Mál 09060039

Þann 16. nóvember 2009 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Úrskurður:

Ráðuneytinu barst þann 3. júlí 2009 stjórnsýslukæra frá Landssambandi veiðifélaga vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 3. júní sl. um að sjókvíaeldi á allt að 2.000 tonnum af regnbogasilungi og /eða laxi í Dýrafirði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Kæruheimild er í 14. gr. nefndra laga.

I.       Málavextir

Dýrfiskur ehf. tilkynnti þann 14. apríl 2009 Skipulagsstofnun um fyrirhugað eldi á allt að 2.000 tonnum á ári af regnbogasilungi og/eða laxi í tveimur kvíaþyrpingum fyrir utan Haukadalsbót sunnan megin í Dýrafirði, í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2006 um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt tilkynningu er Haukadalsbót gamalt skipalægi frá skútuöld. Er þar um 15 faðma dýpi og verða kvíarnar staðsettar utan siglingaleiðar. Segir að svæðið sé ekki vinsæl veiðislóð og sé engin laxveiðiá í firðinum en sjóbleikja sjáist af og til inni í botni fjarðarins.

Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar var sú að sjókvíaeldi á allt að 2.000 tonnum af regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá Veiðimálastofnun, Umhverfisstofnun, Siglingastofnun Íslands, Matvælastofnun, Hafrannsóknarstofnuninni, Fiskistofu, Ísafjarðarbæ og Skipulagsstofnun, með bréfum dags. 9. júlí 2009. Bárust umsagnir ráðuneytinu með bréfum dags. 13. ágúst sl. frá Veiðimálastofnun, 14. ágúst sl. frá Umhverfisstofnun, 25. ágúst sl. frá Siglingastofnun, 15. júlí sl. frá Matvælastofnun, 17. júlí sl. frá Hafrannsóknarstofnuninni, 13. júlí sl. frá Fiskistofu, 19. ágúst sl. frá Ísafjarðarbæ og þann 28. júlí sl. frá Skipulagsstofnun. Voru kæranda og framkvæmdaraðila sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfum dags. 24. og 25. ágúst sl. og bárust athugasemdir frá framkvæmdaraðila með bréfi dags. 10. september sl. Athugasemdir bárust þá frá kæranda þann 12. október sl.

Samkvæmt framlagðri kæru lýtur hún að þeim hluta hinnar kærðu ákvörðunar að eldi á 2.000 tonnum af frjóum norskum laxi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í umræddri kæru er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

II.    Málsástæður og kröfur kæranda og umsagnir um þær.

1. Áhrif vegna erfðamengunar frá eldislaxi.

Kærandi kveðst telja fyrirhugað eldi á frjóum norskum laxi í Dýrafirði stefna íslenskri veiðiauðlind í hættu vegna erfðamengunar frá strokulaxi úr kvíum sem muni leita í íslenskrar ár til hrygningar. Hafi Ísland sérstöðu varðandi gott ástand náttúrulegra laxastofna og um sé að ræða verðmæta auðlind. Bendir hann í því sambandi á skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá 2003 um efnahagslega þýðingu veiði í ám og vötnum á Íslandi.

Í kæru segir að í kjölfar deilna um sjókvíaeldi á norskættuðum laxi við Ísland hafi verið sett reglugerð árið 2004 um friðunarsvæði umhverfis landið og hafi verið undanskilin svæði fyrir Austurlandi og á Vestfjörðum. Hafi sjókvíaeldi hins vegar verið stundað á frjóum norskættuðum laxi í Mjóafirði og Berufirði. Hafi engin tæmandi rannsókn verið gerð á mögulegum áhrifum þeirrar starfsemi á laxastofna í ám á Austurlandi, enda skammt síðan eldið hafi hafist. Því sé óraunhæft að ætla að mögulegra áhrifa sé farið að gæta í arfgerð laxa þar. Telur kærandi nauðsynlegt að fram fari umhverfismat til að leiða í ljós far laxa fyrir Vestfjörðum, en vitað sé að lax hópi sig í hafi og að heimkynnalausir kynþroska strokulaxar sem leiti í ferskvatn til hrygningar séu líklegir til að fylgja fari villtra laxa á svæðinu.

Kærandi mótmælir því að niðurstöður úr norskum rannsóknum um far strokufiska úr sjókvíum verði yfirfærðar á Ísland án rannsókna. Bendi vísbendingar um flæking eldislaxa sem hafi sloppið úr sláturkvínni í Norðfirði árið 2003 til þess að annað stjórni fari strokulaxa við landið en hafstraumar einir og sér. Kærandi segir þær fullyrðingar varhugaverðar að eldislax sem sleppi úr sjókví komist ekki af í villtri náttúru og drepist. Hafi svipaðar röksemdir verið hafðar uppi um minkinn þegar hann hafi verið fluttur til landsins. Telur kærandi reynsluna af rekstri sjókvíaeldisstöðva á laxi ekki benda til þess að um sé að ræða mikla efnahagslega hagsmuni eða atvinnuhagsmuni.

Kærandi telur að af hinni kærðu ákvörðun megi ráða að Skipulagsstofnun telji meginástæðu þess að lax sleppi úr kvíum vera áföll vegna veðurs eða líkra utanaðkomandi þátta. Sýni rannsóknir hins vegar fram á að mannlegi þátturinn vegi  ekki síður þar sem mistök við meðferð eldisfiska, slóðaskapur í umhirðu eldisbúnaðar og/eða vöntun á fjárhagslegu bolmagni leiði víða til þess að stöðugt útstreymi eldisfiska sé frá eldisstöð. Hafi mannleg mistök valdið því að 3.000 eldislaxar hafi sloppið úr sláturkví í Norðfirði árið 2003 og kynþroska strokulax gengið í austfirskar ár til hrygningar. Sé góð staðsetning því engin trygging fyrir því að lax sleppi ekki og geti ekki orðið grundvöllur til að undanþiggja framkvæmdaraðila umhverfismati. Kveðst kærandi vilja vekja athygli á því að samkvæmt umsögn Veiðimálastofnunar megi reikna með því að einn lax sleppi úr sjókvíaeldi fyrir hvert alið tonn.

Kærandi kveðst gera að sínum röksemdir í umsögn Fiskistofu til Skipulagsstofnunar. Kveðst hann taka undir sjónarmið þar um að eldisstöðvar utan friðunarsvæða samkvæmt reglugerð nr. 460/2004 skuli ekki sjálfkrafa undanþegnar umhverfismati í ljósi þess að afleiðingar þauleldis á laxi fyrir Vestfjörðum séu algjörlega óþekktar þar sem slíkt eldi hafi ekki verið stundað á því svæði áður.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar hafi byggt á því að almennt kynnu helstu umhverfisáhrif af laxeldi að stafa af laxi sem sleppi úr kvíum og gangi í veiðiár á nærliggjandi eða jafnvel fjarlægum svæðum. Bent hafi verið á að óvissa sé um hversu mikil hætta sé á erfðamengun af völdum laxeldis, sem krefðist umfangsmikilla grunn- og samanburðarrannsókna sem hafi ekki verið gerðar hérlendis. Stofnunin hafi hins vegar ekki talið raunhæft að gera þá kröfu á framkvæmdaraðila að hann færi í umfangsmiklar grunnrannsóknir á fiskistofnum í ám Dýrafjarðar. Telur hún þá ólíklegt að flóknar rannsóknir sem gerðar yrðu í tengslum við mat á umhverfisáhrifum umrædds fiskeldis myndu skila skýrum niðurstöðum um hugsanleg áhrif á erfðamengi villtra laxastofna í ám fjarri Dýrafirði. Mikilvægt sé þó að gætilega verði farið af stað og að fyrst í stað yrði leyfi bundið við 1.000 tonna ársframleiðslu af laxi og 1.000 tonn af regnbogasi, sem yrði síðan endurmetið í ljósi reynslunnar af eldinu og að ekki yrði leyft frekara eldi á laxi í Dýrafirði til annarra aðila á meðan á reynslutíma stæði. Þá hafi verið talið mikilvægt að í starfsleyfi yrði tryggt að eldið yrði á stað þar sem minnstar líkur væru á því að kvíar opnuðust fyrir slysni og að gerðar yrðu kröfur um góðan búnað, vandaðan frágang, eftirlit og reglubundið viðhald á eldisbúnaði.

Skipulagsstofnun vísar til 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, þar sem segi að fjarlægð frá sjókví í laxveiðiá skuli vera 5-15 km, en í Dýrafirði sé engin laxveiðiá og sé sú næsta í Ísafjarðardjúpi og því langt utan fjarlægðarmarka reglugerðarinnar. Bendir stofnunin á að samkvæmt umsögn Veiðimálastofnunar hafi mörk friðunarsvæða í auglýsingu nr. 460/2004 verið ákvörðuð með tilliti til hættu á erfðablöndun íslenskra laxastofna vegna eldislaxa af norskum uppruna. Þá liggi fyrir að fyrirhugað sjókvíaeldi sé fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa.

Skipulagsstofnun kveðst ekki fallast á að stofnunin telji veðurfarslega þætti meginástæðu þess að laxar sleppi úr kvíum þó svo að umhverfisaðstæður á Íslandi sjókvíaeldi séu erfiðar, m.a. vegna vinds og sjólags. Samkvæmt gögnum málsins séu ákjósanlegar aðstæður í Haukadalsbót í Dýrafirði m.t.t. ísreks, sjólags og strauma, sem minnki líkur á að eldisbúnaður Dýrfisks skaðist vegna veðurfarslegra þátta eða umferðar við sjókvíaeldið, en jafnframt sé mikilvægt að í starfsleyfi séu gerðar viðeigandi kröfur til að draga úr hættu á mannlegum mistökum. Kveðst stofnunin benda á þessa þætti í hinni kærðu ákvörðun sem mikilvæga til að fyrirbyggja eins og kostur að lax sleppi úr kvíum.

Skipulagsstofnun segir að samkvæmt reynslu af sjókvíaeldi víða um heim sleppi eldislax alltaf í einhverjum mæli úr kvíum, eða u.þ.b. 1 lax á hvert framleitt tonn skv. Alþjóða laxverndarstofnuninni NASCO, sbr. umsögn Veiðimálstofnunar til Skipulagsstofnunar. Segir stofnunin að viðurkennt sé að hætta á blöndun erfða milli eldislax af norskum uppruna og villtra laxastofna sé helsta ógnin sem stafi af laxeldi á Íslandi og að erfitt sé að meta slíka áhættu, sem krefjist rannsókna. Við meðferð málsins hafi komið fram að bleikja og urriði séu í ám í Dýrafirði en enginn lax. Telji stofnunin að sjókvíaeldi í Dýrafirði uppfylli öll varúðarviðmið skv. reglugerð nr. 105/2000 um fjarlægð sjókvíastöðva frá laxveiðiám og erfðablöndun íslenskra laxastofna. Kveðst stofnunin benda á að skv. erlendum rannsóknum syndi lax sem sleppi úr eldi aðallega með sjávarstraumum og hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að sleppifiskur við strendur Íslands hegði sér almennt á annan hátt. Skv. þessu telji Skipulagsstofnun að ef fiskur sleppi úr kvíum í Dýrafirði sé líklegt að hann syndi með strandstraumi norður með Vestfjörðum en litlar líkur séu á því að hann syndi langan veg gegn straumi inn í gjöfular laxveiðiár við Breiðafjörð eða Faxaflóa.

Veiðimálastofnun vísar til umsagnar stofnunarinnar til Skipulagsstofnunar, dags. 13. ágúst 2009. Í þeirri umsögn er tekið fram að hún nái fyrst og fremst til þess þáttar er snúi að velferð villtra stofna laxfiska. Segir í umsögninni að á Íslandi séu margir laxastofnar sem séu erfðafræðilega aðgreindir hver frá öðrum. Séu margir þeirra litlir og viðkvæmir fyrir innblöndun. Hafi hver laxveiðiá sinn stofn og séu stofnarnir fleiri í stærri kerfum. Séu laxar í einum landshluta skyldari innbyrðis en laxar frá öðrum landshlutum. Þá sé innfluttur lax frá Noregi sem hafi verið hérlendis í eldi erfðafræðilega ólíkur íslenskum laxi. Frá því á níunda áratug síðustu aldar hafi ræktun í laxveiðiám verið stunduð með stofni viðkomandi áa. Fyrir þann tíma hafi verið dæmi um flutning á laxastofnum milli vatnakerfa, en í flestum tilfellum hafi þau inngrip verið smá og ekki virst hafa haft áhrif á arfgerð stofnanna. Fiskrækt með öðrum stofnum en þeim sem finnist í viðkomandi vatnakerfi sé bönnuð. Segir Veiðimálastofnun því að fullyrðingar framkvæmdaraðila um að íslenskir laxastofnar séu stórskaðaðir séu ekki réttar.

Veiðimálastofnun bendir á að með auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska í sjókvíum er óheimilt, hafi verið ákveðin friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska hafi verið bannað í ljósi reynslu af sjókvíaeldi í heiminum. Um sé að ræða strandsvæði næst mikilvægustu laxveiðiánum. Hafi laxeldi hins vegar hafist á svæðum utan friðunarsvæðanna og hafi mest verið á Austfjörðum en einnig í Eyjafirði. Hafi mjög dregið úr laxeldi í sjókvíum og sé það ekki lengur stundað í Mjóafirði þar sem það hafi verið mest og sama máli hafi gegnt um Berufjörð.  Veiðimálastofnun segir Dýrfisk vera fyrsta aðilann í seinni tíð sem áformi eldi laxfiska á Vestfjörðum með meiri framleiðslu en 199 tonn.

Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að eldi laxfiska geti haft neikvæð áhrif á villta stofna m.a. með erfðablöndun, en sú hættan sé mesta ógnin sem stafi frá laxeldi og sú ógn sem erfiðast sé að meta. Eigi mikil og langvarandi blöndun sér stað geti áhrifin leitt til varanlegs skaða á náttúrulegum stofnum. Sú hætta sé í beinu hlutfalli við þann fjölda fiska sem sleppi og tímann sem inngripin vari. Því gildi miklu að eldið sé á stað þar sem síst sé að vænta áfalla á kvíar sem leiði til þess að þær opnist. Þá skipti máli búnaður, frágangur hans og viðhald og er í því sambandi vísað til reglugerðar nr. 1011/2003 um búnað og innra eftirlit í fiskeldisstöðvum. Segir þá að lax sleppi alltaf í einhverjum mæli úr sjókvíum, en það gerist þegar kvíar rofni í stórviðrum eða öðrum slysum, t.d. þar sem bátur sigli á kví. Þá sé einnig um að ræða óútskýrðan leka þar sem eitthvað af laxi sleppi. Bendi nýjar tölur frá Alþjóða Laxaverndunarstofnuninni NASCO til þess að um 1 lax sleppi á hvert framleitt tonn. Telur Veiðimálastofnun að hægt sé að nýta slíkt viðmið þegar metin sé áhætta af laxeldi.

Veiðimálastofnun segir að áhættan af eldi regnbogasilungs annars vegar og norsks lax hins vegar sé ólík að hluta til og að æskilegt væri að framkvæmdaraðilar tilgreindu nákvæmlega áform sín um hvaða eldistegundir þeir hygðust ala og í hvaða magni. Segir að sá lax sem notaður sé í eldi sé kynbættur og upprunninn frá Noregi og hann sé með allt aðra erfðasamsetningu en íslenskir stofnar. Hafi friðunarsvæðin verið ákveðin með það í huga. Leiti lax sem sleppi úr kvíum gjarnan aftur á sleppistað og í ár í nágrenni hans. Hafi lax sem sleppi misjafnar lífslíkur. Lax sem sleppi að vori eða sumri eigi meiri möguleika á að lifa og eigi lax sem sleppi ungur líka meiri möguleika hálfstálpaður lax. Þá eigi lax sem sé nærri kynþroska líka eðlilega góða möguleika á að synda upp í á og hrygna. Eftir því sem laxinn sé stærri villist hann meira frá sleppistað og virðist reglan fremur vera sú að hann fari fremur undan hafstraumum og villist í ár sem séu í þá átt frá sleppistað. Sé lax sem sleppi eftir langa dvöl í eldi á hinn bóginn almennt lélegri í hrygningarferli og skili færri afkomendum.

Veiðimálastofnun telur takmarkaða reynslu vera af eldi laxa í sjókvíum með norskættaðan lax hér við land þrátt fyrir umtalsvert eldi á Austfjörðum. Segir að engin stórslys hafi orðið í því eldi er lúti að því að lax sleppi í stórum stíl. Undantekning á því sé þó þegar lax sem slátra hafi átt í Norðfirði árið 2003 hafi sloppið úr kví að sumarlagi eftir að bátskrúfa hafi rifið gat á kvína. Hafi um 3.000 laxar sloppið og hafi hluti þeirra verið kynþroska. Hafi nokkrir laxar komið fram í Breiðdalsá og í ám í Vopnafirði þá um haustið og hafi þeir allir verið kynþroska. Hafi lax hins vegar ekki fundist í bleikjuám á Austfjörðum þá um haustið, en leitað hafi verið að þeim. Virðist því sem laxinn leiti í laxveiðiár. Ekki hafi verið vart við þann lax sem ekki hafi verið kynþroska úr þessari slysasleppingu og hafi átt eitt ár eða meira í kynþroska. Segir að á Írlandi virðist lax af norskum uppruna ekki lifa af sjávardvöl þar. Leiti nær kynþroska lax sem sleppi við Skotland að því er virðist undan straumi og í nálægar ár en grunur sé um að hluti hans komi fram í ám í Noregi. Ekki sé vitað hvort lax af norskum uppruna sem sleppi við Ísland lifi, nema lax sem sé nærri því kynþroska og þurfi einungis að koma sér upp í laxveiðiá eins og Norðfjarðarslysið hafi sýnt. Hvert kynþroska lax sem slyppi í Dýrafirði færi sé því erfitt að segja fyrir um. Ef hann myndi leita undan straumi eins og reynslan erlendis sýni þá séu næstu laxveiðiár í þá átt við innanvert Ísafjarðardjúp og svo í Húnaflóa. Einnig sé hugsanlegt að hann myndi leita inn í Breiðafjörð, en frá Norðfirði hafi lax farið í báðar áttir. Helstu Laxveiðiár séu við innanverða þessa flóa sem geri vegalengdina meiri og ætti að draga úr líkum á að sleppilax fari í þær.

Veiðimálastofnun telur að þar sem ekki hafi reynt á laxeldi á Vestfjörðum fyrr sé erfitt að leggjast alfarið gegn laxeldi þar. Erfitt sé að meta fyrirfram þá áhættu er lúti að erfðablöndun á laxeldi í Dýrafirði. Mat á umhverfisáhrifum hvað þennan þátt varði yrði því mikilli óvissu háð. Yrði samt að viðhafa varúðarregluna og láta náttúruna njóta vafans og sé því rétt að takmarka umfang laxeldisins í byrjun og láta reynsluna skera úr um framhaldið. Segir að því gefnu að önnur umhverfisáhrif þarfnist ekki mats leggi Veiðimálastofnun til að leyfi verði bundið við framleiðslu á 1.000 tonnum af laxi fyrstu 4 árin, en leyfið yrði endurmetið síðan í ljósi reynslunnar af eldinu. Kveðst Veiðimálastofnun leggja til að 10% af þeim laxi sem yrði sleppt í kvíar yrði í kjölfarið merktur með örmerkjum. Þannig ætti lax sem leiti í ár að koma fram og þekkjast.

Í umsögn Fiskistofu er vísað til umsagna til Skipulagsstofnunar, dags. 29. apríl og 15. maí 2009, þar sem Fiskistofa leggur til að umrædd framkvæmd verði háð mati á umhverfisáhrifum. Kveðst Fiskistofa taka undir þau sjónarmið sem komi fram í framlagðri kæru. Í fyrri umsögn sinni til Skipulagsstofnunar segir Fiskistofa að þau umhverfisáhrif sem eldisfiskar úr kvíum geti haft á villta fiskistofna tengist m.a. erfðafræðilegum áhrifum. Segir hún að stórfellt regnbogasilungs- og/eða laxeldi hafi ekki verið stundað áður á Vestfjörðum og að meginframleiðslan á slíku eldi hafi verið í Berufirði og Mjóafirði á Austurlandi. Hafi mesta laxeldisframleiðsla hérlendis verið um 6.600 lestir árið 2004, þar af mest í Mjóafirði, en laxeldi hafi nú verið lagt af þar og laxeldisframleiðsla á árinu 2008 verið um 330 lestir. Vísar Fiskistofa til auglýsingar ráðherra nr. 460/2004 sem banni laxeldisframleiðslu á viðkvæmum svæðum í nágrenni laxveiðiáa. Ekki hafi verið amast við slíku eldi á hinum eiginlegu Austfjörðum og/eða Vestfjörðum en gerð hafi verið sú krafa að fyrirætlanir um stórfellt eldi á laxi í Reyðarfirði undirgengist mat á umhverfisáhrifum og hafi slík skýrsla verið unnin árið 2002. Áætlanir þar hafi þó ekki gengið eftir en hins vegar hafi verið hafið umsvifamikið laxeldi í Mjóafirði og í minna mæli í Berufirði. Í Mjóafirði hafi stysta sjóleið í Vopnafjörð verið um 140 km en þangað hafi samt villst eldislaxar í kjölfar slysasleppinga við sláturhús í Norðfirði í september 2003, sem sýni að laxar fari langar vegalengdir í veiðiár, einkum þegar hrygningartími nálgist. Fiskistofa kveðst telja laxeldisaðstöðu í Dýrafirði vera á jaðarsvæði þar sem aðeins sé um 70 km inn á friðunarsvæðið við Breiðafjörð. Þar sem yfir 70% af allri laxveiði á landinu sé í ám á Suður- og Vesturlandi sé ljóst að laxeldisstöðvar á Vestfjörðum séu í mun meira návígi við laxveiðiár heldur en slíkar stöðvar á Austfjörðum. Séu Vestfirðirnir jafnframt grynnri með meiri mun flóðs og fjöru og opnari fyrir óveðrum heldur en Austfirðir. Megi því telja slys og skemmdir á kvíum og nótum vegna óveðurs og ísmyndunar líklegri á Vestfjörðum.

Í síðari umsögn sinni til Skipulagsstofnunar segir Fiskistofa að eldisstöðvar utan friðunarsvæða séu ekki sjálfkrafa undanþegnar mati á umhverfisáhrifum. Fiskistofa vísar til samantektar um hugsanleg áhrif eldislaxa á náttúrulega laxastofna í matsskýrslu Samherja hf. vegna mats á umhverfisáhrifum laxeldis í Reyðarfirði frá árinu 2002 og meðfylgjandi vísindagreina frá ráðstefnu um áhrif fiskeldis á villta stofna laxfiska í Bergen í Noregi í október 2005. Segir að matsskýrsla Samherja hf. hafi byggt á upplýsingum frá síðustu aldamótum en síðan þá hafi verið unnið markvisst að rannsóknum á þessum þáttum í ýmsum löndum. Í umræddri matsskýrslu segir m.a. að þegar kynþroska kvíalax sleppi úr sjókvíum leiti hann upp í laxveiðiár í nágrenninu, yfirleitt innan við 10 km frá sleppistað. Segir að við hrygningu sé framlag kynbættra eldislaxa minna en náttúrulegra laxa og hafi niðurstaðan verið sú í einni rannsókn að framlag hrygna kvíalaxa væri 1/3 af framlagi náttúrulegra hrygna og hænga aðeins nokkur prósent. Það skipti þó máli hvenær laxinn sleppi úr kvínni. Í annarri rannsókn hafi komið fram að lífslíkur afkomenda eldislaxa frá hrygningu til kynþroska væru áætlaðar 16% af lífslíkum afkomenda villtra laxa. Segir þá í skýrslunni að sýnt hafi verið fram á að erfðaefni kvíalaxa blandist auðveldlega við erfðaefni villtra laxa en að takmarkaðar rannsóknir séu til sem sýni langtímabreytingar á erfðaefni náttúrulegra stofna og hafi ekki verið sýnt fram á neikvæð langtímaáhrif erfðablöndunar. Fiskistofa kveðst telja að starfsemin valdi mestum umhverfisáhrifum ef fiskar sleppi úr kvíum og gangi í veiðiár á nærliggjandi eða jafnvel fjarlægum svæðum. Hafi reynslan sýnt að mjög fáar stöðvar komist hjá því að missa eitthvað af fiski þótt langt geti verið á milli stórfelldra slysasleppinga. Hljóti mat á umhverfisáhrifum m.a. að byggja á því að sýna fram á lágmarksumhverfisáhrif vegna fyrirbyggjandi ráðstafana eldisaðila varðandi slysasleppingar. Til að virða varúðarregluna sé nauðsynlegt að láta náttúruna njóta vafans meðan ekki séu til staðfestar upplýsingar um skaðleg áhrif.

Siglingastofnun kveðst í umsögn sinni ekki gera athugasemdir við fyrirhugað sjókvíaeldi varðandi þá málaflokka sem hún hafi umsjón með.

Hafrannsóknarstofnunin telur litlar líkur vera á alvarlegum áhrifum á umhverfið vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar með tilliti til staðsetningar fiskeldisins, umfangs þess og fyrirliggjandi gagna og að því sé ekki ástæða til að hún fari í mat á umhverfisáhrifum.  Telur stofnunin að frá náttúrunnar hendi séu mestu möguleikar til sjókvíaeldis á Íslandi bundnir við hina djúpu og skjólgóðu firði sem helst sé að finna á Austfjörðum og Vestfjörðum. Hafi sjókvíaeldi gengið að mestu leyti vel á Austfjörðum þrátt fyrir lágan sjávarhita en sjúkdómar í seiðaeldi, marglyttur og óhagstæð rekstrarskilyrði hafi orðið til þess að laxeldi hafi lagst þar af. Kvíaeldi á laxi hafi ekki áður verið stundað á Vestfjörðum en þar sé ársmeðalhiti sjávar nokkru hærri en á Austfjörðum.

Hafrannsóknarstofnunin segir að í nágrannalöndum okkar sé mikil framleiðsla á eldislaxi í sjókvíum og sé framleiðsla Norðmanna um fimmfaldur þorskafli Íslendinga. Í tuttugu ár hafi á Íslandi verið framkvæmdar kynbætur á norskættuðum laxi og hafi hann reynst vel við íslenskar aðstæður. Mikilvægur útflutningur á hrognum frá þessum stofni hafi verið stundaður auk þess sem hrognaframleiðslan sé nýtt til að anna innanlandsmarkaði. Hafrannsóknarstofnunin segir að árið 2001 hafi landbúnaðarráðherra ákveðið að setja reglugerð sem bannaði sjókvíaeldi á frjóum laxi á stórum svæðum við Ísland til að koma til móts við sjónarmið veiðiréttareigenda. Þessi svæði séu Faxaflói, Breiðafjörður, Strandir, Húnaflói, Skagafjörður, Skjálfandaflói og allt svæðið frá Hraunhafnartanga að Glettinganesi. Möguleg svæði sem eftir séu til sjókvíaeldis séu því aðeins hluti Vestfjarða, Eyjafjörður og hluti Austfjarða. Hafrannsóknarstofnunin segir engar gjöfular laxveiðiár vera í nágrenni við fyrirhugað laxeldi í Dýrafirði; um 90 km séu í Laugardalsá við Ísafjarðardjúp, sem nái 300 laxa ársafla, og sé næsta stóra laxveiðiáin Laxá í Dölum, í meira en 200 km fjarlægð. Segir að með tímanum hafi átt sér stað þróun á eldisbúnaði og aðferðum við viðhald og eftirlit sem miði að því að draga úr líkum á því að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum.  Hafi árlegur fjöldi laxa sem sleppi úr kvíum í norsku laxeldi minnkað stöðugt þrátt fyrir aukið laxeldi. Hafi rannsóknir sýnt að kynbættur eldislax sé ekki eins vel til þess fallinn að bjarga sér í náttúrunni og villtur lax. Einnig fjölgi hann sér mun síður en villtur lax. Til að eldislax hafi umtalsverð umhverfisáhrif á náttúrulega stofna þurfi slysasleppingar að vera miklar og viðvarandi. Séu slysasleppingar síður taldar hafa áhrif á stóra en litla laxastofna.

Í umsögn Matvælastofnunar er vísað til umsagnar dýralæknis fiskisjúkdóma hjá Matvælastofnun til Skipulagsstofnunar vegna málsins, dags. 21. apríl 2009. Niðurstaðan í þeirri umsögn er sú, hvað varðar þætti er snúa að sjúkdómum, að ekki sé þörf á því að fyrirhugað sjókvíaeldi fari í umhverfismat og segir þar að þyngst vegi þau rök að eldi af umræddri stærðargráðu hafi ekki neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang þeirra villtu fiskistofna sem fyrir séu í vistkerfi Dýrafjarðar og nágrennis.

Umhverfisstofnun telur að í greinargerð með tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram fullnægjandi rökstuðningur fyrir því að ekki séu líkur á að fyrirhugað laxeldi muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér hvað varðar efnamengun, áhrif á botndýralíf, hugsanlega erfðablöndun og sjúkdómahættu. Kveðst hún taka undir það að starfsemin geti haft hugsanleg umhverfisáhrif á villta laxastofninn á Íslandi en hins vegar sé óvissa um hversu mikil hætta sé á erfðamengun enda liggi ekki fyrir rannsóknir sem gætu gefið vísbendingu um áhrif starfseminnar á villta laxastofninn á Íslandi. Kveðst stofnunin benda á að fyrirhugað sjókvíaeldi sé á svæði þar sem heimilt sé að starfrækja laxeldi, sbr. auglýsing nr. 460/2004 um friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska í sjókvíum sé óheimilt. Telur stofnunin að með auglýsingunni hafi verið lagt mat á þau svæði sem brýnast hafi verið að banna laxeldi til að vernda laxastofninn á Íslandi. Kveðst stofnunin þó taka undir það að svæði utan auglýsingarinnar séu ekki sjálfkrafa undanþegin mati á umhverfisáhrifum. Stofnunin telur æskilegt að farið yrði út í almennar rannsóknir á því hvaða áhrif laxeldi geti haft á villta laxastofna en telur að vart sé hægt að kveða á um að framkvæmdaraðili framkvæmi umfangsmiklar rannsóknir á hugsanlegri erfðablöndun frá eldislaxi í villtan lax í tengslum við fyrirhugaða starfsemi. Telur stofnunin að unnt sé að fyrirbyggja að mestu leyti að lax sleppi úr kvíum þó svo að aldrei sé hægt að komast hjá því að öllu leyti. Segir stofnunin það vera hlutverk Veiðimálastofnunar að rannsaka hvernig fiskeldi og fiskrækt megi stunda í sátt við íslenska náttúru og villta stofna sem og að meta nánar óæskileg erfðablöndunaráhrif eldisfiska á villta laxastofna. Tekur hún þá undir það álit Skipulagsstofnunar og Veiðimálastofnunar að æskilegt væri að takmarka laxeldið við 1.000 tonn fyrstu árin.

Í umsögn Ísafjarðabæjar segir að umhverfisnefnd Ísafjarðarbæjar telji ekki ástæðu til að breyta fyrri afstöðu sinni frá 22. apríl s.l. um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í athugasemdum kæranda er bent á að samkvæmt fréttum RÚV þann 10. október sl. komi fram að tvær sjókvíar Dýrfisks á Haukadalsbót hafi dregið ankeri og rekið inn eftir Dýrafirði í hvassviðri sem gengið hafi yfir þá um nóttina. Segir kærandi að atburðurinn sýni að Haukadalsbótin sé opin fyrir veðrum og vindi gagnstætt því sem fullyrt sé.

Í athugasemdum framkvæmdaraðila er vísað í þau gögn sem félagið lagði fram við tilkynningu á fyrirhuguðu eldi hjá Skipulagsstofnun sem og þeirra umsagna sem bárust Skipulagsstofnun vegna málsins þar sem ekki var talin þörf á því að framkvæmdin yrði háð mati á umhverfisáhrifum.

2. Forsendur hinnar kærðu ákvörðunar.

Kærandi segir það rangar staðhæfingar af hálfu framkvæmdaraðila að enginn náttúrulegur laxastofn sé í ám norðan Dýrafjarðar, að 90% af stangveiddum laxi úr íslenskum ám sé upprunninn úr seiðasleppingum og að náttúrulegt got hafi lítið gildi. Í því sambandi kveðst kærandi vísa annars vegar til ársskýrslu Veiðimálastofnunar um sjálfbærar laxveiðiár og hins vegar í þær ár þar sem endurheimtur laxa byggi á seiðasleppingum. Kærandi kveðst benda á vegna fullyrðinga um kynbættar seiðasleppingar í laxveiðiár í Djúpi, að 20-30 þúsund seiðum hafi verið sleppt þar undanfarin ár og hafi öll seiði verið alin undan klakfiski úr ánni eins og umrædd reglugerð kveði á um. Kveðst kærandi telja ljóst að hafi Skipulagsstofnun tekið eitthvað mið af fullyrðingum framkvæmdaraðila kalli slíkt á það að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði breytt.

Kærandi telur ákvörðun Skipulagsstofnunar ekki vera í fullu samræmi við tilkynningu framkvæmdaraðila þar sem tilkynnt hafi verið 2.000 tonna ársframleiðsla á laxi þar sem í ákvörðuninni komi fram að stofnunin telji að fyrstu árin eigi að binda eldið við 1.000 tonna framleiðslu. Telur kærandi því ekki annað séð en að stofnunin leggist gegn veitingu leyfis fyrir framkvæmdinni eins og hún hafi verið tilkynnt til stofnunarinnar. Komi hið sama þá fram í umsögn Veiðimálastofnunar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að fullyrðingar um að náttúrulegir laxastofnar finnist ekki í ám norðan Dýrafjarðar hafi ekki verið grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar. Hafi stofnunin m.a. tekið mið af reglugerð nr. 105/2000 og hafi talið að umrætt sjókvíaeldi uppfyllti öll varúðarviðmið hvað varðar fjarlægð sjókvíastöðva frá laxveiðiám og erfðablöndun íslenskra laxastofna. Þá liggi fyrir að engin laxveiðiá sé í Dýrafirði og langt í næstu laxveiðiá og sé eldið fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa, sbr. auglýsingu nr. 460/2004.

Skipulagsstofnun kveðst telja að mikilvægt sé að farið sé gætilega af stað með umrædda framkvæmd og að hún hafi tekið undir faglegar ábendingar Veiðimálastofnunar í hinni kærðu ákvörðun um að eldið skuli fyrst í stað bundið við 1.000 tonna ársframleiðslu á laxi og 1.000 tonn af regnbogasilungi og að hluti laxins yrði örmerktur til að hægt yrði að rekja uppruna laxins skyldi hann sleppa og leita í ár. Með því hafi stofnunin ekki verið að leggja til skilyrði fyrir starfseminni enda sé henni það ekki heimilt skv. lögum. Einungis hafi verið um að ræða faglega ábendingu til framkvæmdaraðila og leyfisveitenda sem stofnunin telji að stuðli að því að árangur málsmeðferðar skili sér áfram til næsta stjórnsýslustigs

III.Forsendur ráðuneytisins

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.  Eru veruleg umhverfisáhrif í lögunum skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.  Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna.  Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind í g. lið 1. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, en þar er m.a. tilkynningarskylt þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita til sjávar. Samkvæmt k. lið 3. gr. laganna er umhverfi skilgreint sem samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti.

1. Áhrif vegna erfðamengunar frá eldislaxi.

Kærandi gerir þá kröfu að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs laxeldis í sjókvíum í Dýrafirði og byggir á því að hin fyrirhugaða framkvæmd muni stefna íslenskri veiðiauðlind í hættu vegna erfðamengunar frá strokulaxi úr kvíum sem leita muni í íslenskar ár til hrygningar. Kveðst hann telja að mannleg mistök valdi því ekki síður en aðrir þættir að eldislax sleppi úr sjókvíum, en telur einnig að sá atburður sem hafi átt sér stað í október sl. þar sem tvær sjókvíar Dýrfisks á Haukadalsbót hafi dregið ankeri og rekið inn eftir Dýrafirði í hvassviðri sýni að svæðið sé opið fyrir veðrum og vindi. Kærandi segir engar tæmandi rannsóknir hafa verið gerðar á mögulegum áhrifum af sjókvíaeldi á laxastofna í ám á Austurlandi. Segir hann að lax hópi sig í hafi og telur að kynþroska strokulaxar sem leiti í ferskvatn til hrygningar séu líklegir til að fylgja fari villtra laxa á svæðinu. Kærandi mótmælir því að niðurstöður norskra rannsókna um far strokufiska úr sjókvíum verði yfirfærðar á Ísland og telur vísbendingar um flæking eldislaxa sem sloppið hafi úr sláturkví í Norðfirði árið 2003 benda til þess að annað stjórni fari strokulaxa en eingöngu hafstraumar. Telur hann þá varhugavert að ætla að eldislax sem sleppi komist ekki af í villtri náttúru.

Í ljósi þess að umrædd framkvæmd gerir ráð fyrir 2.000 tonna ársframleiðslu á eldisfiski er ljóst að stærð og umfang hennar er yfir tilkynningarskyldum mörkum g. liðar 1. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Þegar tekin er ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar fer fram heildstætt mat á framkvæmdinni sem byggist á framkomnum gögnum og umsögnum, sem og 3. viðauka fyrrgreindra laga. Ráðuneytið telur að staðsetning framkvæmdarinnar skipti miklu við mat á umfangi hennar og mögulegum umhverfisáhrifum í ljósi þess að þau umhverfisáhrif sem koma til álita eru möguleg áhrif vegna blöndunar erfða milli eldislax og villtra laxastofna. Að mati ráðuneytisins eru það liðir i., iii. og v. 1. tölul. og (b) iv. liðar 2. tölul. í 3. viðauka umræddra laga sem koma til álita við mat á fyrirhugaðri framkvæmd, en í umræddum liðum segir að athuga beri eðli framkvæmdar með tilliti til stærðar og umfangs hennar, nýtingar náttúruauðlinda  og mengunar og ónæðis. Einnig beri að athuga hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmdin hafi áhrif á með tilliti til álagsþols náttúrunnar, með tilliti til strandsvæða.

Skipulagsstofnun segir hina kærðu ákvörðun hafa byggt á því að almennt kynnu helstu umhverfisáhrif af laxeldi að stafa af laxi sem sleppi úr kvíum og gangi í veiðiár á nærliggjandi eða jafnvel fjarlægum svæðum og vísar þar með í álit Fiskistofu hvað þetta varðar. Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að blöndun erfða milli eldislax af norskun uppruna og villtra laxastofna sé sú helsta ógn sem stafi af laxeldi á Íslandi og er tekið undir það af hálfu Skipulagsstofnunar.

Í umsögnum Veiðimálastofnunar, Umhverfisstofnunar og Fiskistofu kemur fram að tilgreind friðunarsvæði í auglýsingu landbúnaðarráðherra nr. 460/2004 séu þau strandsvæði sem næst séu mikilvægustu laxveiðiánum og benda Veiðimálastofnun og Umhverfisstofnun á það að friðunarsvæðin hafi verið ákveðin í ljósi reynslu af sjókvíaeldi í heiminum. Segir í umsögn Veiðimálastofnunar að einnig hafi verið haft í huga að sá lax sem notaður sé í eldi sé kynbættur og upprunninn frá Noregi og að hann sé með aðra erfðasamsetningu en íslenskir stofnar. Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að við meðferð málsins hafi komið fram að engin laxveiðiá sé í Dýrafirði. Telur stofnunin að umrætt sjókvíaeldi uppfylli öll varúðarviðmið skv. reglugerð um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxstofna nr. 105/2000. Í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar segir að stofnunin telji litlar líkur vera á alvarlegum áhrifum á umhverfið vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar, m.a. með tilliti til staðsetningar fiskeldisins og umfangs. Telur hún að frá náttúrunnar hendi séu mestu möguleikar til sjókvíaeldis á Íslandi bundnir við hina djúpu og skjólgóðu firði sem helst sé að finna á Austfjörðum og Vestfjörðum. Í umsögninni segir þá að engar gjöfular laxveiðiár séu í nágrenni við fyrirhugað eldi, en 90 km séu í Laugardalsá við Ísafjarðardjúp og meira en 200 km í Laxá í Dölum, sem sé næsta stóra laxveiðiáin. Fiskistofa telur hins vegar umrædda laxeldisaðstöðu vera á jaðarsvæði þar sem um 70 km. séu inn á friðunarsvæðið við Breiðafjörð. Telur hún að þar sem yfir 70% af allri laxveiði á landinu sé í ám á Suður- og Vesturlandi sé ljóst að laxeldisstöðvar á Vestfjörðum séu í mun meira návígi við laxveiðiár heldur en slíkar stöðvar á Austfjörðum.

Skipulagsstofnun telur að ákjósanlegar aðstæður til sjókvíaeldis séu í Haukadalsbót í Dýrafirði m.t.t. ísreks, sjólags og strauma sem minnki líkur á því að eldisbúnaður skaðist vegna veðurfarslegra þátta eða umferðar skipa. Telur hún þá mikilvægt til að fyrirbyggja að lax sleppi úr kvíum að í starfsleyfi séu gerðar kröfur varðandi búnað, frágang, eftirlit og reglubundið viðhald á eldisbúnaði. Í umsögn Fiskistofu segir hins vegar að Vestfirðirnir séu grynnri og með meiri mun flóðs og fjöru og opnari fyrir óveðrum en Austfirðir og að því megi telja slys og skemmdir á kvíum og nótum vegna óveðurs og ísmyndunar líklegri á Vestfjörðum. Veiðimálastofnun segir Dýrfisk vera fyrsta aðilann í seinni tíð sem áformi laxeldi á Vestfjörðum með meiri framleiðslu en 199 tonn og í ljósi þess sé erfitt að leggjast alfarið gegn laxeldi þar. Segir Veiðimálastofnun skipta miklu máli að eldið sé á stað þar sem síst sé að vænta áfalla á kvíar og að einnig skipti máli búnaður, frágangur hans og viðhald, sbr. reglugerð nr. 1011/2003 um búnað og innra eftirlit í fiskeldisstöðvum.

Veiðimálastofnun segir að samkvæmt reynslu af sjókvíaeldi víða um heim sleppi eldislax alltaf í einhverjum mæli úr kvíum, eða u.þ.b. 1 lax á hvert framleitt tonn skv. Alþjóða laxverndarstofnuninni NASCO, og er tekið undir þetta af hálfu Skipulagsstofnunar. Er Skipulagsstofnun þá ekki kunnugt um að rannsóknir hafi farið fram á fari eldislaxa við Ísland og hugsanlega erfðamengun íslenskra laxastofna vegna kynþroska eldislax sem leiti í ár til hrygningar. Telur stofnunin að til að unnt sé að meta þessa þætti þurfi að fara út í umfangsmiklar grunn- og samanburðarrannsóknir en hins vegar sé ekki raunhæft að krefja framkvæmdaraðila um að framkvæma umfangsmiklar grunnrannsóknir á fiskistofnum í ám Dýrafjarðar. Telur hún þá að ólíklegt sé að flóknar rannsóknir í tengslum við mat á umhverfisáhrifum myndu skila skýrum niðurstöðum um hugsanleg áhrif á erfðamengi villtra laxastofna í ám fjarri Dýrafirði. Bendir stofnunin á að skv. erlendum rannsóknum syndi lax sem sleppi úr eldi aðallega með sjávarstraumum og að ekkert bendi til þess að sleppifiskur við strendur Íslands hegði sér almennt á annan hátt. Sé því líklegt að fiskur sem slyppi úr kvíum í Dýrafirði myndi synda með strandstraumi norður með Vestfjörðum en að litlar líkur séu á því að hann myndi synda langa leið gegn straumi inn í laxveiðiár við Breiðafjörð eða Faxaflóa. Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að lax sem sleppi úr kvíum leiti gjarnan aftur á sleppistað og í ár í nágrenni hans og hafi lax sem sleppi misjafnar lífslíkur sem sé háð árstíma og því hvenær á æviskeiðinu hann sleppi.  Eigi nærri kynþroska lax góða möguleika á því að synda upp í á og hrygna. Eftir því sem lax sé stærri villist hann meira frá sleppistað og virðist sem hann fari undan hafstraumum og villist í ár sem séu í átt frá sleppistað. Veiðimálastofnun telur takmarkaða reynslu vera af slíku eldi við Ísland. Hafi eina stórslysið átt sér stað í Norðfirði sumarið 2003 þar sem 3.000 laxar hafi sloppið. Þar hafi hluti laxanna verið kynþroska og hafi nokkrir komið fram í Breiðdalsá og í ám í Norðfirði um haustið, sem hafi allir verið kynþroska. Þá hafi virst sem laxinn leiti ekki í aðrar ár en laxveiðiár. Ekki hafi þá orðið vart við lax sem hafi átt eitt ár eða meira í kynþroska. Segir að lax af norskum uppruna á Írlandi virðist ekki lifa af sjávardvöl þar og að svo virðist sem nær kynþroska lax sem sleppi við Skotland leita undan straumi og í nálægar ár, en að grunur sé um að hluti hans komi fram í ám í Noregi. Telur stofnunin að ekki sé vitað hvort lax af norskum uppruna sem sleppi við Ísland lifi, nema lax sem sé nærri því kynþroska og þurfi einungis að koma sér upp í laxveiðiá, eins og Norðfjarðarslysið sýni. Ef hann leiti undan straumi eins og reynslan erlendis sýni þá séu næstu laxveiðiár í þá átt við innanvert Ísafjarðardjúp og svo í Húnaflóa. Einnig sé hugsanlegt að hann leiti inn í Breiðafjörð, en frá Norðfirði hafi lax farið í báðar áttir. Séu helstu laxveiðiár við innanverða þessa flóa sem geri vegalengdina meiri og ætti því að draga úr líkum á að sleppilax fari í þær. Fiskistofa segir að við sjókvíaeldi í Mjóafirði hafi stysta sjóleiðin í Vopnafjörð verið um 140 km en þangað hafi samt villst laxar í kjölfar slysasleppinga í Norðfirði í september 2003, sem sýni að laxar fari langar vegalengdir í veiðiár. Telur Fiskistofa að fáar stöðvar komist hjá því að missa eitthvað af fiski. Hafrannsóknarstofnunin segir að með tímanum hafi átt sér stað þróun á eldisbúnaði og aðferðum við viðhald og eftirlit sem miði að því að draga úr líkum á því að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum. Segir hún að árlegur fjöldi sleppilaxa í norsku eldi hafi minnkað stöðugt þrátt fyrir aukið laxeldi. Þá hafi rannsóknir sýnt að kynbættur eldislax sé ekki eins vel til þess fallinn að bjarga sér í náttúrunni og villtur lax og fjölgi hann sér mun síður. Þá séu slysasleppingar síður taldar hafa áhrif á stóra en litla laxastofna. Telur Hafrannsóknastofnunin að slysasleppingar þurfi að vera miklar og viðvarandi til að um geti verið að ræða umtalsverð umhverfisáhrif. Umhverfisstofnun telur að vart sé hægt að krefja framkvæmdaraðila um að fara út í umfangsmiklar rannsóknir vegna framkvæmdarinnar og telur að unnt sé að mestu leyti að fyrirbyggja að lax sleppi úr kvíum, en tekur þó undir það að æskilegt væri að takmarka umrætt eldi fyrstu árin.

Í auglýsingu landbúnaðarráðherra nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska í sjókvíum er óheimilt, kemur fram að friðunarsvæðin eru í Faxaflóa, Breiðafirði, Húnaflóa og Skagafirði, við Skjálfanda og við Norðausturland. Er um að ræða þau strandsvæði sem næst eru mikilvægustu laxveiðiám landsins eins og fram hefur komið. Er það mat ráðuneytisins að með umræddri auglýsingu hafi stjórnvöld tilgreint þau svæði sem talið hafi verið brýnast að banna laxeldi á til að vernda laxastofninn á Íslandi. Fram hefur komið að engin laxveiðiá sé í Dýrafirði og engar gjöfular laxveiðiár í nágrenni við fyrirhugað eldi í Dýrafirði þar sem 90 km. er í næstu á og meira en 200 km. í þá á sem næst kemur á eftir. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna segir að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli miða við, að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði s.l. 10 ár en 5 km. Tekur ráðuneytið því undir með Skipulagsstofnun að umrætt sjókvíaeldi uppfylli þau fjarlægðarmörk 4. gr. reglugerðarinnar og að næsta laxveiðiá sé staðsett langt utan fjarlægðarmarka reglugerðarinnar. Þá er fyrirhugað sjókvíaeldi fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa. Telur ráðuneytið ekki skipta máli í þessu sambandi að stór hluti af laxveiði á landinu sé í ám á Suður- og Vesturlandi.

Ráðuneytið tekur undir það mat Skipulagsstofnunar að ákjósanlegar aðstæður séu í Haukadalsbót í Dýrafirði m.t.t. ísreks, sjólags og strauma, m.a. með vísan til þess álits Hafrannsóknarstofnunarinnar að frá náttúrunnar hendi séu mestu möguleikar til sjókvíaeldis bundnir við hina djúpu og skjólgóðu firði á Austfjörðum og Vestfjörðum. Tekur ráðuneytið þar með undir það að staðsetning sjókvíaeldisins dragi úr líkum á því að eldisbúnaður skaðist vegna veðurfarslegra þátta eða umferðar. Telur ráðuneytið Hafrannsóknarstofnunina vera sérfróðan aðila hvað þetta varðar þar sem hún hefur m.a. það markmið samkvæmt lögum nr.  64/1965 um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, að afla alhliða þekkingar um hafið og lífríki þess, einkum með tilliti til nýtingar auðlinda þess, og að afla þekkingar um eðlis- og efnafræðilega eiginleika sjávar. Telur ráðuneytið ábendingu kæranda um þann atburð sem átti sér stað aðfararnótt 10. október sl., þar sem tvær sjókvíar Dýrfisks á Haukadalsbót ráku inn eftir Dýrafirði í hvassviðri, vera réttmæta en bendir á í því sambandi að einungis er þar um einn atburð að ræða og að ekki hafi verið talið að slysasleppingar hafi orðið við þann atburð. Telur ráðuneytið í þessu sambandi rétt að ítreka mikilvægi þess að leyfisveitendur geri viðeigandi kröfur þegar leyfi eru veitt og að framkvæmdaraðilar fylgi viðeigandi lögum og reglum og gæti ítrustu varúðarráðstafana við starfsemina.

Komið hefur fram að samkvæmt Alþjóða laxverndarstofnuninni NASCO þá sleppi u.þ.b. 1 lax á hvert framleitt tonn úr sjókvíum, sem ráðuneytið telur leiða til þess að gera verði ráð fyrir að slysasleppingar eigi sér stað almennt að einhverju leyti. Telur ráðuneytið einnig ljóst að óvissa sé um möguleg áhrif vegna erfðamengunar vegna framkvæmdarinnar í ljósi þess að rannsóknir hafa ekki farið fram á fari eldislaxa við Ísland og hugsanlega erfðamengun íslenskra laxastofna vegna kynþroska eldislax sem leiti í ár til hrygningar. Er það mat ráðuneytisins með vísan til umsagna Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar að til að unnt sé að meta á sem bestan hátt hættu vegna erfðamengunar þurfi að fara út í almennar og umfangsmiklar grunn- og samanburðarrannsóknir og sé því ekki raunhæft að krefjast þess af framkvæmdaraðila að hann leggi út í svo umfangsmiklar grunnrannsóknir á fiskistofnun í ám Dýrafjarðar vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Telur ráðuneytið það einnig rétt mat af hálfu Skipulagsstofnunar að ólíklegt sé að slíkar rannsóknir myndu skila skýrum niðurstöðum hvað varðar hugsanleg áhrif á villta laxastofna í ám fjarri Dýrafirði. Í því sambandi er vísað til þess að Veiðimálastofnun telur að erfitt sé að meta fyrirfram hættuna á erfðablöndun og að mat á umhverfisáhrifum yrði mikilli óvissu háð. Telur ráðuneytið með vísan til laga nr. 59/2006 um Veiðimálastofnun að Veiðimálastofnun sé helsti sérfræðiaðili hvað varðar erfðablöndun á eldislaxi og villtum laxi. Samkvæmt lögunum er stofnunin rannsóknastofnun á sviði ferskvatnsfiska og lífríkis þeirra og er hlutverk hennar m.a. að afla með grunnrannsóknum alhliða þekkingar á nytjastofnum ferskvatns og lífríkis þess og að  rannsaka hvernig fiskeldi og fiskrækt megi best stunda í sátt við íslenska náttúru og villta stofna. Með vísan til umsagnar Veiðimálastofnunar tekur ráðuneytið undir það mat Skipulagsstofnunar að líklegt sé að ef fiskur sleppi úr kvíum í Dýrafirði þá syndi hann með strandstraumi norður með Vestfjörðum en að litlar líkur séu á því að hann syndi langan veg gegn straumi inn í gjöfular laxveiðiár við Breiðafjörð eða Faxaflóa. Samkvæmt Veiðimálastofnun er ekki vitað hvort eldislaxinn lifi nema hann sé kynþroska og þurfi einungis að koma sér upp í laxveiðiá, eins og Norðfjarðarslysið sýni. Samkvæmt reynslunni leiti lax undan straumi en þó sé hugsanlegt að hann leiti inn í Breiðafjörð í ljósi þess að frá Norðfirði hafi lax farið í báðar áttir. Telur hún að það dragi úr líkum á að sleppilax fari í laxveiðiárnar að langar vegalengdar eru í næstu laxveiðiár. Telur ráðuneytið að ekkert hafi komið fram sem mæli gegn því að reynsla á sjókvíaeldi á norskættuðum laxi erlendis sé yfirfærð á sjókvíaleldi á sambærilegum laxi á Íslandi. Er það mat ráðuneytisins að við matið beri einnig að líta til þess að í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar segir að með tímanum hafi átt sér stað þróun á eldisbúnaði og aðferðum við viðhald og eftirlit og hafi árlegur fjöldi sleppilaxa í norsku eldi minnkað stöðugt þrátt fyrir aukið laxeldi og hafi þá rannsóknir  sýnt að kynbættur eldislax sé ekki eins vel til þess fallinn að bjarga sér í náttúrunni og villtur lax og fjölgi sér mun síður. Vísar ráðuneytið þá til þess álits stofnunarinnar að sleppingar þurfi að vera miklar og viðvarandi til að um geti verið að ræða umtalsverð umhverfisáhrif.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að möguleg áhrif af erfðamengun frá strokulaxi úr sjókvíum á villta laxastofna geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi o. liðar 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Lítur ráðuneytið sérstaklega til þess að með auglýsingu nr. 460/2004 eru tilgreind þau svæði sem brýnast var að banna laxeldi á til að vernda villta laxastofna, að engin laxveiðiá er í Dýrafirði og 90 km í næstu laxveiðiá og þess að fyrirhugað eldi er fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa. Ráðuneytið lítur einnig til þess að staðsetning fyrirhugaðs sjókvíaeldis telst ákjósanleg með tilliti til ísreks, sjólags og strauma, sem dregur úr líkum á því að eldisbúnaður skaðist. Þá telur ráðuneytið líklegast með vísan til fenginnar reynslu að ef fiskur sleppi úr sjókvíum þá syndi hann með strandstraumi norður með Vestfjörðum og að litlar líkur séu á því að hann syndi langan veg gegn straumi inn í laxveiðiár við Breiðafjörð eða Faxaflóa. Styður það einnig mat ráðuneytisins að samkvæmt umsögn Hafrannsóknarstofnunar hefur þróun í eldisbúnaði og aðferðum við viðhald og eftirlit leitt til þess að árlegur fjöldi sleppilaxa í norsku eldi hefur minnkað þrátt fyrir aukið laxeldi.

2. Forsendur hinnar kærðu ákvörðunar.

Kærandi telur að rangar staðhæfingar hafi komið fram af hálfu framkvæmdaraðila um að enginn náttúrulegur laxastofn sé í ám norðan Dýrafjarðar, að 90% af stangveiddum laxi úr íslenskum ám sé upprunninn úr seiðasleppingum og að náttúrulegt got hafi lítið gildi. Telur kærandi að það kalli á breytingu á hinni kærðu ákvörðun hafi Skipulagsstofnun tekið mið af þessum fullyrðingum. Telur kærandi þá að Skipulagsstofnun hafi með ákvörðun sinni lagst gegn veitingu leyfis fyrir umræddri framkvæmd í ljósi þess að hún telji að binda eigi framkvæmdina við 1.000 tonna framleiðslu fyrstu árin.

Skipulagsstofnun hafnar því að fullyrðingar framkvæmdaraðila um að náttúrulegir laxastofnar finnist ekki í ám norðan Dýrafjarðar hafi verið grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar. Segist hún hafa m.a. tekið mið af reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir  gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, en skv. 4. gr. skuli fjarlægð frá sjókví í laxveiðiá vera 5-15 km. Segir að í Dýrafirði sé engin laxveiðiá og sé sú næsta í Ísafjarðardjúpi, sem sé langt utan fjarlægðarmarka reglugerðarinnar. Þá liggi fyrir að fyrirhugað sjókvíaeldi sé fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa.

Skipulagsstofnun bendir á að henni sé ekki heimilt samkvæmt lögum að leggja til skilyrði fyrir umræddri starfsemi og að athugasemdir um fyrirhugað framleiðslumagn framkvæmdaraðila á eldislaxi hafi eingöngu falið í sér faglegar ábendingar af hálfu stofnunarinnar til framkvæmdaraðila og leyfisveitenda. Hafi hún því tekið fram að mikilvægt væri að farið yrði gætilega af stað með eldið og tekið undir faglegar ábendingar Veiðimálastofnunar um að eldið skyldi fyrst í stað bundið við 1.000 tonna ársframleiðslu á laxi og 1.000 tonn af regnbogasilungi og að hluti laxins yrði örmerktur til að hægt yrði að rekja uppruna laxins skyldi hann sleppa og leita í ár.

Ráðuneytið telur ljóst með vísan til þess efnis sem fram kemur í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar að framangreindar staðhæfingar framkvæmdaraðila um að náttúrulegir laxastofnar finnist ekki í ám norðan Dýrafjarðar, að 90% af stangveiddum laxi úr íslenskum ám sé upprunninn úr seiðasleppingum og að náttúrulegt got hafi lítið gildi, hafi ekki verið hluti af forsendum hinnar kærðu ákvörðunar. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að draga það í efa þau svör stofnunarinnar að ekki hafi verið tekið mið af umræddum staðhæfingum í forsendum hinnar kærðu ákvörðunar.

Umrædd framkvæmd er háð rekstrarleyfi Fiskistofu skv. lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og er hún einnig háð starfsleyfi frá Umhverfisstofnun samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Þar sem einn af þeim þáttum sem koma til skoðunar þegar metin eru umhverfisáhrif af fyrirhuguðu sjókvíaeldi eru möguleg áhrif vegna erfðamengunar á villtum laxi vegna slysasleppinga á eldislaxi telur ráðuneytið mikilvægt að leyfishafar vegna framkvæmdarinnar gæti að því að gera viðeigandi kröfur til leyfishafa varðandi starfsemina. Í því sambandi er vísað til þess að í umsögn Umhverfisstofnunar segir að unnt sé að fyrirbyggja að mestu leyti að lax sleppi úr kvíum. Í reglugerð nr. 1011/2003 um búnað og innra eftirlit í fiskeldisstöðvum eru m.a. gerðar kröfur hvað varðar slysasleppingar um varúðarráðstafanir og viðbragðsáætlun og kröfur um búnað og viðhald og gæðastjórnun fyrir sjókvíaeldisstöðvar. Telur ráðuneytið því að þær kröfur sem ber að gera til umræddrar starfsemi í starfsleyfi og rekstrarleyfi séu til þess fallnar að draga úr umhverfisáhrifum umræddrar starfsemi m.a. hvað varðar möguleg áhrif vegna erfðamengunar. Er það þá mat ráðuneytisins að Skipulagsstofnun sé rétt að veita leyfishöfum og framkvæmdaraðila þær faglegu ábendingar sem eiga við hverju sinni þegar hún tekur ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar. Telur ráðuneytið í ljósi þessa að hin kærða ákvörðun hafi falið það í sér að hin tilkynnta framkvæmd um 2.000 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi og/eða norskum laxi skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum og tekur þar með undir með Skipulagsstofnun að einungis hafi verið um faglegar ábendingar að ræða af hálfu stofnunarinnar.

Með vísan til framangreinds hafnar ráðuneytið því að Skipulagsstofnun hafi byggt á  þeim forsendum að náttúrulegir laxastofnar finnist ekki í ám norðan Dýrafjarðar, að 90% af stangveiddum laxi úr íslenskum ám sé upprunninn úr seiðasleppingum og að náttúrulegt got hafi lítið gildi. Er því einnig hafnað að Skipulagsstofnun hafi með hinni kærðu ákvörðun lagst gegn því að veitt yrði leyfi fyrir umræddri framkvæmd eins og hún hafi verið tilkynnt stofnuninni.

IV.  Niðurstaða

Með vísan til framangreinds og þess sem rakið er í forsendum III. kafla er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. júlí 2009 þess efnis að sjókvíaeldi á allt að 2.000 tonnum af laxi í Dýrafirði sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Lítur ráðuneytið sérstaklega til þess að með auglýsingu nr. 460/2004 eru tilgreind þau svæði sem talið var brýnast að banna laxeldi á til að vernda villta laxastofna, að engin laxveiðiá er í Dýrafirði og 90 km í næstu laxveiðiá og þess að fyrirhugað eldi er fjarri friðunarsvæði Breiðafjarðar og Faxaflóa. Ráðuneytið lítur einnig til þess að staðsetning fyrirhugaðs sjókvíaeldis telst ákjósanleg með tilliti til ísreks, sjólags og strauma, sem dregur úr líkum á því að eldisbúnaður skaðist. Þá telur ráðuneytið líklegast með vísan til fenginnar reynslu að ef fiskur sleppi úr sjókvíum þá syndi hann með strandstraumi norður með Vestfjörðum og að litlar líkur séu á því að hann syndi langan veg gegn straumi inn í laxveiðiár við Breiðafjörð eða Faxaflóa. Styður það einnig mat ráðuneytisins að samkvæmt umsögn Hafrannsóknarstofnunar hefur þróun í eldisbúnaði og aðferðum við viðhald og eftirlit leitt til þess að árlegur fjöldi sleppilaxa í norsku eldi hefur minnkað þrátt fyrir aukið laxeldi. Það er einnig mat ráðuneytisins að Skipulagsstofnun sé rétt að veita leyfishöfum og framkvæmdaraðila þær faglegu ábendingar sem hún telur eiga við hverju sinni þegar hún tekur ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. júní 2009, um að fyrirhugað eldi á allt að 2.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Dýrafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, er staðfest.