Kærunefnd útboðsmála

Hestvík ehf. gegn Vegagerðinni

7.6.2013

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 9. maí 2013

í máli nr. 13/2013:

Hestvík ehf.

gegn

Vegagerðinni

 

Með bréfi, dags. 19. apríl 2013, kærði Hestvík ehf. val á tilboði í útboði Vegagerðarinnar „Yfirborðsmerkingar á Suðursvæði 2013-2014“. Kröfur kæranda eru orðaðar með eftirfarandi hætti:

„1. Að samningsgerð kærða við Vegamálun ehf. í útboðinu Yfirborðsmerkingar á Suðursvæði 2013-2014 verði stöðvuð þar til niðurstaða kærunefndar liggur fyrir í máli þessu, sbr. 96. gr. laga nr. 84/2007.

 2. Að kærunefnd ógildi með úrskurði þá ákvörðun kærða, að ganga að tilboði Vegamálunar ehf. í útboðinu Yfirborðsmerkingar á Suðursvæði 2013-2014 og leggi fyrir kærða að bjóða út innkaupin að nýju, sbr. 1. mgr. 97. gr. laga nr. 84/2007.

3. Að kærunefndin láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu kærða, sbr. 1. mgr. 1. gr. 101. gr. laga nr. 84/2007.

4. Að kærða verði gert skylt að greiða kæranda þann kostnað sem kærandi hefur þurft að bera vegna kæru þessarar.“

Kærða var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir, sérstaklega var óskað eftir athugasemdum kærða vegna kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar. Með bréfi, dags. 26. apríl 2013, krafðist kærði þess að kröfu um stöðvun samningsgerðar yrði hafnað.

Í þessum hluta málsins tekur kærunefnd útboðsmála til skoðunar hvort rétt þyki að stöðva samningsgerð.Endanlega verður leyst úr öðrum kröfum kærunnar síðar.

 I.

Í mars 2013 auglýsti kærði útboðið „Yfirborðsmerkingar á Suðursvæði 2013-2014“. Grein 1.6 í útboðinu bar heitið „Gerð tilboðs“ og þar sagði m.a. eftirfarandi:

            „Með tilboði sínu skal bjóðandi skila inn upplýsingum í samræmi við kröfur:

í lið 1.8 Hæfi bjóðenda

í lið 1.11 Gæðakerfi verktaka [...]“

Í grein 1.8, sem bar heitið „Hæfi bjóðenda“, sagði svo m.a. eftirfarandi:

„Bjóðandi skal uppfylla eftirfarandi reynslukröfur og leggja fram með tilboði gögn þar að lútandi:

·         Bjóðandi skal uppfylla a.m.k. annað af eftirtöldum skilyrðum: Bjóðandi skal hafa unnið a.m.k. eitt verkefni svipaðs eðlis fyrir verkkaupa eða annan aðila á s.l. 5 árum eða tilgreindur yfirstjórnandi (verkefnisstjóri/verkstjóri) stjórnað slíku verki

·         Bjóðandi skal vinna samkvæmt skilgreindu gæðastjórnunarkerfi

·         Bjóðandi skal vinna samkvæmt skilgreindri öryggis- og heilbrigðisáætlun [...]“

Grein 1.11 í útboðinu bar heitið „Gæðakerfi verktaka“ og þar sagði m.a. eftirfarandi:

„Gerð er krafa um að bjóðandi vinni samkvæmt skilgreindu gæðastjónunarkerfi og leggi fram gögn þar að lútandi.

Gæðastjórnunarkerfið skal taka mið af ÍST EN ISO 9001 staðlinum.

Gæðastjórnunarkerfið skal hafa að markmiði að allar aðgerðir séu kerfisbundnar og auðraktar. Það skal innifela skipulagða skjalavistun og handbók sem er viðhaldið.

Bjóðandi skal með tilboði leggja fram að lágmarki eftirfarandi upplýsingar um það gæðastjórnunarkerfi sem hann ætlar að vinna með.

·         Hlutverk  og starfssvið fyrirtækisins, stjórnskipulag þess og ábyrgðarskipting.

·         Gæðastefna

·         Verklagsreglu um skjalastýringu (meðferð samningsgagna, hvernig er séð til þess að verið sé að nota rétta útgáfu gagna í verki)

·         Verklagsregla um vistun og geymslu skjala

·         Verklagsregla(ur) um meðferð frábrigða og umbætur

Verktaki með vottað gæðastjórnunarkerfi fyrir viðkomandi starfsemi getur skilað vottunarskírteini.“

Hinn 9. apríl 2013 voru tilboð opnuð og átti kærandi lægsta tilboðið eða 76,2% af kostnaðaráætlun verksins. Vegamálun ehf. átti næst lægsta tilboðið eða 80,2% af kostnaðaráætlun.

            Með bréfi kærða, dags. 11. apríl 2013, var kæranda tilkynnt að tilboði kæranda hefði verið hafnað. Ástæða þess hafi verið sú að kærandi hefði ekki uppfyllt skilyrði útboðsgagna um reynslu bjóðanda og gæðakerfi. Kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýndu að hann hefði unnið a.m.k. eitt verk svipaðs eðlis á síðastliðnum fimm árum Þá hafi hvorki verið lagðar fram umbeðnar upplýsingar um gæðastjórnunarkerfi né vottunarskírteini slíks kerfis.

 II.

Kærandi segist hafa skilað inn gildu tilboði í samræmi við skilmála útboðslýsingar kærða fyrir opnun tilboða. Kærandi segir að tilboð hans hafi verið það hagstæðasta sem barst og því hafi kærða borið að velja tilboðið. Kærandi segir að tilboð hans og hins sænska vegmerkingar­fyrirtækis Trafikmarkering AB hafi verið samstarfstilboð í skilningi 2. mgr. 46. gr. laga um opinber innkaup. Með vísan til 2. mgr. 50. gr. laganna hafi kærandi því getað byggt á tæknilegri getu sænska fyrirtækisins.

            Kærandi segir að hinn sænski samstarfsaðili hafi rekið eigið fyrirtæki í Svíþjóð í yfir þrjá áratugi og uppfylli þannig kröfur um verkreynslu.

            Kærandi segir að í útboðsgögnum hafi ekki verið gert að skilyrði að bjóðandi myndi skila inn vottun á gæðastjórnunarkerfi eða upplýsingum um slíkt kerfi. Þar sem slík gögn hafi verið valkvæð hafi kærði ekki mátt túlka þau sem óundanþæg skilyrði. Þá segir kærandi að Trafikmarkering AB vinni samkvæmt viðurkennda gæðakerfinu TM 02. Auk þess muni gæðastjóri verksins hafa annast verkefni fyrir Reykjavíkurborg og Vegagerðina á tímabilinu 1996 til 2004.

            Kærandi segist hafa talið tilboðsgögn sín fullnægjandi og hann hafi staðið í þeirri trú að kærði myndi kalla eftir frekari gögnum ef á skorti.

 III.

Kærði segir að kærandi hafi ekki gert grein fyrir því með framlagningu viðeigandi gagna að kröfur um reynslu og gæðakerfi væru uppfyllt. Kærði segir að engar þeirra upplýsinga um gæðakerfi, samkvæmt grein 1.11, hafi fylgt tilboði kæranda og rangt sé hjá kæranda að slíkar upplýsingar hafi verið valkvæðar. Kærði segir að ekki hafi komið fram í tilboði kæranda að kærandi hafi reynslu af svipuðu verki. Kærði segir að þeir einstaklingar, sem kærandi tilgreini sem yfirstjórnendur, hafi ekki reynslu af svipuðu verki síðustu fimm árin. Kærði segir að umfjöllun og upplýsingar um sænska félagið Trafikmarkering AB og þann einstakling sem tengdur sé fyrirtækinu séu svo almennar og brotakenndar að þær geti ekki talist viðunandi greinargerð um verkreynslu. Kærði segir að ekki sé hægt að ráða af tilboðsgögnum kæranda að sænska fyrirtækið hafi reynslu af svipuðu verki síðustu fimm árin. Auk þess séu hvorki sænska fyrirtækið né einstaklingurinn tilgreindir sem bjóðendur í verkið en útboðsgögn séu skýr um að hæfiskröfur beinist að bjóðendum. Þá segir kærði að honum sé ekki kunnugt um gæðakerfið TM 02 og algerlega skorti á upplýsingar um notkun gæðakerfisins.

            Kærði segir að kæranda sé ekki heimilt að byggja á reynslu sænska fyrirtækisins þar sem ekki komi fram í tilboðinu að það sé aðili að tilboðinu.

 IV.

Ljóst er að í hinu kærða útboði voru gerðar kröfur til þess að tilboðum fylgdu upplýsingar og gögn um reynslu og gæðastjórnunarkerfi. Ágreiningur aðila lýtur að því hvort kærða hafi verið rétt að vísa tilboði kæranda frá af þeirri ástæðu að upplýsingar um reynslu og gæðakerfi fylgdu ekki með tilboði kæranda.

            Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboð kæranda ásamt fylgigögnum. Tilboðsblað 1 gerði ráð fyrir því að bjóðendur myndu sundurliða kostnað eftir verkþáttum og fyllti kærandi það út.

Tilboðsblað 2 nefndist „Verkreynsla bjóðanda“ og þar bar bjóðendum að tilgreina sambærileg verk sem þeir hefðu lokið á síðastliðnum fimm árum ásamt upplýsingum um samningsupphæð, verkkaupa og hvenær verk voru unnin. Kærandi fyllti þetta blað ekki út.

Tilboðsblað 3 nefndist „Verkreynsla yfirstjórnenda verks“ og þar bar bjóðendum að tilgreina yfirstjórnanda verksins og sambærileg verk sem hann hefði stýrt á síðastliðnum fimm árum ásamt upplýsingum um samningsupphæð og verkkaupa. Gerð var krafa um að með tilboði fylgi ferilskrá eða sambærileg skjalfesting. Kærandi fyllti þetta blað ekki út.

Tilboðsblað 4 nefndist „Reynsla í notkun gæðastjórnunarkerfis“ og þar bar bjóðanda að skrá verk sem hann eða stjórnendur hans hefðu unnið með skilgreindu gæðastjórnunarkerfi ásamt nafni umsjónarmanns gæðakerfis, samningsupphæð og verkkaupa. Kærandi fyllti þetta blað ekki út.

Bjóðendum var heimilt að skila þeim upplýsingum sem óskað var eftir á tilboðsblöðum 2, 3 og 4, á eigin eyðublöðum. Bjóðendur þurftu þannig ekki að fylla út eyðublöðin sjálf svo lengi sem allar umbeðnar upplýsingar kæmu fram með öðrum hætti. Kærandi lagði ekki fram nein gögn um verkreynslu fyrirtækisins eða starfsmanna þess á síðastliðnum fimm árum. Á fylgiblaði kæranda sem ætlað var að sýna fram á verkreynslu er með almennum hætti fjallað um ótilgreind verk tveggja íslenskra starfsmanna á árunum 1995-2004. Þá er auk þess nefnt að tilgreindur sænskur maður og sænskt fyrirtæki hafi „áratuga“ reynslu, án nánari tilgreininga. Einu upplýsingarnar sem kærandi lagði fram um gæðastjórnunarkerfi var fullyrðing um að sænski samstarfsaðilinn hefði „viðurkennt gæðakerfi TM 02“.

Í sumum tilvikum ber kaupendum í opinberum innkaupum að nýta heimild 53. gr. laga nr. 84/2007 til að heimila bjóðendum að auka við gögn eða skýra þau eftir opnun tilboða. Nefndin telur þó að það geti fyrst og fremst átt við þegar ljóst sé að ekki sé raskað meginreglum útboðsréttar um jafnræði bjóðenda og að bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum. Ákvæðið eigi ekki að leiða til þess að bjóðendur geti sleppt því að leggja fram umbeðin gögn og gert þá kröfu á kaupendur að óska eftir þeim. Heimildina ber þannig að nota í þeim tilvikum þegar bjóðandi hefur lagt fram gögn og er í góðri trú um að gagnaframlagning hans sé fullnægjandi.

            Ljóst er að gögnum þeim sem fylgdu tilboði kæranda var verulega ábótavant og að þau voru ekki í samræmi við kröfur útboðsgagna. Kærunefnd útboðsmála telur þannig ekki verulegar líkur á því að brotið hafi verið gegn lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup. Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar.

 Ákvörðunarorð:

Kröfu kæranda, Hestvíkur ehf., um að útboð kærða, Vegagerðarinnar, „Yfirborðsmerkingar á Suðursvæði 2013-2014“, verði stöðvað þar til niðurstaða kærunefndar útboðsmála liggur fyrir í málinu, er hafnað.

 

Reykjavík, 9. maí 2013.

Páll Sigurðsson

Auður Finnbogadóttir

Stanley Pálsson

 

 

Rétt endurrit staðfestir,

Reykjavík,                maí 2013.