Mál 10010225
Þann 25. febrúar 2011 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi: Úrskurður: Ráðuneytinu barst þann 1. mars 2010 stjórnsýslukæra frá Hreini Magnússyni vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu sjóvarnargarðs og efnistöku á Siglunesi í Fjallabyggð frá 28. janúar 2010. Kæruheimild er að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. I. Málavextir. Þann 14. desember 2009 tilkynntu Fjallabyggð og Siglingastofnun sem er framkvæmdaraðili gerð sjóvarnargarðs og efnistöku á Siglunesi til Skipulagsstofnunar. Vísað var til 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum og liðar 10 i í 2. viðauka laganna. Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar var sú að gerð tveggja sjóvarnargarða í fjörunni á Siglunesi og grjótnám væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Niðurstaða Skipulagsstofnunar byggði á því að neikvæð umhverfisáhrif fyrirhugaðra framkvæmda yrðu ekki veruleg. Umfang framkvæmdanna væri lítið og þess yrði gætt að efnisnám og tilfærsla efnis færi fram þegar frost væri í jörðu til þess að lágmarka rask og að ráðist yrði strax að verki loknu í frágang á grjótnámssvæðinu. Einnig yrði farið eftir tilmælum Fornleifaverndar ríkisins um aðgát við flutning efnis, ekki yrði farið utan vegslóða og allar fornleifar yrðu rækilega merktar til að koma í veg fyrir rask af vangá. Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögnum Heilbrigðisnefndar Norðurlands vestra, Umhverfisstofnunar, Fornleifaverndar ríkisins, Fjallabyggðar, Siglingastofnunar Íslands og Skipulagsstofnunar vegna kærunnar með bréfum dags. 22. júlí 2010. Umsögn barst frá Heilbrigðisnefnd Norðurlands vestra þann 9. ágúst 2010, Umhverfisstofnun þann 30. ágúst 2010, Fornleifavernd ríkisins þann 6. ágúst 2010, Siglingastofnun Íslands þann 12. ágúst 2010 og Skipulagsstofnun þann 10 ágúst 2010. Voru kæranda sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfi dags. 13. september 2010 og bárust athugasemdir frá honum þann 20. september 2010. Í framlagðri kæru er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. II. Einstakar málsástæður kærenda og umsagnir um þær. 1. Mat á fyrirhugaðri efnistöku. Kærandi telur að mat framkvæmdaraðila, Siglingastofnunar Íslands, á því hvort nýtanlegt grjót finnist í gerð sjóvarnargarðanna sé huglægt og styðjist ekki við neinar upplýsingar um rannsóknir. Þannig sé um hugsanlega grjótnámu að ræða en ekki raunverulega. Umhverfisstofnun bendir á að um sé að ræða fremur litla efnistöku (1.200 - 1.600 m3) sem muni ekki hafa umtalsverð neikvæð áhrif. Samkvæmt greinargerð með tilkynningu til Skipulagsstofnunar sé gert ráð fyrir að gengið verði frá námuni á þann hátt að dregið verði úr neikvæðum umhverfisáhrifum til lengri tíma litið. Telur stofnunin að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar gætu falist í þeirri aðferð sem ætlunin sé að nota við efnistökuna, þ.e. að tína nothæft grjót úr framhlaupi nærri Siglunesvita. Hins vegar sé um lítið magn að ræða í gróinni skriðu sem ætti að vera unnt að ganga vel frá að efnistöku lokinni. Skipulagsstofnun tekur undir að upplýsingar um grjótnámið hafi ekki verið ítarlegar og telur að ýmsar upplýsingar hafi vantað. Miðað við þær myndir sem sýndar hafi verið af svæðinu hafi Skipulagsstofnun ekki haft forsendur til þess að draga í efa að Siglingastofnun hefði fullvissu um að efnisþörf yrði fullnægt með söfnun grjóts af yfirborði þess svæði sem kynnt hafi verið sem námusvæði. Siglingastofnun segir í umsögn sinni að í greinargerð með tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram fullnægjandi rökstuðningur fyrir því að ekki séu líkur á að fyrirhuguð gerð sjóvarnargarða muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif á menningarminjar, náttúruminjar og náttúrulegt landslag. Sé sjóvarnargörðunum ætlað að vernda fiskverkunarhús og sumarhús sem séu hluti af byggðasögu staðarins og hafi framkvæmdin því bein jákvæð áhrif. Hins vegar muni á framkvæmdatíma sjást í opna námu og muni þá gæta tímabundinna neikvæðra sjónrænna áhrifa. Efnisþörfin sé minni en upphaflega hafi verið áætlað og fá megi efnið af svæði þar sem grjót er sýnilegt á yfirborði. Að frágangi loknum telur stofnunin að ásýnd landslags ætti ekki að breytast svo heitið geti. Verði gerð fyrirhugaðra sjóvarnargarða þannig háttað að grjóti verði hlaðið upp að landhæð og þeir verði því ekki áberandi í landslagi. Telur stofnunin að ekkert í framkominni kæru breyti afstöðu hennar frá því sem fram komi í greinargerð með tilkynningu til Skipulagsstofnunar. 2. Kostnaður. Kærandi telur að kostnaðaráætlun Siglingastofnunar sé allt of lág og vísar til þess að aðili sem sé kunnugur framkvæmdum sem þessum telji að kostnaður liggi á bilinu 8 til 10 milljónir en sé ekki 3.9 milljónir sem hafi verið mat Siglingastofnunar. Þá telur kærandi óeðlilegt að fara í kostnaðarsamar aðgerðir til þess að verja fiskverkunarhús sem ekki sé notað í dag, sem og frístundahús. Væri að hans mati eðlilegra að rífa fiskverkunarhúsið og færa frístundahúsið ofar í landið. Þannig sé kostnaður við framkvæmdina mögulega tugir milljóna þar sem fyrirhugað efnistökusvæði sé byggt á huglægu mati Siglingastofnunar en ekki raunmati styrktu með rannsóknum. 3. Styrking vegslóða. Kærandi telur að styrkja þurfi nokkuð mikið þann vegslóða sem fyrir sé á Siglunesi. Hann vísar til þess að hugmyndir Siglingastofnunar séu þær að flutningur á grjóti í sjóvarnargarða fari fram á meðan frosti sé í jörðu. Telur kærandi að þetta sé óraunhæft í ljósi þess magns grjóts sem flytja þurfi og fjölda ferða sem verði nauðsynlegur til að flytja það. Þá sé ljóst að flutningur grjóts verði að fara fram með stórvirkum vinnuvélum. Telur kærandi að heppilegra væri að nota pramma til að flytja grjót í sjóvarnargarðana innan úr Siglufirði til þess að koma í veg fyrir landspjöll á Siglunesi, bæði vegna styrkingar vegslóða og fyrirhugaðrar grjótnámu sem yrðu lýti á landinu. Umhverfisstofnun bendir á að hvað varði styrkingu vegar þá megi haga þeim framkvæmdum þannig að veginum verði komið í sama horf og fyrir framkvæmdir án varanlegra neikvæðra umhverfisáhrifa. Þá hafi einnig í greinargerð verið gert ráð fyrir samráði við stofnunina um framkvæmdina. Sé það því mat stofnunarinnar að framkvæmdin muni ekki hafa umtalsverð neikvæð áhrif, hvorki á verndargildi svæðisins né önnur veruleg umhverfisáhrif þar sem umfangið og efnisþörfin sé fremur lítil. Skipulagsstofnun bendir á að framkvæmdaraðili hafi talið í tilkynningu til ákvörðunar um matsskyldu að ekki þyrfti að styrkja fyrirliggjandi vegslóða þar sem flutningar myndu fara fram þegar frost væri í jörðu. Að þeirri forsendu gefinni yrðu ekki neikvæð umhverfisáhrif af því að styrkja vegslóðann. Hafi Siglingastofnun sérstaklega ítrekað að gengið yrði eftir því við verktaka að því yrði fylgt eftir að efni yrði flutt þegar frost væri í jörðu. Því hafi stofnunin ekki talið forsendur til að draga í efa niðurstöðu Siglingastofnunar. Hins vegar geti stofnunin tekið undir þær efasemdir að vegslóðin þoli þá umferð sem þörf verður á en af gögnum málsins megi þó ráða að takmörkuð styrking slóðans muni ekki hafa veruleg neikvæð umhverfisáhrif í för með sér. Fornleifavernd ríkisins bendir í umsögn sinni á að herminjar séu í nágrenni efnistökusvæðisins sem mikilvægt sé að ekki verði raskað þrátt fyrir að þær njóti ekki verndar þjóðminjalaga, nr. 107/2001. Þá séu átta fornleifar skráðar á eða í nágrenni vegslóðans. Telur Fornleifavernd að merkja þurfi fornleifarnar vel á meðan á framkvæmdunum standi og að gera þurfi verktökum ljósa grein fyrir staðsetningu fornleifanna til að koma í veg fyrir að þær raskist af vangá. Stofnunin bendir jafnframt á að hún hafi fallist á þá tilhögun sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila í ljósi þess að ekki væri gert ráð fyrir breytingu á vegslóðanum og að ekki yrði þörf á að styrkja hann þar sem framkvæmdin færi fram meðan á frost væri í jörðu. Fornleifavernd segir hins vegar að þær fullyrðingar kæranda um að styrkja þurfi vegslóðann sem fyrir sé séu ekki í samræmi við það sem fram hafi komið í gögnum framkvæmdaraðila. Ítrekar stofnunin þ.a.l. það álit að forðast beri allt rask utan núverandi vegslóða, sérstaklega þar sem hann liggi í gegnum bæjarhól. Heilbrigðiseftirlit Norðurlands vestra segist í umsögn sinni hafa orðið þess áskynja að fleiri landeigendur á Siglunesi, en kærandi, hafi verið óánægðir með að hafa ekki haft frekari aðkomu að fyrirhuguðum framkvæmdum og lýst því yfir að umsögn Heilbrigðiseftirlitsins frá 19. janúar 2010 til Skipulagsstofnunar hafi ekki verið nægjanlega skýr og afdráttarlaus. Í því ljósi telur Heilbrigðiseftirlitið að mat á umhverfisáhrifum sé góð leið til þess að tryggja að öll sjónarmið komist að og muni eflaust verða til þess að sjónarmið allra landeiganda á Siglunesi komi fram. Á móti komi að slíkt mat taki sjaldan skemmri tíma en hálft ár og verði til þess að framkvæmdin frestist um ár. Í athugasemdum kæranda kemur fram að hann telur að skv. umsögnum Umhverfisstofnunar hafi stofnunin ekki lagt mikla rannsókn í málið, þ.e. ekki sent aðila á staðinn til að meta aðstæður sjónrænt heldur virðist stofnunin hafa byggt niðurstöður sínar eingöngu á greinargerð framkvæmdaraðila. III. Forsendur ráðuneytisins. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Eru veruleg umhverfisáhrif í lögunum skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind í i-lið 10 tölul., 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, en þar eru m.a. tilkynningarskyld mannvirki til að verjast rofi á strandlengjum á verndarsvæðum og svæðum á náttúruminjaskrá, t.d. með stíflugörðum, brimbrjótum, hafnargörðum og öðrum varnarmannvirkjum gegn ágangi sjávar. Rétt er að geta þess að samkvæmt aðalskipulagi Fjallabyggðar 2008 – 2028, staðfestu 22. desember 2010, er ekki gert ráð fyrir grjótnámu þeirri sem gert er ráð fyrir í hinni kærðu framkvæmd. 1. Mat á fyrirhugaðri efnistöku. Eins og fram hefur komið telur kærandi að mat framkvæmdaraðila á því hvort nýtanlegt grjót finnist í gerð sjóvarnargarðanna sé huglægt og styðjist ekki við neinar upplýsingar um rannsóknir. Þannig sé um hugsanlega grjótnámu að ræða en ekki raunverulega. Ráðuneytið vill vegna þessa kæruatriðis benda á dóm Hæstaréttar frá 22. október 2009, nr. 671/2008 sem varðaði lagningu vegar í gegnum Teigsskóg, þar sem m.a. var fjallað um mat á slysahættu og umferðaröryggi en í dómnum segir m.a.: „Eðli máls samkvæmt eiga atriði af þessum meiði það sammerkt að þau eru grundvallarþættir í tilgangi og markmiði [framkvæmdar]. Af þeim sökum geta þau ekki jafnframt talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmdar, sem horft verði til við mat á umhverfisáhrifum hennar, en til þeirra mætti á hinn bóginn líta við mat á því hvort veitt skuli leyfi fyrir henni, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum. “ Þá segir ennfremur í dómnum: „Þótt atriði sem þessi hafi vissulega með ýmsu móti áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, geta þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000, enda ljóst af fyrrgreindum tilgangi laganna að þeim er einungis ætlað að taka til mats á afleiðingum framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki á kostum hennar sjálfrar og göllum.“ Ráðuneytið telur sömu sjónarmið eiga við í því máli sem hér um ræðir og fram koma í framangreindum dómi. Gera verður skýran greinarmun á forsendum framkvæmdar annars vegar og hins vegar þeim þáttum sem teljast til afleiðinga framkvæmdarinnar og sem horfa ber til við mat á umhverfisáhrifum hennar. Umrætt kæruatriði snýr að því hvort nægjanlegt efni til hinnar kærðu framkvæmdar sé að ræða. Það er mat ráðuneytisins að kæruatriðið varði það hvort tiltekin forsenda fyrir framkvæmdinni sé röng eða ekki, þ.e. hvort nægjanlegt efni sé til staðar, og þ.a.l. hvort framkvæmdin sé möguleg eða ekki. Er það því jafnframt mat ráðuneytisins að umrætt atriði sé ekki einn af þeim áhrifaþáttum sem líta ber til við mat á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið. Í samræmi við það sem að framan greinir er það mat ráðuneytisins að það álitamál hvort nýtanlegt grjót sé til staðar fyrir fyrirhugaðan sjóvarnargarð teljist til forsendna framkvæmdarinnar. Telur ráðuneytið því umrætt kæruatriði ekki koma til álita við mat á því hvort framkvæmdin kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, og hafnar þar með þeirri kröfu kæranda að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun á þeim grundvelli. 2. Kostnaður. Eins og fram hefur komið telur kærandi að kostnaðaráætlun Siglingastofnunar sé ekki rétt og að tilgreindur kostnaður vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar sé of lágur. Telur kærandi þar að auki óeðlilegt að farið sé út í kostnaðarsamar aðgerðir til þess að verja fiskverkunarhús og frístundahús. Eins og fram kemur í umfjöllun um kæruatriði í 1. lið þessa kafla telur ráðuneytið að gera verði skýran greinarmun á forsendum framkvæmdar annars vegar og hins vegar þeim atriðum sem varða framkvæmdina sjálfa og umhverfisáhrif hennar. Umrætt kæruatriði snýr að mati á kostnaði hinnar kærður framkvæmdar. Það er mat ráðuneytisins að kæruatriðið varði eina af forsendum framkvæmdarinnar eða hagkvæmni hennar, þ.e. hvort verjanlegt sé að fara út í umrædda framkvæmd miðað við raunverulegan kostnað við hana. Er það því jafnframt mat ráðuneytisins að umrætt atriði sé ekki einn af þeim áhrifaþáttum sem líta ber til við mat á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið. Í samræmi við það sem að framan greinir er það mat ráðuneytisins að það álitamál hver raunverulegur kostnaður sé við fyrirhugaða framkvæmd teljist til forsendna og hagkvæmni framkvæmdarinnar. Telur ráðuneytið því umrætt kæruatriði ekki koma til álita við mat á því hvort framkvæmdin kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, og hafnar þar með þeirri kröfu kæranda að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun á þeim grundvelli. 3. Styrking vegslóða. Kærandi telur, eins og að framan greinir, að styrkja þurfi mikið þann vegslóða sem fyrir sé á Siglunesi og að það mat framkvæmdaraðila, að ekki þurfi að fara út í nema mjög takmarkaða vegstyrkingu í ljósi þess að allir grjótflutningar séu áætlaðir á meðan frost sé í jörðu, sé ekki raunhæft. Hvað framangreint kæruatriði varðar bendir ráðuneytið á að í fyrirliggjandi máli er um að ræða kæru vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka laganna sé matsskyld, sbr. 14. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að sé fyrirhuguð framkvæmd meðal þeirra sem taldar séu í 2. viðauka við lögin beri framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um hana. Um tilkynningu framkvæmdar er m.a. fjallað í 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir í a-lið, 1. mgr. að í tilkynningu framkvæmdaraðila um fyrirhugaða framkvæmd þurfi m.a. að liggja fyrir lýsing á fyrirhugaðri framkvæmd, umfangi hennar og helstu framkvæmda- og rekstrarþáttum. Umrædd lýsing felur svo í sér þær forsendur sem Skipulagsstofnun leggur til grundvallar ákvörðun sinni um matsskyldu framkvæmdar. Af því leiðir að endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun getur einungis verði byggð á þeim forsendum sem lagðar voru til grundvallar í tilkynningu kæranda. Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um hina kærðu framkvæmd segir: „Til þess að ekki þurfi að fara út í nema mjög takmarkaða vegstyrkingu eru grjótflutningar áætlaðir á meðan frost er í jörðu“. Ákvörðun Skipulagsstofnunar byggir því m.a. á þeirri forsendu að ekki þurfi að styrkja umræddan vegslóða. Af öllu framangreindu leiðir að endurskoðun ráðuneytisins á ákvörðun Skipulagsstofnunar tekur ekki til mögulegra breytinga á nefndum forsendum, eins og þær voru tilkynntar. Þannig ber í máli þessu ekki að fjalla um það ef gerðar verða breytingar á framkvæmdinni. Telur ráðuneytið því umrætt kæruatriði ekki koma til álita við mat á því hvort framkvæmdin kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, og hafnar þar með þeirri kröfu kæranda að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun á þeim grundvelli. Ráðuneytið vill hins vegar vekja athygli á því að skv. a-lið, 13. tl. 2. viðauka laga á um mat á umhverfisáhrifum eru allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka við sömu lög, sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif tilkynningaskyldar, sbr. 6. gr. laganna. Þá segir ennfremur í 13. gr. laganna að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda skv. 6. gr. fyrr en ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld liggur fyrir. IV. Niðurstaða. Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki beri að fallast á kröfu kæranda um að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, heldur beri að staðfesta ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2010 um að gerð tveggja sjóvarnargarða í fjörunni á Siglunesi og grjótnám sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Úrskurðarorð: Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2010 um að gerð tveggja sjóvarnargarða í fjörunni á Siglunesi og grjótnám sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, er staðfest.