Kærunefnd útboðsmála

Verkfræðistofa F.H.G. ehf. gegn Vegagerðinni.

11.4.2003

 

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 11. apríl 2003

í máli nr. 6/2003:

Verkfræðistofa F.H.G. ehf.

gegn

Vegagerðinni

Með bréfi 27. febrúar 2003, sem barst kærunefnd útboðsmála sama dag, kærir Verkfræðistofan F.H.G. ehf.. það verklag Vegagerðarinnar í útboði Vegagerðarinnar auðkennt „Reykjanesbraut (41); Gatnamót við Stekkjarbakka, eftirlit 03-035 ", að meta ráðgjafarfyrirtæki mismunandi hæf og að þetta tæknilega mat á bjóðendum sé hluti af hinu fjárhagslega tilboði.

Kærandi krefst þess að opinberir verkkaupar hætti með það vinnulag að tæknilegt mat bjóðanda sé hluti af verðtilboði þeirra þar sem slíkt neyði nýja og litla aðila til undirboða, vilji þeir fá verkefnið.

Kærandi krefst þess jafnframt að sömu reglur gildi um útboð hönnunar- og eftirlitsstarfa og um aðra vinnu sem ríkið/Vegagerðin er að bjóða út. Kærandi krefst þess að að umrætt útboð, verði lýst ógilt og verkið boðið út að nýju þar sem ákvæðin um meðferð á hinu tæknilega mati séu felld út. Loks krefst kærandi kr. 3.000.000,- í skaðabætur vegna tapaðra verkefna/framlegðrar sem hið kærða fyrirkomulag hefur kostað kæranda.

Kærði krefst þess að kröfu kæranda verði vísað frá kærunefnd útboðsmála. Til vara krefst kærði þess að hafnað verði kröfum kæranda.

I.

Kærði bauð út með auglýsingu 17. febrúar 2003 eftirlit með gerð mislægra gatnamóta Reykjanesbrautar og Stekkjarbakka. Skilafrestur tilboða var ákveðinn til kl. 14.00, 3. mars 2003 en þann dag voru tilboð opnuð og lesið upp hverjir hefðu skilað inn tilboðum í verkið. Síðari opnunarfundur var 10. mars 2003 þar sem lesin voru upp einkunnir bjóðenda í hæfnismati og verðtilboð opnuð. Samkvæmt gr. 1.6 í útboðslýsingu átti ráðgjafi að leggja fram tilboð í tvennu lagi. Meðferð og mat á tilboðum var samkvæmt úboðslýsingu skipt þannig að þóknun vó 50% en hæfni 50%. Mat á hæfni réðst af verktilhögun (10%), starfsliði (30%) og gæðakerfi (10%). Fram kom að til að ráðgjafar kæmu til greina við endanlegt val á opnun tilboðsskrár þyrftu þeir að hafa náð að lágmarki 33 stigum af 50 mögulegum í hæfnismati. Kærandi skilaði inn tilboði en kærði mat það þannig að gögn um hæfni bjóðanda fullnægðu ekki lágmarkskröfum um þátttöku í útboðinu. Því kom tilboð kæranda ekki til frekari skoðunar.

II.

Af hálfu kæranda er byggt á því að í hinu tæknilega mati sem byggt er á til helminga við þóknun sé fólgin mismunun. Hið tæknilega mat á bjóðendum krefjist þess af þeim sem fá lágt mat að þeir verði að bjóða lægra verð í verkið en þeir sem fá hátt mat, þ.e. til að vinna sig upp í tæknilega matinu verði þeir að skora mörg stig í verðmætinu en að öðrum kosti sé viðkomandi ekki samkeppnishæfur. Mismunin sem felist í þessu geti ekki verið eðlileg eða lögleg þar sem verið sé að þvinga bjóðanda til undirboða vilji þeir fá verkið.

III.

Kærði bendir á að á undanförnum árum hafi hann aukið útboð á ráðgjafarþjónustu í samræmi við stefnu ríkisins. Í þeim útboðum hafi hæfni verið metið til fjár ásamt tilboðsfjárhæðum. Þessi aðferð sé í samræmi við „Leiðbeiningarrit um kaup á ráðgjöf" sem fjármálaráðuneytið hafi gefið út árið 2002.

Kærði telur það skyldu sína að vinna á sem hagkvæmastan hátt að lausn þeirra verkefna sem honum eru falin og telur að það sé m.a. fólgið í því að þeir sem að verkum á hans vegum koma hafi reynslu og sérþekkingu og tryggi sem mest gæði verka fyrir sem lægsta verð. Til þess að þetta megi takast þurfi að gera kröfur til hæfni þeirra sem að verkunum koma og meta hæfnina til fjár. Skilyrði um lágmarks hæfni hljóti að vera strangari eftir því sem verk eru umfangsmeiri. Verk samkvæmt hinu kærða útboði telst vera vera stórt að mati kærða, með stuttum verktíma og því reyni mikið á reynslu og hæfni eftirlitsráðgjafa. Geti frammistaða eftirlitsráðgjafa haft mikla þýðingu fyrir framgang verksins, gæði og framkvæmdakostnað. Komi upp vandamál við framkvæmd verksins geti vönduð ráðgjöf sparað verkkaupa háar fjárhæðir.

Kærði byggir á því að ákvæði útboðslýsingar um val á tilboði hafi verið í samræmi við lög um opinber innkaup nr. 94/2001. Hvorki í 50. gr., sbr. 26. gr. laganna, né annars staðar í lögunum sé kveðið á um að ávallt skuli tekið lægsta tilboði ef bjóðendur uppfylli lágmarkskröfur sem gerðar séu til hæfis bjóðenda. Fullyrðing kæranda um að óheimilt sé að byggja á tæknilegu mati jafnhliða verðtilboði standist ekki.

Kærði heldur því fram að í útboðslýsingu sé gerð ítarleg grein fyrir því hvernig staðið sé að mati á hæfni bjóðenda og nákvæmlega tilgreint hvaða upplýsingar ætlast sé til að bjóðendur leggi fram. Allar forsendur um val á tilboði séu skýrar og jafnræði aðila tryggt. Við kaup á sérfræðiráðgjöf tíðkist almennt að ráðgjafar verðleggi þjónustu sína mishátt m.a. með tilliti til reynslu og þekkingar. Með sama hætti hljóti að vera eðlilegt að þóknun ráðgjafa í útboði fari eftir hæfni þeirra til að veita umbeðna ráðgjöf.

IV.

Í máli þessu krefst kærandi þess í fyrsta lagi að opinberir verkkaupar hætti með það vinnulag að tæknilegt mat bjóðanda sé hluti af verðtilboði þeirra. Lítur kærandi svo á að með slíku fyrirkomulagi séu nýjir og litlir aðilar knúnir til undirboða, vilji þeir fá verkefnið hverju sinni. Kærandi krefst þess í öðru lagi að sömu reglur gildi um útboð hönnunar- og eftirlitsstarfa og aðra vinnu sem ríkið/Vegagerðin er að bjóða út. Í þriðja lagi krefst kærandi þess að útboð Vegagerðarinnar auðkennt „Reykjanesbraut (41); Gatnamót við Stekkjarbakka, eftirlit 03-035 " verði gert ógilt og verkið boðið út að nýju þar sem ákvæðin um meðferð á hinu tæknilega mati séu felld út. Í fjórða lagi er svo krafist skaðabóta. Kærunefnd útboðsmála lítur svo á að tvær hinar fyrstnefndu kröfur kæranda falli utan verksviðs nefndarinnar svo sem það er skilgreint í XIII. kafla laga um opinber innkaup nr. 94/2001, enda ekki verið að kæra tiltekna háttsemi heldur aðferðarfræði með mjög almennri skírskotun. Krafan um ógildingu á útboði Vegagerðarinnar rúmast hins vegar innan marka verksviðs nefndarinnar. Hið sama gildir um skaðabótakröfu kæranda. Verður því tekin afstaða til þeirra krafna hér á eftir.

V.

Kærandi skilaði inn tilboði í hinu kærða útboði og var það metið til einkunnar. Tilboðið þótti hins vegar ekki uppfylla lágmarkskröfur sem gerðar voru til hæfni þátttakenda og því kom tilboð hans ekki til skoðunar á síðari opnunarfundi 10. mars 2003. Með því að kærandi tók þátt í hinu kærða útboði og undirgekkst þá skilmála sem settir voru fram í útboðslýsingu er það mat kærunefndar útboðsmála að hann eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa. Verður því að hafna kröfu Vegagerðarinnar um vísa málinu frá kærunefnd útboðsmála.

VI.

Ágreiningur aðila máls þessa lítur að þeirri aðferð sem kærði viðhafði við val á tilboði í hinu kærða útboði. Samkvæmt grein 1.6 í útboðslýsingu skyldi matsatriðum í hæfnisvali gefið vægi með þeim hætti að verktilhögun vó 10%, starfslið 30%, gæðakerfi 10% og þóknun 50%. Samkvæmt þessu vó hæfnismat samtals 50% og þóknun 50%. Í útboðslýsingu á bls. 12 og 13 er síðan skýrt nánar út hvernig hver og einn þáttur skyldi metinn. Kærandi telur þá tilhögun að hæfnismat vegi 50% af heildarmatinu raski verulega jafnfræði á milli þátttakenda útboðsins.

Í fyrri málslið 1. mgr. 26. gr. laga um opinber innkaup kemur fram að í útboðsgögnum skuli tilgreina forsendur fyrir vali tilboðs með eins nákvæmum hætti og framast er unnt. Í 2. mgr. 26. gr. laganna segir svo að ef kaupandi hyggst meta hagkvæmni tilboðs á grundvelli fleiri forsendna en verðs skuli tiltaka hverjar þær forsendur séu og þeim raðað eftir mikilvægi nema slíkt sé útilokað. Í ákvæði 26. gr. laga um opinber innkaup er því gert ráð fyrir að kaupandi geti metið bjóðendur á grundvelli hæfnis þeirra til að vinna verk. Fær þetta ennfremur stoð í 50. gr. laganna. Er það samkvæmt þessu undir mati kaupenda verka og þjónustu komið hvaða þættir teljist fullnægja best þörfum þeirra og hvaða forsendur eigi að leggja til grundvallar þegar verk eru boðin út.

Kærði reisir kröfur sínar einkum á því að það sé skylda hans að vinna að verkefnum sem honum eru fengin á sem hagkvæmastan hátt. Það sé til þess fallið að ná því markmiði að gera ríkar kröfur til hæfni þeirra sem að verkunum koma. Fallast verður á með kærða að þau sjónarmið sem liggja til grundvallar við val á tilboði séu reist á hagkvæmnissjónarmiðum, enda með þeim þeim auknar líkur á að verulega hæfir aðilar verði hlutskarpastir í útboðinu. Kærði hefur metið það svo að þær forsendur sem settar eru fram í útboðslýsingu hins kærða útboðs hafi fullnægt þörfum hans best. Samkvæmt 1. gr. laga um opinber innkaup nr. 94/2001 er tilgangur laganna að tryggja jafnfræði bjóðenda við opinber innkaup og stuðla að virkri samkeppni og hagkvæmni í opinberum rekstri. Telja verður að þau hagkvæmnissjónarmið sem kærði byggir afstöðu sína á eigi stoð í tilgangi laga um opinber innkaup. Verður því að líta svo á að þau sjónarmið kærða séu reist á málefnalegum grundvelli. Ekki verður fallist á þau rök kæranda að það raski jafnræði með þátttakendum útboðsins að þeir þátttakendur sem búi að mestri reynslu og metnir eru hæfastir geti leyft sér að bjóða hærri þóknun í verk en aðrir þátttakendur.

Með vísan til þessa er kröfum kæranda um ógildingu á hinu kærða útboði hafnað. Eftir þessari niðurstöðu er vísað frá kröfum kæranda um skaðabætur.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærða Vegagerðarinnar um frávísun málsins frá kærunefnd útboðsmála er hafnað. Kröfu kæranda um ógildingu útboðs Vegagerðarinnar auðkennt „Reykjanesbraut (41); Gatnamót við Stekkjarbakka, eftirlit 03-035 ", er hafnað. Vísað er frá kröfu kæranda um skaðabætur.

Reykjavík, 11. apríl 2003.

Páll Sigurðsson

Sigfús Jónsson

Stanley Pálsson

Rétt endurrit staðfestir.

11. apríl 2003