Kærunefnd útboðsmála

Strengur hf. gegn Ríkiskaupum.

8.9.2003

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 8. september 2003

í máli nr. 16/2003:

Strengur hf.

gegn

Ríkiskaupum

Með bréfi 13. maí 2003 kærir Strengur hf. ákvörðun Ríkiskaupa um að hafna Streng hf. í forvali nr. 13242, auðkennt „Upplýsingakerfi fyrir Tryggingastofnun ríkisins".

Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða verði ógilt og útboðið verði auglýst að nýju. Jafnframt fer kærandi fram á álit nefndarinnar á skaðabótaskyldu kaupanda.

Kærði krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað.

Nefndin nýtti heimild sína í 76. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup og kallaði sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróðan aðila. Var Bjarni Júlíusson, tölvunarfræðingur, fenginn til verksins, en hvorugur málsaðili hreyfði andmælum við aðkomu Bjarna að málinu.

I.

Kærði efndi til hins kærða forvals til að velja þáttakendur í fyrirhugað útboð á nýju upplýsingakerfi fyrir Tryggingastofnun ríkisins. Forvalslýsing er dagsett í febrúar 2003. Þeir sem áhuga höfðu á að taka þátt í fyrirhuguðu útboði áttu að senda inn þátttökutilkynningu ásamt umbeðnum upplýsingum samkvæmt forvalsgögnum. Samkvæmt gr. 1.8 í forvalslýsingu átti að velja þrjá til fimm aðila til þátttöku í hinu væntanlega útboði. Kærði hafnaði þátttöku kæranda í útboðinu og í tölvubréfi fulltrúa kærða, dags. 5. maí 2003, kemur fram svohljóðandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni:

Markmið forvalsins var að finna 3-5 hæfa aðila til að taka þátt í lokuðu útboði á smíði nýs upplýsingakerfis frá grunni fyrir Tryggingastofnun ríkisins (TR). Í forvalslýsingu var lögð áhersla á það að þátttakendur hefðu til að bera langa reynslu af, og trúverðugt atgervi til sérsmíði stórra upplýsingakerfa frá grunni, í sams konar tækniumhverfi og kerfi TR byggja á.

Þátttakendur í forvalinu voru einvörðungu valdir út frá innsendum tilkynningum í forvalið og meðfylgjandi gögnum, svo og þeim upplýsingum sem kallað var eftir til skýringa á áður framlögðum gögnum.

Í forvalsgögnum Strengs hf. er einungis nefnt eitt verkefni, þ.e. Jóakim, sem fyrirtækið telur sambærilegt við fyrirhugað kerfi TR. Jóakim hefur hins vegar verið þróaður á löngum tíma í gjörólíku þróunarumhverfi. Þekking og reynsla Strengs hf af lífeyrissjóðakerfum nýtist þannig takmarkað við smíði lífeyrisgreiðslukerfis TR enda er eðlismunur á hlutverki og uppbyggingu kerfanna. Samkvæmt forvalsgögnum hefur Strengur hf. ekki tekist á við verkefni hliðstæð við fyrirhugað kerfi TR og þess skamma tíma sem gefst til að fullgera það. Þá kom ekki fram í forvalsgögnum Strengs hf. mikil reynsla af hönnun og þróun stórra, sérsmíðaðra upplýsingakerfa frá grunni sem byggja á Oracle PL/SQL, með tilheyrandi verkstjórnarreynslu.

Eftir ítarlega umfjöllun matshóps á forvalstilkynningu og innsendum gögnum var niðurstaðan, að Strengur hf. uppfyllti ekki kröfur forvalsins og því ekki hægt að bjóða fyrirtækinu þátttöku í lokuðu útboði um kerfi TR."

Ráðgjafi verkkaupa í verkefninu var VKS hf., sbr. lið 1.1.1 í forvalslýsingu.

II.

Af hálfu kæranda er á því byggt að honum hafi verið hafnað með óréttmætum hætti og hann hafi nægjanlega tæknilega getu til að sinna verkefninu. Byggir kærandi m.a. á því að kerfið Jóakim sé eina sambærilega bótagreiðslukerfið á Íslandi við fyrirhugað verkefni og að kærandi hafi á undanförnum 20 árum unnið að hönnun og smíði sérlausna fyrir fyrirtæki í nánast öllum atvinnugreinum, ótal ríkisstofnanir og nokkur erlend stórfyrirtæki. Ekki sé rétt að Jóakim hafi verið þróaður á löngum tíma í gjörólíku þróunarkerfi og fyrirhugað kerfi Tryggingastofnunar ríkisins, enda hafi þróunartími Jóakims hvergi komið fram í innsendum gögnum. Hér séu kærði eða ráðgjafi hans að búa til forsendur og nota þær síðan gegn kæranda, en það sé brot á 26. gr. laga nr. 94/2001. Yfirlýsingu kærða um að þekking og reynsla kæranda af lífeyrissjóðakerfum nýtist takmarkað við smíði hins nýja lífeyrisgreiðslukerfis telur kærandi ótrúlega, í ljósi þess að bæði Tryggingastofnun ríkisins og Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins noti kerfið Tryggva sem bótagreiðslukerfi. Það skipti ekki máli hvort það sé lífeyrissjóður eða Tryggingastofnun sem greiði út bætur, verkferlar séu nákvæmlega þeir sömu og haldið sé utan um sömu upplýsingar. Kærandi byggir einnig á því að röksemd kærða um að kærandi hafi ekki þróað sambærilegt kerfi sem byggi á Oracle PL/SQL á síðastliðnum 3-5 árum eigi við um alla þátttakendur í forvalinu. Jafnframt á því að starfsmenn kæranda með reynslu af hugbúnaðargerð fyrir Oracle gagnagrunn séu stórlega vantaldir. Þá hafi hlutur forritunar í hugbúnaðargerð minnkað þannig að 10—15% af verkinu sé forritun í Oracle PL/SQL. Í starfsmannalista kærða í forvalsgögnum séu taldir fram 6 starfsmenn með reynslu í hugbúnaðargerð fyrir Oracle gagnagrunna og tekið fram að fleiri séu til staðar ef umfang verksins kalli á meira fólk. Þekking á umhverfinu sé sannarlega til staðar og það sem margfalt mikilvæga sé, er að hjá kæranda sé til staðar sértæk þekking á gerð lífeyristryggingakerfa sem sé líklega einstök á Íslandi. Kærandi mótmælir öllum rökum starfshóps kærða fyrir frávísun kæranda og telur að með því að hafna kæranda með tilbúnum rökum og rangfærslum sé kærði að brjóta á kæranda og sé skaðabótaskyldur samkvæmt 84. gr. laga nr. 94/2001.

Kærandi bendir einnig á að hann hafi á undanförnum mánuðum gert þrjár árangurslausar tilraunir til að taka þátt í útboðum í gerð hugbúnaðarkerfa fyrir opinberar stofnanir. Í öllum tilvikum hafi kæranda verið hafnað á forvalsstigi og í öllum tilvikum hafi tæknilegur ráðgjafi verið VKS hf. VKS hf. og kærandi hafi verið keppinautar á íslenska hugbúnaðarmarkaðinum í um 20 ár og við lestur á gögnum frá kærða/VKS vakni efasemdir um að VKS hf. geti bæði verið keppinautur kæranda og lagt hlutlaust mat á getu hans.

III.

Kærði telur að hafna beri kröfum kæranda þar sem ekki sé grundvöllur til að taka þær til greina með vísan til staðreynda málsins og gildandi reglna um opinber innkaup og að rétt hafi verið staðið að forvalinu og úrvinnslu tilkynninga í það.

Umrætt verkni sé eitt hið stærsta hér á landi sem felist í hönnun og sérsmíði hugbúnaðarkerfis frá grunni og í forvalinu hafi verið litið til þeirrar sérstæku reynslu og þekkingar á hugbúnaðargerð sem verkefnið krefðist. Í forvalslýsingu hafi mikil áhersla verið lögð á að velja bjóðendur sem hefðu yfirgripsmikla þekkingu á og reynslu í hönnun og smíði kerfa sem byggja á Oracle gagnagrunnum, PL/SQL forritunarmálinu og Delphi viðmótshönnun. Matshópur hafi talið að kærandi hefði ekki nægjanlegan mannskap með viðeigandi atgervi til þess að takast á hendur smíði á nýju upplýsingakerfi með Oracle, PL/SQL og Delphi tólum. Kærði tekur m.a. fram í þessu sambandi að samkvæmt forvalstilkynningu kæranda hafi aðeins einn tilgreindra starfsmanna reynslu af þróun kerfa í Oracle og Delphi umhverfi og það taki jafnvel reyndan forritara nokkra mánuði að ná leikni í forritun PL/SQL og Delphi tólum. Kærði telur greinargerð kæranda með forvalsgögnum vera mjög almenna, umfjöllun um verkefni Tryggingastofnunar ríkisins sé ómarkviss, afrituð úr gæðahandbók kæranda samkvæmt forvalstilkynningu fyrirtækisins. Greinargerðin í forvalstilkynningu kæranda styrki enn frekar þá niðurstöðu matshópsins að kærandi hafi ekki gert sér ljósa grein fyrir umfangi verkefnisins né flækjustigi kerfisins. Kærandi beini í greinargerðinni mjög sjónum að kerfinu Jóakim. Í forvalslýsingu standi skýrum stöfum að óskað sé eftir upplýsingum um sambærileg verkefni, en ekki um sambærileg kerfi eins og kærandi kjósi að túlka það. Auk þess sé Jóakim, að mati sérfræðinga Tryggingastofnunar ríkisins, ekki sambærilegt kerfi við núverandi kerfi Tryggingastofnunar ríkisins, Trygga, og raunar í enn minna mæli sambærilegt við fyrirhugað nýtt upplýsingakerfi stofnunarinnar. Sérstaklega hafi verið óskað eftir nánari upplýsingum kæranda um kerfið Jóakim. Þær upplýsingar sem kærandi hafi sent í kjölfarið staðfesti að Jóakim eigi langa þróunarsögu að baki og að kerfið sé smíðað í allt öðru þróunarumhverfi en krafist sé í forvalslýsingu.

Varðandi þátt VKS hf. vísar kærði til þess að í forvalslýsingu komi fram að ráðgjafi verkkaupa í verkefninu sé VKS hf. Þátttakendunum í forvalinu hafi því frá upphafi verið hlutverk VKS hf. í verkefninu ljóst. Kærandi hafi fengið forvalsgögn afhent 21. febrúar 2003. Kæran sé móttekin hjá nefndinni 13. maí 2003 og því verði að telja hana of seint fram komna samkvæmt 78. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup.

IV.

Í forvalslýsingu hins kærða forvals, sbr. lið 1.1.1., var skýrt tekið fram að bjóðendur í hinu fyrirhuguðu útboði yrðu valdir á grundvelli innsendra upplýsinga í forvalinu. Þátttakendum í forvalinu mátti því vera fyllilega ljóst að innsendar upplýsingar þeirra skiptu grundvallarmáli um möguleika þeirra til að vera valdir til þátttöku í útboðinu, enda færi valið eingöngu fram á grundvelli innsendra upplýsinga.

Að mati nefndarinnar voru þau gögn sem kærandi skilaði inn í forvalið að ýmsu leyti rýr og efnislítil. Þannig kom ekki nægjanlega fram í þeim með hvaða hætti verkefnið yrði unnið, hvernig því yrði stjórnað, hvaða aðferðum yrði beitt o.s.frv. Að mati nefndarinnar rökstyðja innsend gögn kæranda heldur ekki á fullnægjandi hátt að kerfið Jóakim sé sambærilegt kerfi og Alma og smíði Jóakims sé þar af leiðandi sambærilegt verk, enda eru innsend gögn kæranda um Jóakim mjög efnislítil, jafnvel þótt kærði hafi sérstaklega leitað eftir frekari upplýsingum frá kæranda þar að lútandi. Fullyrðing kæranda um að enginn þátttakanda í forvalinu hafi unnið sambærileg kerfi í PL/SQL og Oracle virðist heldur ekki rétt, en kærandi hefur staðfest að hann uppfylli ekki umrædda kröfu forvalslýsingar.

Þótt nefndin telji að kærandi uppfylli kröfur útboðsgagna um nægjanlega marga hæfa sérfræðinga á umræddu sviði, verður þannig ekki talið að innsend gögn kæranda hafi sýnt fram á að stjórnun, aðferðir og vinna kæranda við verkefnið yrði með þeim hætti að nauðsynleg gæði verksins væru tryggð. Innsend gögn sýndu þannig ekki fram á að kærandi uppfyllti nauðsynlegar kröfur forvalsgagna. Samkvæmt því, og þeirri staðreynd að þátttakendum mátti vera ljóst að þeir yrðu eingöngu metnir á grundvelli innsendra gagna, verður að telja að sú ákvörðun kærða að velja kæranda ekki til þátttöku í hinu fyrirhugaða útboði hafi byggst á réttmætum forsendum. Það athugast í því sambandi að þótt kröfur forvalsgagna til upplýsinga og gagna frá þátttakendum séu nokkuð miklar, verða þær að teljast eðlilegar miðað við eðli og umfang verksins.

Af framangreindum ástæðum verður að hafna öllum kröfum kæranda vegna hins kærða útboðs.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda, Strengs hf., vegna forvals Ríkiskaupa nr. 13242 auðkennt „Upplýsingakerfi fyrir Tryggingastofnun ríkisins" er hafnað.

Reykjavík, 8. september 2003.

Páll Sigurðsson

Stanley Pálsson

Sigfús Jónsson

Rétt endurrit staðfestir.

08.09.03