Mál nr. 153/2012.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 20. ágúst 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 153/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 20. ágúst 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda þar sem hún hafi verið staðin við vinnu hjá B. 27. júlí 2012 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótteknu 11. september 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 1. desember 2008.
Vinnumálastofnun sendi kæranda erindi, dags. 14. ágúst 2012, þar sem henni var tilkynnt að samkvæmt gögnum frá aðilum vinnumarkaðarins frá 27. júlí 2012 hafi hún verið við störf hjá fyrirtækinu B. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og tilkynna það ekki til Vinnumálastofnunar. Í bréfinu var kæranda veittur sjö daga frestur til að koma að skýringum.
Vinnumálastofnun bárust skýringar frá vinnuveitanda kæranda í tölvupósti, dags. 16. ágúst 2012, þar sem fram kemur að gistiheimilið hafi verið að senda inn tilkynningu um laun greidd í júlí 2012 fyrir kæranda og síðast hafi gleymst að ýta á enter-takkann á lyklaborðinu. Jafnframt kemur fram að kærandi hafi verið að vinna hjá B. þegar álagið hafi verið mikið, vinnan sé stopul um tveir til fjórir tímar í senn, tvo til þrjá daga vikunnar.
Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun í bréfi, dags. 20. ágúst 2012.
Athugasemdir bárust frá vinnuveitanda kæranda í tölvubréfi, dags. 28. ágúst 2012, þar sem fram kemur að hann hafi gert þau leiðu mistök að tilkynna ekki til Vinnumálastofnunar að kærandi hafi fengið tilfallandi tekjur hjá B. í júlí 2012. Vinnuveitandi kæranda greinir frá því að mistökin hafi átt sér stað vegna gleymsku hans en kærandi hafi verið að vinna mjög takmarkað, mest um helgar. Kærandi tali takmarkaða íslensku og hafi mjög litla getu til að kynna sér réttindi sín og skyldur.
Mál kæranda var tekið upp að nýju hjá Vinnumálastofnun og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 11. september 2012, að fyrri ákvörðun í máli hennar væri staðfest.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 25. september 2012, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun greinir frá því að mál þetta varði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a. laganna. Jafnframt er vísað til laga nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar, en með þeim lögum hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á 60. gr. laganna.
Vinnumálastofnun bendir á að verknaðarlýsing ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar geri grein fyrir því hvaða atvik geta leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins er beitt. Segi í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009, að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a. laganna.
Vinnumálastofnun vísar til þess að í 13. gr. laganna segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. sömu laga sé að finna nánari útfærslu á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi verið við störf fyrir B. 27. júlí 2012 þegar aðilar vinnumarkaðarins hittu hana fyrir á vinnustað. Hafi sú færsla verið skráð inn kl. 11:24 í kerfi stofnunarinnar. Ljóst sé af gögnum málsins að kærandi var í tilfallandi vinnu í júlí sem var ekki tilkynnt fyrirfram. Fyrst hafi verið tilkynnt um vinnu kæranda 16. ágúst 2012 eftir að hún hafi verið staðin að verki við vinnu. Það sé því mat Vinnumálastofnunar að tilkynning sem berst stofnuninni eftir að aðili hafi verið staðinn að því að sinna ótilkynntri vinnu samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur geti ekki leyst viðkomandi aðila undan þeim viðurlögum sem hann skuli sæta samkvæmt skýru orðalagi laga um atvinnuleysistryggingar. Þá geti kærandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögum þar sem allar upplýsingar séu aðgengilegar á heimasíðu Vinnumálastofnunar en einnig séu allar reglur kynntar á kynningarfundi stofnunarinnar og það sé skyldumæting á þá.
Vinnumálastofnun greinir frá því að tilgangur laga um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, nr. 42/2010, sé meðal annars að vinna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysisbótum. Jafnframt sé það tilgangur með 35. gr. a og 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að sporna við svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysisbótum.
Vinnumálastofnun bendir á að í skýringarbréfi vinnuveitanda kæranda, dags. 28. ágúst 2012, komi fram að ekki hafi verið tilkynnt um vinnuna vegna gleymsku vinnuveitanda. Það sé mat Vinnumálastofnunar að skýringarnar teljist ekki gildar. Mistök kæranda og vinnuveitanda hennar þess efnis að tilkynna ekki um fyrirhugaða vinnu leysi ekki kæranda undan skyldu skv. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að sporna gegn svartri atvinnustarfsemi og misnotkun á atvinnuleysiskerfinu. Í samræmi við þetta sé það mat Vinnumálastofnunar að í tilfelli kæranda hefði ólíklega komið til tilkynningar vegna vinnu hennar hjá B. ef ekki hefði verið fyrir eftirlit aðila vinnumarkaðarins.
Kærandi hafi ekki tilkynnt fyrirfram um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík skyldi hvíli á þeim sem njóti greiðslna atvinnuleysisbóta til að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geta ákvarðað bótarétt viðkomandi.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a. laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 12. október 2012. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfum úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. nóvember 2012 og 12. ágúst 2013, var kærandi látinn vita um tafir á afgreiðslu málsins vegna gríðarlegs fjölda kærumála hjá úrskurðarnefndinni.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.
Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.
Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.
Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:
Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.
Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a. laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.
Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.
Samkvæmt gögnum málsins, sbr. meðal annars upplýsingar frá vinnuveitanda kæranda, starfaði kærandi hjá B. í júlímánuði 2012. Þá er einnig óumdeilt að kærandi tilkynnti ekki um störf sín hjá B. til Vinnumálastofnunar áður en hún hóf þar störf, þ.e. um hina tilfallandi vinnu í skilningi 35. gr. a. í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit.
Vinnuveitandi kæranda greinir frá því að hann hafi gert þau mistök að tilkynna ekki um tilfallandi tekjur kæranda hjá sér til Vinnumálastofnunar og greinir frá því að kærandi tali takmarkaða íslensku og hafi mjög litla getu til að kynna sér réttindi sín og skyldur. Kærandi getur hvorki borið fyrir sig að hún hafi falið vinnuveitanda sínum að láta Vinnumálastofnun vita um tilfallandi tekjur sínar né vankunnáttu í lögum þar sem víðtækar upplýsingar um stöðu atvinnuleitenda liggja fyrir, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunarinnar. Þar kemur skýrt fram að atvinnuleitanda sjálfum ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hún starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. ágúst 2012 í máli A þess efnis að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson