Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR 14040228
Álit innanríkisráðuneytisins
í máli nr. IRR 14040228
I. Málsmeðferð
Með kæru til ráðuneytisins, dagsettri 23. apríl 2014, kærði Sigurður Örn Hilmarsson hdl., fyrir hönd félagsbúsins Miðhrauni sf., framkvæmd fundar hreppsnefndar Eyja- og Miklaholtshrepps sem haldinn var 17. apríl 2014. Vísaði kærandi í því sambandi til kæruheimildar 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Krafðist kærandi þess að umræddur fundur hreppsnefndar yðri úrskurðaður ólögmætur og að allar ákvarðanir fundarins yrðu ógiltar.
Með bréfi, dagsettu 12. maí 2014 vísaði ráðuneytið kærunni frá með vísan til þess að eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Eina stjórnvaldsákvörðun umrædds fundar hafi varðað framkvæmdaleyfisskyldu tiltekinnar framkvæmdar en ágreiningur þar að lútandi sé kæranlegur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010, sem gangi framar kæruheimild sveitarstjórnarlaga.
Í bréfi ráðuneytisins var tekið fram að ráðuneytið myndi taka til athugunar hvort ástæða væri til að taka boðun umrædds hreppsnefndarfundar til umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, sem fjallar um frumkvæðiseftirlit ráðuneytisins. Áður en tekin var afstaða til þess ritaði ráðuneytið Eyja- og Miklaholtshreppi bréf, dagsett 13. júní 2014, þar sem óskað var eftir upplýsingum um undirbúning og framkvæmd umrædds fundar hreppsnefndar 17. apríl 2014. Barst svar hreppsins með bréfi oddvita, dagsettu 2. júlí 2014.
II. Málavextir
Í framangreindri stjórnsýslukæru var aðdraganda fundar hreppsnefndar 17. apríl 2014 lýst svo:
Þann 17. apríl 2014, kl. 12:58 barst Sigurði Hreinssyni, hreppsnefndarmanni Eyja- og Miklaholtshrepps, tölvupóstur frá Guðbjarti Gunnarssyni, oddvita hreppsins, um „neyðarfund“ í hreppsnefndinni vegna lagningu hitaveitulagna sem kærandi stóð fyrir. Í tölvupóstinum var ekki getið um fundardag, fundartíma né fundarstað. Sigurður sá tölvupóstinn u.þ.b. klukkustund síðar og hringdi þá strax í Guðbjart. Kom þá í ljós að fundur hreppsnefndarinnar hafði þegar verið settur, en hann hófst kl. 14 þennan sama dag.
Um þetta segir í bréfi oddvita hreppsnefndar frá 2. júlí 2014:
Eftir því sem núverandi hreppsnefnd best veit og samkvæmt fundargerð var tilefni fundarins yfirstandandi framkvæmdir við lagningu hitaveitulagnar innan sveitarfélagsins sem ekki hafði verið sótt um framkvæmdaleyfi vegna. Einn hreppsnefndarmaður mun hafa óskað eftir fundi í hreppsnefnd vegna þessa að morgni 17. apríl og mun þá jafnframt hafa legið fyrir áskorun frá íbúum um að hreppsnefnd hefði afskipti af framkvæmdinni. Vegna þessa boðaði þáverandi oddviti til fundar kl. 14:00 samdægurs. Haft var samband við hreppsnefndarmenn og þar sem ekki náðist símleiðis við í hreppsnefndarmanninn Sigurð Hreinsson, sem stóð að umræddum framkvæmdum, var varamaður hans boðaður. Viðkomandi hreppsnefndarmanni var sendur tölvupóstur fyrir fundinn, sbr. meðfylgjandi. Svo sem sjá má af fundargerð hafði hreppsnefndarmaðurinn Sigurður Hreinsson samband inn á fundinn og kom sjónarmiðum á framfæri.
Tölvupóstur sá, sem vísað er til hér að framan, fylgdi með svari oddvita. Tölvupóstinn sendi Guðbjartur Gunnarsson, þáverandi oddviti hreppsnefndar, þann 17. apríl 2014 kl. 12.58:
Sæll Sigurður
Ég var að reyna að ná í þig í morgun en þú svaraðir ekki. Ég hef boðað til neyðarfundar í hreppsnefndinni að ósk eins hreppsnefndarmanns og eindreginna óska frá íbúum. Fundarefnið er lagning hitaveitulagna sem þú stendur fyrir án þess að hafa tilskilin framkvæmdaleyfi frá hreppnum enda hefur þú ekki sótt um það. Í ljósi þess legg ég fyrir þig að stöðva framkvæmdina nú þegar og sækja um tilskilið framkvæmdaleyfi til sveitarfélagsins.
Í fundargerð umrædds fundar hreppsnefndar Eyja- og Miklaholtshrepps kemur fram að fundurinn hafi verið haldinn að Breiðabliki og að mættir hafi verið á fundinn fjórir af fimm aðalmönnum í hreppsnefndinni, auk varamanns þess fimmta, Sigurðar Hreinssonar. Tekið er fram að reynt hafi verið að hafa samband við Sigurð við boðun fundarins, en án árangurs.
Samkvæmt fundargerðinni var eina málið sem fyrir var tekið á fundinum „Lagning hitaveitulagnar frá Lynghaga að Miðhrauni II“. Þá kemur þar fram að fyrir fundinum hafi legið áskorun tuttugu íbúa þar sem framkvæmdunum er mótmælt og skorað á hreppsnefnd að skoða leyfamál vegna hennar.
Tekið er fram í fundargerðinni að Sigurður Hreinsson hafi haft samband inn á fundinn og lýst þeirri skoðun sinni að ekki þyrfti framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni. Niðurstaða fjögurra af fimm fundarmönnum, þar með talið varamanns Sigurðar, varð hins vegar sú að stöðva framkvæmdina þar sem framkvæmdaleyfi skorti, en einn hreppsnefndarmanna sat hjá.
III. Álit ráðuneytisins
Um stjórnsýslueftirlit ráðherra með sveitarfélögum fer eftir XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 109. gr. laganna hefur ráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt þeim og öðrum löglegum fyrirmælum, að því leyti sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur ekki verið falið það eftirlit. Þá ákveður ráðuneytið sjálft á grundvelli 112. gr. laganna hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess skv. 109. gr., óháð því hvort um kæranlega ákvörðun sé að ræða skv. 111. gr.
Eins og komið hefur fram fellur það utan stjórnsýslueftirlits ráðherra samkvæmt XI. kafla sveitarstjórnarlaga að endurskoða þá ákvörðun sem tekin var á hreppsnefndarfundinum 17. apríl 2014. Ráðuneytið telur hins vegar að fullt tilefni sé til formlegrar umfjöllunar um það hvernig staðið var að boðun umrædds fundar hreppsnefndar Eyja- og Miklaholtshrepps á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í 15. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um boðun sveitarstjórnarfunda. Er þar meðal annars kveðið á um það að fundarboð vegna aukafunda skuli berast sveitarstjórnarmönnum ekki síðar en sólarhring fyrir fund (1. mgr.) og að fundarboði skuli fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem nauðsynleg eru til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind (2. mgr.). Eru þetta lágmarkskröfur löggjafans til boðunar sveitarstjórnarfunda. Um það segir í greinargerð með frumvarpi til laganna:
Þar sem hér er um grundvallaratriði að ræða fyrir þá einstaklinga sem kjörnir eru til setu í sveitarstjórn þykir rétt að hafa um þetta atriði sérstakt ákvæði í lögunum. Þrátt fyrir að sveitarstjórn ákveði reglulegan fundartíma er jafnframt nauðsynlegt að fundur sé boðaður með formlegum og tryggilegum hætti. Tilgangur boðunar á fundi er jafnframt sá að tryggja að sveitarstjórnarmönnum berist tímanlega fyrir fund þau gögn sem nauðsynleg eru til að þeir geti í reynd fullnægt skyldum sem á þeim hvíla.
Þessar kröfur snúa einnig að þeim rétti íbúa sveitarfélagsins að fá upplýsingar um fundi sveitarstjórnar og fylgjast með því sem þar fer fram, sbr. 3. mgr. 15. gr. og meginregla 16. gr. sveitarstjórnarlaga. Sambærileg ákvæði eru í 9.–11. gr. fyrirmyndar ráðuneytisins að samþykkt um stjórn sveitarfélaga, sbr. auglýsing nr. 976/2012, sem gildandi er í Eyja- og Miklaholtshreppi, sbr. 2. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga og bráðabirgðaákvæði IV við lögin.
Þá hefur sá sem boðar til sveitarstjórnarfundar ekki heimild til þess að boða að eigin frumkvæði varamann í stað aðalmanns, þó hann telji aðalmanninn vanhæfan til meðferðar og afgreiðslu mála, enda er það sveitarstjórnin sjálf sem tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmannsins, sbr. 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Um þetta segir í greinargerð frumvarpsins:
Ákvörðunarvald um það hvort sveitarstjórnarmaður er vanhæfur hvílir því hjá sveitarstjórninni en ekki einstökum sveitarstjórnarmönnum, oddvita eða sveitarstjóra. Liggi ákvörðun sveitarstjórnar um hæfi sveitarstjórnarmanns ekki fyrir leiðir enn fremur af þessu að hann skal boða til sveitarstjórnarfundar, jafnvel þótt næsta víst þyki að sveitarstjórn muni ákvarða hann vanhæfan til meðferðar og afgreiðslu máls.
Boðun oddvita hreppsnefndar Eyja- og Miklaholtshrepps þann 17. apríl 2014 til aukafundar í hreppsnefndinni síðar sama dag uppfyllti á engan hátt þau skilyrði sem gerð eru til undirbúnings og boðunar sveitarstjórnarfunda í sveitarstjórnarlögum. Breytir þar engu um þó oddvitin hafi nefnt fundinn neyðarfund. Var hér um að ræða alvarlegan ágalla sem varðað getur gildi þeirra ákvarðana sem á slíkum fundi eru teknar.
Eins og fram er komið fellur endurskoðun þeirrar ákvörðunar sem tekin var á umræddum fundi hreppsnefndar Eyja- og Miklaholtshrepps utan stjórnsýslueftirlits ráðuneytisins. Kemur því ekki til frekari skoðunar hér hvort hana beri að ógilda. Ráðuneytið leggur hins vegar fyrir hreppsnefnd Eyja- og Miklaholtshrepps að hún tryggi að framvegis verði farið að reglum sveitarstjórnarlaga við undirbúning og boðun funda í hreppsnefndinni.
Innanríkisráðuneytinu,
2. desember 2014
f.h. innanríkisráðherra
Hermann Sæmundsson Ólafur Kr. Hjörleifsson