Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR12080262
Álit innanríkisráðuneytisins
í máli nr. IRR 12080262
I. Málsmeðferð
Með bréfi ráðuneytisins til Húnavatnshrepps, dagsettu 25. október 2012, var sveitarfélaginu kynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að taka mál er varðar skólaakstur við Húnavallaskóla til umfjöllunar á grundvelli 109. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, og var óskað eftir tilteknum gögnum í því sambandi sem bárust með bréfi sveitarstjóra, dagsettu 3. desember sama ár. Tilefni athugunar ráðuneytisins er sú málsmeðferð sem lá að baki þeirri ákvörðun hreppsnefndar Húnavatnshrepps á fundi hennar 27. apríl 2011 að taka tilboði Egils Herbertssonar í skólaakstur fyrir Húnavallaskóla.
Samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga fer ráðherra með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum, sbr. 102. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, og samkvæmt 112. gr. ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess. Eftirlit ráðuneytisins samkvæmt áðurnefndri 109. gr. tekur þó ekki til þeirrar stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með. Þannig taka ákvæði laga um opinber innkaup nr. 84/2007 til sveitarfélaga, samanber 3. gr. laganna, og að tilteknum skilyrðum uppfylltum verður lögmæti innkaupa sveitarfélaga borið undir kærunefnd útboðsmála samkvæmt XIV. kafla þeirra laga.
Kærunefnd útboðsmála hefur þegar fellt úr gildi framangreinda ákvörðun hreppsnefndar Húnavatnshrepps þar sem tilboð Egils Herbertssonar hafi ekki verið gilt frávikstilboð, samanber úrskurð kærunefndarinnar frá 26. maí 2011 í máli nr. 13/2011. Af þeirri ástæðu vísaði innanríkisráðuneytið frá kæru á sömu ákvörðun, sem lögð hafði verið fram á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem kærendur höfðu þá ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá efnislegan úrskurð um kröfuna, samanber úrskurð ráðuneytisins í máli nr. IRR11060208 frá 15. ágúst 2011. Sú frávísun hefur ekki áhrif á þá ákvörðun ráðuneytisins að taka beri til skoðunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga hvort þær málsástæður sem lágu að baki hinni tilgreindu ákvörðun hreppsnefndarinnar hafi staðist þær kröfur sem gera verður til stjórnsýslu sveitarfélaga.
II. Málsatvik og málavextir
Þann 2. febrúar 2011 ákvað hreppsnefnd Húnavatnshrepps að bjóða út akstur skólabarna við Húnavallaskóla frá og með skólaárinu 2011-2012 og skipaði jafnframt nefnd sem undirbúa átti útboðið, en í nefndinni sátu þrír hreppsnefndarmenn auk þess sem formaður fræðslunefndar og sveitarstjóri störfuðu með henni.
Undirbúningsnefndin útbjó útboðslýsingu sem samþykkt var í hreppsnefndinni 29. mars 2011. Í grein 1.3 í útboðslýsingunni eru kröfur til bjóðenda tilgreindar. Þar kemur fram að þeir skuli leggja fram sakarvottorð og jafnframt að þeir bjóðendur sem til álita komi skuli leggja fram almennar upplýsingar um sig, svo og lýsingu á reynslu sinni af sambærilegum verkum og meðmæli áreiðanlegs aðila. Þá skuli bjóðendur leggja fram skrá yfir undirverktaka/starfsmenn er þeir hyggist ráða til verksins. Ef viðskiptasaga bjóðanda þykir vafasöm eða hann hefur ekki hreint sakavottorð er áskilinn réttur til að hafna tilboði hans. Jafnframt er áskilið að meta megi bifreiðakost bjóðanda, fyrri reynslu af sambærilegum verkum, umsagnir áræðanlegra aðila og samskiptahæfni hans þegar tekin er afstaða til tilboða.
Í 7. kafla útboðslýsingarinnar er lýsing á verkinu. Þar kemur meðal annars fram að verktaki ábyrgist að bílstjórar hans hafi fullnægjandi akstursréttindi og að um störf bílstjóra gildi sömu meginreglur og gagnvart öðrum starfsmönnum Húnavallaskóla (7.1). Þá skal skólabílstjóri gæta fyllsta trúnaðar um það er upp kann að koma í starfi hans gagnvart börnum, foreldrum og starfsfólki, og að bílstjórar skuli skila heilbrigðisvottorðum reglulega til hreppsins (7.2).
Þann 13. apríl 2011 fól hreppsnefnd Húnavatnshrepps undirbúningsnefndinni að yfirfara þau sex tilboð sem komu í verkið og það gerði hún á fundi sínum 19. sama mánaðar. Í fundargerð undirbúningsnefndarinnar kemur fram að samþykkt hafi verið að ræða við einn tilboðsgjafa, Egil Herbertsson, um skólaakstur á grundvelli tilboðs hans, með fyrirvörum um ákveðnar breytingar. Á fundi nefndarinnar daginn eftir er Agli gerð grein fyrir því að nefndin vilji sjá ákveðna breytingu á hópi þeirra bílstjóra sem tilgreindir voru í tilboði hans og honum gefinn tiltekinn frestur til að svara tillögum nefndarinnar þar að lútandi. Þann 26. apríl 2011 liggur fyrir fundi undirbúningsnefndarinnar nýr listi yfir þá bílstjóra sem Egill ætlar að nota við skólaaksturinn og ákveður nefndin þá að leggja til við hreppsnefnd að tilboði Egils verði tekið, meðal annars með þeim rökum að Egill hafi „...gert þá breytingu á hópi bílstjóra sem nefndin sættir sig við.“
Tillaga undirbúningsnefndarinnar um að tilboði Egils Herbertssonar skyldi tekið var lögð fyrir fund hreppsnefndar Húnavatnshrepps 27. apríl 2011 og fylgdi henni sá rökstuðningur að Egill hafi verið eini aðilinn sem boðið hafi í allar akstursleiðir og engin önnur tilboð hefðu borist í tvær akstursleiðir. Þá hafi Egill gert þá breytingu á hópi bílstjóra sem nefndin sætti sig við. Þessa tillögu samþykkti Hreppsnefndin.
Þær breytingar á hópi bílstjóra Egils Herbertssonar, sem gerðar voru kröfur um af hálfu Húnavatnshrepps, hafa hvorki á þessum tíma verið tilgreindar í fundargerðum undirbúningsnefndarinnar né hreppsnefndarinnar. Í fundargerð undirbúningsnefndarinnar frá 2. ágúst 2011 er hins vegar farið yfir þessar forsendur í tilefni af þá framkominni kæru til innanríkisráðuneytisins. Þar kemur fram að breytingarnar vörðuðu tvo af þeim bílstjórum sem Egill hafði tilgreint, þau Sólveigu Ingu Friðriksdóttur og Kolbein Erlendsson. Í fundargerðinni segir meðal annars:
Þegar nefndinni var ljóst hvaða aðilar voru tilgreindir sem bílstjórar gerði nefndin strax athugasemdir um að Sólveig væri á listanum og að Kolbeinn keyrði aðra leið en hann var tilgreindur á. Rökin fyrir þessu eru þau að fram hefur komið hjá foreldrum að þau myndu ekki setja börn sín í bíl hjá Sólveigu vegna samskiptaörðugleika, sem m.a. koma fram í meðfylgjandi bréfi Sólveigar dags. 30.11.2010, sem stílað var á oddvita og sveitarstjórn og tekið fyrir á fundi hreppsnefndar 16.12.2010. Nefndin óskaði eftir því að Kolbeinn keyrði á þeirri leið sem hann hafið áður. Egill féllst á þessi rök nefndarinnar.
Hið tilvitnaða bréf Sólveigar Ingu frá 30. nóvember 2010 liggur fyrir í málinu. Í því lætur hún ýmis ummæli falla sem bera með sér að ágreiningur hafi verið milli hennar og ýmissa aðila innan sveitarfélagsins, sem þó varði ekki sérstaklega skólaaksturinn.
III. Álit ráðuneytisins
Eins og fram hefur komið hefur ráðherra samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum og samkvæmt 112. gr. sömu laga ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess og er það óháð því hvort kæruheimild er til staðar samkvæmt 111. gr. laganna. Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið í kjölfar slíkrar umfjöllunar meðal annars gefið út álit um lögmæti athafna sveitarfélags.
Það sem hér er til skoðunar er lögmæti þess að Húnavatnshreppur gerði með framangreindum hætti að skilyrði þess að tilboði Egils Herbertssonar í skólaakstur fyrir Húnavallaskóla yrði tekið, að Sólveig Inga Friðriksdóttir kæmi ekki að akstrinum og að Kolbeinn Erlendsson æki á annari leið en tilgreint hafði verið. Tekið skal fram að í því felst ekki mat á því hvort tilboðið eða framkvæmd útboðsins hafi almennt staðist útboðsskilmála sveitarfélagsins eða ákvæði laga um opinber innkaup, enda heyrir það mat undir kærunefnd útboðsmála.
Stjórnsýsla sveitarfélaga verður að byggja á lögmætum og málefnalegum grunni, hvort sem er við töku stjórnvaldsákvarðana eða aðra stjórnsýslulega meðferð mála. Þá er bæði atvinnufrelsi og tjáningarfrelsi stjórnarskrárvarinn réttur manna sem ekki verður takmarkaður nema með lögum, sbr. 75. og 73. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Því eru gerðar sérstaklega ríkar kröfur þegar gengið er á þennan rétt. Þá er jafnframt ljóst að séu athafnir sveitarfélaga grundvallaðar á geðþótta, óvild eða öðrum persónulegum sjónarmiðum, leiðir það til ólögmætis þeirra.
Eins og rakið hefur verið hafði Húnavatnshreppur í upphafi skilgreint þær kröfur sem gerðar voru til bjóðenda og bílstjóra þeirra og var sveitarfélaginu rétt að framkvæma faglegt mat á þessum aðilum á grundvelli þeirra krafna. Engin merki sjást hins vegar um það í gögnum málsins að sú krafa Húnavatnshrepps, að Sólveigu Ingu Friðriksdóttur yrði meinað að starfa við skólaaksturinn, hafi byggst á slíku faglegu mati á hæfni hennar, hvort sem er út frá útboðsskilmálum eða öðrum faglegum kröfum. Hið sama verður sagt um þá kröfu að Kolbeini Erlendssyni yrði meinað að aka á þeirri leið sem tilgreind hafði verið í tilboðinu.
Þvert á móti verður ekki annað séð en að sú krafa að Sólveig Inga væri ekki í hópi bílstjóra hafi átt rót sína að rekja til ágreinings hennar við sveitunga sína, ótengdan skólaakstrinum, sem meðal annars birtist í bréfi hennar til hreppsnefndarinnar frá 30. nóvember 2010. Þá voru engin haldbær rök lögð fram fyrir því skilyrði að Kolbeinn æki á annarri leið en tilgreint hafði verið. Þessi skilyrði Húnavatnshrepps byggðu því hvorki á málefnalegum né lögmætum grunni. Breytir þar engu um þó bjóðandi, Egill Herbertsson, hafi beygt sig undir skilyrðin.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að hin tilgreindu skilyrði um breytingar á bílstjóralista, sem Húnavatnshreppur setti fyrir því að tilboði Egils Herbertssonar um skólaakstur fyrir Húnavallaskóla yrði tekið, hafi verið ómálefnaleg og ólögmæt.
Eins og málum er háttað, eftir ógildingu kærunefndar útboðsmála á ákvörðun Húnavatnshrepps um að ganga til samninga við Egil Herbertsson á grundvelli framangreinds tilboðs, telur ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða í málinu. Því er beint til hreppsnefndar Húnavatnshrepps að hún gæti þess að stjórnsýsla sveitarfélagsins sé byggð á málefnalegum og lögmætum grunni.
Innanríkisráðuneytinu,
11. júní 2013
f.h. ráðherra
Hermann Sæmundsson Ólafur Kr. Hjörleifsson