Mál nr. 15/2011. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála:

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 20. júní 2011

í máli nr. 15/2011:

ISS Ísland ehf.

gegn

Ríkiskaupum

Hinn 26. maí 2011 kærði ISS Ísland ehf. ákvörðun Ríkiskaupa um val á tilboði í útboðinu „14926: Mötuneyti ríkisins, Borgartún 7, Hverfisgata 113-115, Skúlagata 4, Tryggvagata 19“. Í kæru voru kröfur kæranda orðaðar með eftirfarandi hætti:

„1. Að kærunefndin stöðvi samningsgerð kærða og Múlakaffi samkvæmt útboðinu þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru þessari.

2. Að kærunefndin felli úr gildi þær ákvarðanir kærða að vísa tilboði kæranda frá, sbr. tilkynningar kærða, dags. 17.05.2011 – 19.05.2011.

3. Að felldar verði úr gildi þær ákvarðanir kærða að velja tilboð Múlakaffi, sbr. tilkynningu kærða, dags. 17.05.2011-19.05.2011.

4. Að lagt verði fyrir kærða að bjóða mötuneyti ríkisins út á nýjan leik.

5. Að kærunefndin láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu kærða gagnvart kæranda.

6. Í öllum tilvikum er krafist kærumálskostnaðar úr hendi kærða samkvæmt mati nefndarinnar.“

Kærða var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðunum sínum. Sérstaklega var óskað eftir athugasemdum kærða vegna kröfu kæranda um stöðvun á gerð samnings. Með bréfi, dags. 6. júní 2011, krafðist kærði þess að öllum kröfum kæranda yrði hafnað.

Í þessum hluta málsins tekur kærunefnd útboðsmála til skoðunar hvort rétt þyki að stöðva gerð samnings.Endanlega verður leyst úr öðrum kröfum kærunnar síðar.

I.

Í apríl 2011 auglýsti kærði „Útboð nr. 14926: Mötuneyti ríkisins, Borgartún 7, Hverfisgata 113-115, Skúlagata 4, Tryggvagata 19“. Í kafla 1.1.0 í útboðs­lýsingu sem ber heitið „Fylgigögn með tilboði“ segir m.a.:

„Eftirfarandi gögn skulu fylgja með tilboði [...]

Upplýsingar um fjölda, menntun og reynslu lykilstarfsmanna þ.m.t. umsjónaraðila verks. Upplýsingar skulu segja til um hvaða menntun og reynslu starfsmenn hafa á hverju svæði verkefnisins (svæði skiptast í framleiðslu- og framreiðslusvæði fyrir hver mötuneyti). Afrit af prófskírteinum og/eða leyfisbréfum fagfólks skal fylgja. Fylgja skal með afrit af meistarskírteini þess matreiðslumeistara sem mun starfa í mötuneytinu. “

Kröfur um „tæknilegt hæfi bjóðenda“ voru sambærilegar í öllum útboðunum, í kafla 3.2. (Mötuneyti Borgartúni 7) sagði m.a.:

            „Þess er krafist að bjóðendur uppfylli eftirfarandi skilyrði

[...]

Afrit af prófskírteinum og/eða leyfisbréfum fagfólks skal fylgja. Afrit af meistaraskírteini þess matreiðslumeistara sem mun starfa í mötuneytinu skal fylgja með tilboði.

[...]

Matreiðslumeistari skal hafa a.m.k. þriggja ára reynslu úr sambærilegum rekstri. Það er framleiðslu máltíða og framreiðslu.“

Forsendur fyrir vali á samningsaðila voru sambærilegar í öllum útboðum, í kafla 3.3. (Mötuneyti Borgartúni 7) sagði m.a:

„Eftirfarandi valmælikvarðar verða notaðir við mat á tilboðum og val á samningsaðila:

Nr        Forsendur                                                                               Stig

I           Niðurgreiddur hádegismatur, verð                                             65

II          Aðrar veitingar í mötuneyti, verð                                                10

III         Gæði, þjónusta og úrval                                                            25

            Heildarstigafjöldi                                                                   100“

Um valforsenduna „gæði þjónusta og úrval“ sagði svo nánar:

„Eftirtaldir þættir verða metnir:

[...]

Hér getur bjóðandi sett upp tillögur að aukaþjónustu/aukavörum til viðbótar við þær vörur og þjónustu sem bjóðandi skal uppfylla skv. útboðslýsingu. Þessar tillögur skulu rúmast innan verðs niðurgreidds hádegismatar sem boðið er. Þ.e. þessi liður á ekki að hækka verð  á niðurgreiddum hádegismat heldur eru þær til þess fallnar að auka úrval og fjölbreytni í mötuneyti. Hugmyndirnar þurfa að vera vel framkvæmanlegar og þess eðlis að þær falli innan reksturs hefðbundins mötuneytis. Hugmyndirnar skulu vera ólíkar. Bjóðandi skal geta staðið við að koma þessum tillögum í framkvæmd ef til samnings kemur. Ekki er beðið um hugmyndir sem eru önnur útfærsla á því sem skal vera í boði skv. útboðslýsingu. M.ö.o þessar tillögur standa utan venjubundinna matseðla. Gefin eru 15 stig fyrir 6 tillögur, 10 stig fyrir 5 tillögur, 0 stig fyrir færri tillögur en 5.“

Hinn 10. maí 2011 voru tilboð opnuð og heildartilboðsfjárhæðir bjóðenda í hvert útboð lesnar upp. Með tölvupósti, dags. 16. maí 2011, tilkynnti kærði að samlagning á tilboðsblöðum þriggja bjóðenda hefði ekki verið rétt og því hefðu rangar heildar-tilboðs­fjárhæðir verið lesnar upp á opnunarfundi. Í sama pósti birti kærði nýjar leiðréttar tilboðsfjárhæðir.

Kærandi var meðal bjóðenda í útboðinu og með fjórum tilkynningum, dags. 17., 18. og 19. maí 2011, tilkynnti kærði um val á tilboðum. Í sömu tilkynningum kom fram að tilboð kæranda hefðu verið metin ógild þar sem innsend tilboðsgögn uppfylltu ekki þær kröfur sem gerðar voru í útboðsgögnum. Tilboðum Múlakaffis var tekið í öllum útboðunum enda voru þau, samkvæmt tilkynningum kærða, metin hagstæðust fyrir kaupanda „samkvæmt matslíkani útboðslýsingar“.

            Hinn 19. maí 2011 óskaði kærandi eftir rökstuðningi kærða fyrir þeirri ákvörðun að meta tilboð fyrirtækisins ógild og einnig hvers vegna kærði hefði þurft að endurreikna tilboð allra bjóðenda nema kæranda.

II.

Kærandi segist hafa óskað eftir rökstuðningi með tölvupósti, dags. 19. maí 2011, og í kæru, dags. 26. maí 2011, segir að svör hafi enn ekki borist. Kærandi telur þó að ákvörðun kærða um að meta tilboð kæranda ógild hafi byggst á því að tilgreindur starfsmaður hafi verið tilgreindur sem yfirmatsreiðslumaður og að kærði hafi ekki talið hann uppfylla kröfur útboðsgagna þar sem hann sé ekki matreiðslumeistari.

Kærandi segir að hinn tilgreindi starfsmaður sé bæði lærður framreiðslu- og matreiðslumaður og hafi meistararéttindi í framreiðslu. Kærandi segir að hægt [sé] að  fá staðfest hjá Hótel og matvælaskólanum í Kópavogi að það [sé] enginn munur á meistaranámi í matreiðslu og framreiðslu. Auk þess segir kærandi að kærða megi vera fullkunnugt um að kærandi sé a.m.k. með þrjá matreiðslumeistara í starfi enda hafi kærði nýlega samið við kæranda um rekstur mötuneytis Landspítalans. Þá telur kærandi að kærða hafi borið að óska eftir frekari gögnum hafi kærði talið þau vanta.

Þá telur kærandi að valforsendur hafi ekki verið nægjanlega skýrar og nefnir að skilgreiningu vanti á „unnum vörum“, „mesta úrvalið“ og að bjóðendur eigi sjálfir að skila inn tillögum til viðbótar. Kærandi segir að valforsendur hafi gefið kærða nánast ótakmarkað mat við einkunnagjöf á ýmsum sviðum. Kærandi segir að matsaðferðir kærða hafi einnig verið ógagnsæjar og huglægar og með engu móti hægt að átta sig á því hvaða tilboð voru lægst eða hagkvæmust. Kærandi segir að upplestur tilboðsfjárhæða hafi með engum hætti gefið til kynna hvernig verðtilboð voru metin.

III.

Kærði segir að í tilboði kæranda hafi ekki verið tilgreint hvaða matreiðslumeistari myndi starfa í eða fyrir hvert mötuneyti og þá hafi jafnframt vantað afrit af meistaraskírteinum. Kærði segir að í útboðsgögnum hafi verið ófrávíkjanleg krafa um að matreiðslumeistari skyldi hafa a.m.k. þriggja ára reynslu úr sambærilegum rekstri og að bjóðendur skyldu senda inn yfirlit helstu sambærilegra verkefna síðastliðinna þriggja ára. Sá maður sem kærandi hafi tilgreint hafi ekki unnið sem matreiðslu­meistari undanfarin ár heldur sem þjónustustjóri kæranda síðustu sex árin. Þá hafi kærandi ekki sýnt fram á að umsjónaraðili kæranda með þjónustunni að Hverfisgötu 113-115 hafi fimm ára reynslu af stjórnun á rekstri mötuneyta, eins og áskilið hafi verið í útboðsgögnum.

            Kærði segir að tillögur kæranda að salatbar hafi ekki verið með þeim hætti sem beðið var um í útboðsgögnum. Hver tillaga hafi innihaldið 24 hráefni en í útboðsgögnum hafi verið óskað eftir 20, 26 og 15. Þá hafi tilboð kæranda miðast við að a.m.k. helmingur salatbars væri ferskt hráefni en í útboðsgögnum hafi verið óskað eftir að 2/3 hlutar yrðu ferskt hráefni. Að lokum hafi í útboðsgögnum verið óskað eftir að grænmetis- og baunaréttir skyldu vera einu sinni í viku en í þeim matseðli sem kærandi skilaði hafi ekki verið að finna slíkan rétt.

            Kærði segir að sér hafi verið óheimilt að taka tilboði kæranda enda hafi það verið ógilt. Kærði telur að sér hafi ekki verið heimilt að gefa kæranda kost á að breyta eða bæta úr grundvallarþáttum í tilboði sínu eftir opnun tilboða en telur sér aftur á móti hafa verið heimilt að leiðrétta samlagningarvillur í öðrum tilboðum. Kærði segir að útboðsgögn og valforsendur hafi verið skýr og í samræmi við lög.

IV.

Kaupendum er almennt játað nokkuð svigrúm við ákvörðun um það hvaða forsendur þeir leggja til grundvallar mati á tilboðum. Hins vegar er sú skylda lögð á kaupanda að þeir tilgreini með eins nákvæmum hætti og unnt er hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar mati á tilboðum og hvaða upplýsinga er krafist, sbr. 38. og 45. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Forsendurnar eiga að vera hlutlægar og tengjast efnahagslegri hag­kvæmni með einhverjum hætti en mega aldrei vera svo matskenndar að kaupendum séu í raun og veru litlar skorður settar við mat tilboða. Eiga bjóðendur þannig að geta áttað sig á því fyrirfram hvernig staðið verði að mati á hagkvæmasta tilboði og hagað boðum sínum í samræmi við það. Ekki verður annað séð en að bjóðendur í hinu kærða útboði hafi getað áttað sig á því fyrirfram hvernig stigagjöf yrði háttað við val á samningsaðila í hinu kærða útboði.

Útboðsgögn voru skýr um það hvernig tilboð skyldu sett fram. Þar kemur m.a. fram að afrit af meistaraskírteini þess matreiðslumeistara sem mun starfa í mötuneytinu skuli fylgja með tilboði. Óumdeilt er að kærandi lagði ekki fram umbeðin gögn um hæfi tiltekinna starfsmanna sinna. Kærða bar engin skylda til að beina því til kæranda að leiðrétta tilboð sitt enda er það meginregla opinberra innkaupa að bjóðendur bera sjálfir ábyrgð á tilboðum sínum.

            Af framangreindum ástæðum telur kærunefnd útboðsmála ekki verulegar líkur á því að brotið hafi verið gegn lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup, og því sé ekki rétt að stöðva samningsgerð í kjölfar hins kærða útboðs þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 96. gr. laga nr. 84/2007.

Ákvörðunarorð:

Hafnað er kröfu kæranda, ISS Íslands ehf., um að stöðva samningsgerð kærða, Ríkiskaupa, í kjölfar útboðs „nr. 14926: Mötuneyti ríkisins, Borgartún 7, Hverfisgata 113-115, Skúlagata 4, Tryggvagata 19“, þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru.

                                                               Reykjavík, 20. júní 2011.

                                                               Páll Sigurðsson

                                                               Auður Finnbogadóttir

                                                               Stanley Pálsson

Rétt endurrit staðfestir,

Reykjavík,                      júní  2011.