún hafi fengið tilkynningu um fyrirhugaðan flutning fjölskyldunnar til [...]. Kærandi kveður að ekki hafi verið hlustað á hana við málsmeðferðina í Noregi og á meðan á dvöl hennar þar hafi staðið hafi fjölskyldan ítrekað orðið fyrir þrýstingi frá stjórnvöldum um að fara aftur til [...]. Þá hafi fjölskyldunni ítrekað verið boðið að fara aftur til [...] gegn greiðslu tiltekinnar fjárhæðar. Kærandi hafi hins vegar ítrekað tjáð norskum yfirvöldum að fjölskylduna vanti ekki pening heldur þurfi þau vernd þar sem líf þeirra sé í hættu í [...]. Kærandi hafi aðeins fengið að hitta lögfræðing sinn í eitt skipti í u.þ.b. hálftíma eftir að hún hafi fengið synjun á umsókn sinni á fyrra stjórnsýslustigi. Lögfræðingurinn hafi ekki veitt kæranda neina ráðgjöf heldur aðeins sagt henni hver niðurstaða málsins hafi verið. Kæranda hafi verið synjað um frekari fundi með lögfræðingnum þegar hún hafi leitast eftir því. Þá hafi aðeins tekið tíu daga að fá niðurstöðu í kærumálinu en úrskurðurinn hafi verið þess efnis að fyrri ákvörðun væri staðfest.

Í greinargerð kæranda kemur fram að nýlega hafi orðið breytingar á stefnu Noregs í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sem muni geta leitt til þess að stefna landsins verði ein sú strangasta í Evrópu. Hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gert fjölmargar athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar Noregs á löggjöf í þessum málaflokki. Einnig hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp tímabundið eftirlit á landamærum landsins til að stemma stigu við gríðarlegum fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá hafi norsk yfirvöld tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðlum í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi.

Þá kemur fram í greinargerð kæranda [...]. Þá er enn fremur bent á að norsk stjórnvöld ætli sér að synja öllum umsækjendum frá [...]. Í greinargerðinni er gerð athugasemd við notkun norskra stjórnvalda á hugtakinu „örugg svæði“ í [...] sem beri sömu einkenni og notkun ríkja á listum yfir „örugg ríki“ en Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gagnrýnt notkun slíkra lista harðlega. Telja megi að skilgreining „öruggra svæða“ innan ríkis sem annars sé talið óöruggt sé enn skaðlegri. Hætta sé á óvandaðri og ómálefnalegri málsmeðferð þar sem ekki sé tryggt að hver umsókn sé metin sjálfstætt út frá aðstæðum hvers og eins og hvort líkur séu á að fólk verði sent í hættu.

Þá er í greinargerð vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um [...]. Með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld þannig ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...] þar sem líf hennar sé í hættu. Slík ákvörðun sé að mati kæranda ólögmæt með vísan í 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá hafi ekki verið sýnt fram á að norsk stjórnvöld muni fylgja afstöðu Flóttamannastofnunar til endursendinga fólks frá [...]. Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, einnig til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Þá eru ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar rakin auk ákvæða þágildandi laga um útlendinga og lögskýringargögn er liggja þeim að baki. Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu til þess að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig varðandi hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar. Kærandi bendir á að Útlendingastofnun hafi borið að horfa til þess hvort íslensk stjórnvöld myndu veita [...] ríkisborgurum í sambærilegri stöðu alþjóðlega vernd og hvort vísbendingar séu um að synjanir á umsóknum um alþjóðlega vernd í sambærilegum málum séu tíðari í Noregi. Þá feli synjanir norskra stjórnvalda, í nokkrum hluta umsókna, í sér brot á réttindum flóttamanna og beri því íslenskum stjórnvöldum skylda til að taka slík mál til efnislegrar meðferðar. Þá sé tölfræði í málum er varða umsóknir um alþjóðlega vernd frá [...] ríkisborgurum í Noregi rakin yfir ákveðið tímabil. Kærandi telji að tölfræðin bendi til þess að norsk stjórnvöld hafi breytt verklagi sínu við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd með þeim hætti að hlutfallslega færri hljóti vernd en áður. Við slíkar aðstæður muni fjöldi ákvarðana vera í andstöðu við ákvæði Flóttamannasamningsins auk annarra mannréttindasamninga og grundvallarreglna um bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu.

Þá er á því byggt í greinargerð kæranda að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd, hvort sem þau séu í fylgd með forsjáraðila sínum eða ekki. Þá beini kærandi þeim tilmælum til kærunefndar útlendingamála að nefndin taki tillit til þeirrar verndar sem dóttir kæranda eigi rétt á samkvæmt ákvæðum barnasáttmálans sem sé lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 19/2013, öðrum íslenskum lögum og reglum þjóðaréttar. Þá sé rakið ákvæði 2. mgr. 23. gr. þágildandi laga um útlendinga um að ákvarðanir er varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi. Tekið sé fram að ákvæðið rými við 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 sem kveði á um að það sem sé barni fyrir bestu skuli hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni barna. Þá sé vitnað í 1. mgr. 3. gr. barnasáttmálans um að það sem sé barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar ráðstafanir séu gerðar er varði börn. Kærandi bendi á að vegna [...] dóttur hennar og í ljósi þeirra aðstæðna sem muni bíða fjölskyldunnar, verði þeim gert að snúa aftur til [...], sé ljóst að það sé dóttur hennar fyrir bestu að umsókn fjölskyldunnar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi. Álagið sem fylgi endursendingu dóttur kæranda til Noregs yrði henni þungbært. Kærandi vísar málinu til stuðnings til máls annars umsækjanda um alþjóðlega vernd þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd verið felld úr gildi með úrskurði kærunefndar m.a. vegna [...]. Kærandi telji að sömu sjónarmið eigi við um mál dóttur hennar.

Kærandi lagði fram viðbótargreinargerð ásamt fylgigögnum í máli sínu þann 6. apríl 2017 þar kemur fram að dóttir kæranda [...]. Vísar kærandi til meðfylgjandi greinargerðar [...], dags. 3. apríl 2017, máli sínu til stuðnings en þar kemur fram að [...]. Þá muni einnig eldri dóttir kæranda [...]. Kærandi bendir á að ekki hafi verið fjallað um veikindi yngri dóttur sinnar hjá norskum stjórnvöldum og óvissa ríki um hvort fjölskyldan eigi möguleika á endurupptöku málsins vegna veikinda stúlkunnar. Þá bendir kærandi á að meðfylgjandi viðbótargreinargerðinni séu skjáskot af skilaboðum úr síma eldri dóttur sinnar en þar megi sjá samtöl hennar við vinkonu sína í [...] þar sem vinkonan lýsi hótunum [...]. Kærandi bendir á að [...]. Kærandi bendir því á að ekki sé tryggt að eldri dóttir hennar eigi raunhæfa möguleika á að leita sér verndar frá [...] í [...].

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda og dóttur hennar á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Noregs er byggt á því að kærandi og dóttir hennar hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að það barn sem hér um ræðir er í fylgd foreldra sinna og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæði sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

·         Norway 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),

·         Freedom in the World 2016 – Norway (Freedom House, 12. ágúst 2016),

·         Amnesty Interantional Report 2016-2017 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

·         Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011),

·         Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015),

·         Eurostat – Final decisions on applications by citizenship, age and sex – Annual data (Eurostat, www.ec.europa.eu, 29. mars 2017)

·         Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),

·         [...],

·         Informasjonsnotat om asylankomster (Utlendingsdirektoratet, 2016),

·         The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014),

·         The Case of Norway: The use of detention and alternatives to detention in the context of immigration policies (Utlendingsdirektoratet, 2014),

·         UNHCR Observations on the proposed legislative amendments to Chapter 12 of the Norwegian Immigration Act on the use of coercive measures, including administrative detention of families with children, arrest, directed residence/residence restrictions and regular reporting to the authorities- public hearing/public consultation [Høringsbrev om endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler] (Flóttamannastofnun, febrúar 2017),

·         Immigration Detention in Norway (Global Detention Project, 17. desember 2010),

·         Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013),

·         UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016),

·         UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015),

·         Guidelines on international protection: "Internal Flight or Relocation Alternative" within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (23. júlí 2003) og

·         Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no), norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no og www.seif.no) og norskra laganema (www.jussbuss.no, www.jusshjelpa.no og www.jussformidlingen.no).

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka og laganema sem veita lögfræðiþjónustu.

Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að á meðan umsókn um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá norskum stjórnvöldum geta umsækjendur lagt fram gögn í málinu sem styðja við umsóknina. Þá er hægt að óska þess að mál séu tekin upp að nýju á grundvelli nýrra gagna. Útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða ef verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd, þ.m.t. barna, í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Noregs brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í greinargerð kæranda er tölfræði í málum er varða umsóknir um alþjóðlega vernd frá [...] ríkisborgurum í Noregi rakin yfir ákveðið tímabil. Telur kærandi að tölfræðin bendi til þess að hlutfallslega færri hljóti vernd en áður og við slíkar aðstæður muni fjöldi ákvarðana vera í andstöðu við ákvæði Flóttamannasamningsins auk annarra mannréttindasamninga og grundvallarreglna um bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu. Kærunefnd hefur skoðað tölfræðileg gögn frá norsku útlendingastofnuninni en þar kemur fram að [...]. Af þessum tölum má sjá að þrátt fyrir að synjunarhlutfall umsókna [...] ríkisborgara um alþjóðlega vernd hafi verið hátt á þessu tímabili þá má jafnframt sjá að í málum tæplega [...] hefur stofnunin talið að forsendur væru fyrir því að veita þeim alþjóðlega vernd.

Kærandi ber fyrir sig að norsk yfirvöld sendi [...] umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til heimaríkis þrátt fyrir að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvetji ríki til að snúa ekki nokkrum einstaklingi gegn vilja sínum til svæða í [...]. Kærunefnd telur að skilgreining norskra yfirvalda á tilteknum hlutum [...] sem öruggum svæðum gefi ekki ein og sér til kynna að meðferð umsókna um alþjóðlega vernd kunni að brjóta í bága við bann við endursendingu útlendinga til svæðis þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ofangreindum gögnum kemur fram að norsk stjórnvöld endurmeta reglulega öryggisástand í ákveðnum löndum, þar á meðal [...] og er jafnframt möguleikann á flutningum innanlands. Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að í Noregi sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki á þeim brotinn og að einstaklingsbundið mat verði lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendi til þess að [...] umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Í því sambandi tekur kærunefnd jafnframt fram að eiginmaður kæranda hafi lagt fram gögn varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum og benda þau eindregið til þess að hann/fjölskyldan hafi fengið mál sitt skoðað á einstaklingsgrundvelli hjá norskum stjórnvöldum. Gögn sem kærandi hefur lagt fram eru að þessu leyti í samræmi við skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér sem benda eindregið til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð raunhæf úrræði til að leita réttar síns í Noregi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í greinargerð kæranda er á því byggt að íslensk stjórnvöld myndu veita [...] ríkisborgurum í sambærilegri stöðu alþjóðlega vernd en vísbendingar séu um að synjanir á umsóknum um alþjóðlega vernd í sambærilegum málum séu tíðari í Noregi. Í ljósi þessa sendi kærunefnd fyrirspurn, dags. 14. febrúar 2017, til Útlendingastofnunar varðandi það hvernig Útlendingastofnun meti að tryggt sé að einstaklingur, sem standi til að endursenda til annars ríkis Dyflinnarsamstarfsins, verði ekki sendur áfram til svæðis þar sem hann hafi ástæður til þess að óttast ofsóknir eða vegna svipaðra aðstæðna og greini í flóttamannahugtakinu sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá óskaði kærunefnd einnig eftir upplýsingum um hvernig matið samkvæmt fyrrgreindu ákvæði fari fram þegar viðtaka er á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þegar einstaklingurinn hafi nú þegar fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í viðtökuríki, og hann er ríkisborgari ríkis [...].

Í svari Útlendingastofnunar, dags. 10. mars 2017, kemur m.a. fram að aðstæður sem bíði umsækjanda um alþjóðlega vernd í viðtökulandi séu rannsakaðar, bæði varðandi móttökuna og málsmeðferðina. Við rannsóknina sé stuðst við alþjóðlegar skýrslur um viðtökulandið, viðtal við umsækjanda og ef nauðsyn þykir þá sé haft samband við stjórnvöld í viðtökulandi til að fá frekari upplýsingar um málsmeðferðarúrræði eða þær aðstæður sem bíði umsækjanda við komuna til landsins. Ef rökstuddar ástæður séu til að ætla að kerfisgallar séu á málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í ábyrgu viðtökulandi eða á móttökuskilyrðum er umsækjandi ekki sendur til þess lands og málið tekið yfir af íslenskum stjórnvöldum. Þegar um sé að ræða mál þar sem fyrir liggur að umsækjandi hafi fengið synjun við umsókn sinni í ábyrgu viðtökulandi sé rannsókn Útlendingastofnunar sú sama og í öðrum málum. Leiði könnun Útlendingastofnunar í ljós að í viðtökulandi séu virk úrræði fyrir umsækjanda til að leita réttar síns eftir að hafa fengið synjun í máli sínu telur stofnunin, að öðrum þáttum gættum, ekkert því til fyrirstöðu að endursenda umsækjanda. Þá taki Útlendingastofnun sérstaklega fram að hvert mál sé skoðað á einstaklingsgrundvelli og með tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eigi við í hverju máli. Mál er varði [...] umsækjendur um alþjóðlega vernd árið 2016 hafi ekki verið undantekning á því. Ekki hafi verið tekin ákvörðun um að veita öllum frá [...] alþjóðlega vernd heldur sé hvert mál skoðað sérstaklega.

Meðal annars vegna máls kæranda og framangreindrar skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um endursendingar til [...] sendi kærunefnd erindi til Flóttamannastofnunar þann 1. desember 2016 þar sem leitað var eftir frekari upplýsingum um afstöðu stofnunarinnar til endursendinga á [...] sem fengið höfðu synjanir á umsóknum sínum um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins. Þá óskaði kærunefnd eftir leiðbeiningum frá stofnuninni um hvernig best væri að fara með mál þar sem einstaklingur frá [...] hefði fengið synjun á umsókn sinni í öðru ríki Dyflinnarsamstarfsins, í ljósi afstöðu Flóttamannastofnunar varðandi endursendingar til [...], sem fram kom í framangreindri skýrslu. Í erindinu voru m.a. reifuð málsatvik í máli kæranda. Í erindinu óskaði kærunefnd m.a. eftir afstöðu Flóttamannastofnunar varðandi endursendingu kæranda til Noregs á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Svar barst kærunefnd frá Flóttamannastofnuninni þann 6. febrúar 2017. Í svarinu kemur fram að þau telji sig ekki geta bætt við það sem fram kemur í niðurstöðum skýrslunnar.

Í ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, [...], kemur fram að [...]. Kærunefndin hefur skoðað málsmeðferð norskra stjórnvalda og telur nefndin að gögn málsins beri það með sér að í Noregi sé veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísunum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar geta átt á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi sé ógnað. Kærunefnd vill árétta að ekkert bendi til þess að [...] umsækjendum sé sjálfkrafa synjað um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir sendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Vill kærunefnd í því sambandi taka fram að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum gefa til kynna að fram hafi farið einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans hjá norskum stjórnvöldum. Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að endursending kæranda til Noregs brjóti ekki gegn 42. gr. laga um útlendinga.

Skilgreiningu á einstaklingi í sérstaklega viðkvæmri stöðu er að finna í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að átt sé við einstaklinga sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögunum án aðstoðar eða sérstaks tillits, t.d. fólk með geðraskanir eða geðfötlun og alvarlega veikir einstaklingar. Í viðtali hjá Útlendingastofnun lýsti kærandi því [...]. Það er mat kærunefndar að í ljósi gagna um veikindi kæranda teljist hún vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Í viðtali hjá Útlendingastofnun lýsti dóttir kæranda því að  [...]. [...] . Það er mat kærunefndar að í ljósi gagna um veikindi dóttur kæranda teljist hún vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Heilsufar er einn af þeim þáttum sem stjórnvöldum ber að líta til við mat á því hvort aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og mæli þannig með því að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar. Fara þarf fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið er til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um þær aðstæður sem bíða kæranda í viðtökuríki, þ.m.t. hvort sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi hefur aðgang að í viðtökuríki sé fullnægjandi. Kærunefnd leggur áherslu á að mat á því hvort heilsufar umsækjanda teljist vera sérstakar aðstæður er ekki bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis heldur þarf matið að fara fram á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af atvikum málsins. Meðal þeirra atvika sem sérstaklega þarf að líta til eru áhrif flutnings til viðtökuríkis á heilsufar umsækjanda að teknu tilliti til aðstæðna við flutning, sbr. einkum 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Verði niðurstaða heildstæðs mats á atvikum málsins sú að gögn málsins bendi eindregið til þess að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar komi til með að hafa verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu umsækjanda telur kærunefnd að taka beri slíkar umsóknir til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda sé þá öruggt að einstaklingur verði ekki fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við framkvæmd slíkrar ákvörðunar, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Í fyrrgreindum skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi kemur fram að umsækjendum er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu í norskum lögum hvort sem það er á spítala eða heilsugæslu. Þar kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á heilbrigðisþjónustu vegna líkamlegra eða andlegra vandamála ásamt tannlæknaþjónustu sem og aðstoð vegna fíknivanda. Sveitarfélagið þar sem umsækjandi um alþjóðlega vernd dvelst hefur milligöngu um að útvega umsækjanda lækni og aðra heilbrigðisþjónustu við hæfi. Greiða þarf komugjald vegna heimsóknar á heilsugæslu en innlögn á spítala er umsækjanda að kostnaðarlausu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun á máli sínu í Noregi en dvelja enn þar í landi eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu gegn greiðslu en ef umsækjandi getur ekki greitt fyrir slíka þjónustu er hún greidd af sveitarfélaginu eða opinberum aðilum. Það er því mat kærunefndar að kærandi og dóttir hennar hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í Noregi.

Samkvæmt framansögðu bera gögn málsins með sér að kærandi [...]. Aftur á móti bera gögnin með sér [...]. Þá bera einnig gögn málsins með sér að dóttir kæranda [...]. Það er hins vegar mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda og dóttur kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar þeirra hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar þeirra.

Í ljósi aðstæðna í Noregi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og dóttur hennar, meðal annars sérstaklega viðkvæmrar stöðu þeirra, er það því mat kærunefndar að aðstæður þeirra séu ekki slíkar að sérstakar ástæður mæli með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hins vegar beinir kærunefndin því til Útlendingastofnunar að tryggja að fyrir endursendingu kæranda og dóttur hennar verði norsk stjórnvöld upplýst um heilsufar þeirra í samræmi við 32. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 26. september 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 25. júlí 2016.

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og dóttur hennar og umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda og dóttur hennar um alþjóðlega vernd hér á landi og senda þær til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Líkt og að framan greinir kom dóttir kæranda í fylgd með henni og eiginmanni hennar hingað til lands. Hefur mál kæranda og dóttur hennar verið skoðað í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Eins og að framan greinir telur kærunefnd það ekki andstætt réttindum dóttur kæranda að umsóknir kæranda og dóttur hennar verði ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi og að fjölskyldan verði send til Noregs.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

 

 

Úrskurðarorð

 

Ákvörðun Útlendingastofnunar varðandi kæranda og dóttur hennar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration regarding the appelant and her daughter is affirmed.

 

 

 

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

 

 

Erna Kristín Blöndal                                                                                       Þorbjörg Inga Jónsdóttir