Úrskurðir umhverfisráðuneytis

1.4.2005

Hinn 1. apríl 2005 er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu barst þann 14. október 2004 kæra Landverndar og þann 15. október 2004 kæra umhverfisnefndar Skilmannahrepps vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar, frá 3. september 2004, um mat á umhverfisáhrifum rafskautaverksmiðju á Katanesi í Hvalfirði.

I. Málsatvik og hin kærða ákvörðun

Í matsskýrslu er kynnt bygging rafskautaverksmiðju á Katanesi í Hvalfirði. Fyrirhugað er að staðsetja verksmiðjuna um 2 km norðaustur af Grundartanga á um 18 ha lóð á fyrirhuguðu iðnaðarsvæði samkvæmt tillögu að aðalskipulagi Hvalfjarðarstrandarhrepps 2002-2014. Áætluð ársframleiðsla er allt að 340.000 tonn af rafskautum. Helstu mannvirki verksmiðjunnar verða 17.500 m² og um 28 metra hár bökunarskáli, deigstöð, bökunarstöð, endurvinnslustöð rafskautaleifa, bikgeymir, koksgeymsla, geymslur fyrir rafskaut og 50 metra hár skorsteinn við hreinsibúnað. Vatnsþörf til framleiðslunnar er áætluð 0,8 l/s og efnisþörf er áætluð um 150.000 m³.

Skipulagsstofnun féllst með úrskurði þann 3. september 2004 á framangreinda rafskautaverksmiðju á Katanesi í Hvalfirði með eftirfarandi skilyrðum:

„1. Kapla hf. standi fyrir reglubundnum mælingum á styrk PAH-efna í Grunnafirði, Urriðaá og Eiðisvatni áður en rafskautaverksmiðjan tekur til starfa og eftir að starfsemi hennar hefst. Nánari ákvarðanir um vöktun áhrifa varðandi mælingar í seti og lífverum, staðsetningu og fjölda mælistaða, tíðni mælinga og annað fyrirkomulag ásamt mótvægisaðgerðum skulu vera í samráði við Umhverfisstofnun.

2. Stækkun fyrirliggjandi þynningarsvæðis vegna rafskautaverksmiðjunnar takmarkist við lóð rafskautaverksmiðjunnar.

3. Kapla hf. standi fyrir reglubundnum mælingum á þekju og tegundasamsetningu mosa og fléttna á Katanesi. Nánari ákvarðanir um vöktun áhrifa varðandi staðsetningu og fjölda mælistaða, tíðni mælinga og annað fyrirkomulag ásamt mótvægisaðgerðum skulu vera í samráði við Umhverfisstofnun.

4. Kapla hf. endurheimti votlendi til jafns við það flatarmál sem raskast, í samráði við hlutaðeigandi landeigendur og sveitarstjórn. Áður en framkvæmdir hefjast þarf Kapla hf. að bera áætlun um endurheimt votlendis undir Umhverfisstofnun.

5. Kapla hf. standi fyrir könnun á tóft sem mun hverfa við framkvæmdirnar. Nánari ákvarðanir um rannsóknir á svæðinu ásamt mótvægisaðgerðum skulu vera í samráði við Fornleifavernd ríkisins.

6. Kapla hf. tryggi hreinleika rafskautaleifa þannig að losun flúors verði ekki meiri en

áætlað er."

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Hvalfjarðarstrandahrepps, Skilmannahrepps, Reykjavíkurborgar, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Hafrannsóknarstofnunar, Veiðimálastofnunar, Veðurstofu Íslands og framkvæmdaraðila Köplu hf. um fram komnar kærur. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 3. desember 2004, Hvalfjarðarstrandahrepps þann 23. nóvember 2004, Skilmannahrepps þann 9. nóvember 2004, Umhverfisstofnunar þann 17. nóvember 2004, Reykjavíkurborgar þann 19. nóvember 2004, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins þann 9. nóvember 2004, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands þann 10. nóvember 2004, Hafrannsóknarstofnunar þann 12. nóvember 2004, Veiðimálastofnunar þann 4. nóvember 2004 og Veðurstofu Íslands þann 5. nóvember 2004.

Með bréfi frá 10. nóvember 2004 var kærendum gefinn kostur á að gera athugasemdir við fram komnar umsagnir. Athugasemdir Landverndar við fram komnar umsagnir bárust þann 30. nóvember 2004.

II. Kæruatriði og umsagnir um þau

Landvernd gerir þær kröfur að ráðherra felli hinn kærða úrskurð úr gildi og leggist gegn byggingu rafskautaverksmiðju Kapla hf. vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa hennar og til vara að úrskurður Skipulagsstofnunar verði ómerktur og málinu vísað til stofnunarinnar að nýju.

Umhverfisnefnd Skilmannahrepps krefst þess að úrskurður Skipulagsstofnunar verði felldur úr gildi. Kærandi telur óeðlilegt að fallist sé á framkvæmdina án þess að fyrir liggi reglur um losun PAH-efna (polyaromatic hydrocarbons) og skilyrði í úrskurði Skipulagsstofnunar um að mælingar hindri ekki skaðsemi þessara efna.

1. Um mengunarhættu

Í kæru Landverndar segir að skýrsla um mat á umhverfisáhrifum verksmiðjunnar sýni að starfsemi af þessu tagi muni hafa afar neikvæð áhrif á umhverfið og valda meiri losun heilsuspillandi fjölhringa kolvatnsefna (PAH-efna) en dæmi eru um áður vegna stóriðju hér á landi. Fjölhringa kolvatnsefni séu talin mjög varasöm í umhverfinu og mörg hver krabbameinsvaldandi. Umrædd verksmiðja yrði líklega stærsta einstaka uppspretta PAH-efna á Íslandi. Um sé að ræða mengun sem sé umtalsvert hærri en bakgrunnsgildi. Skilyrði úrskurðar Skipulagsstofnunar um reglubundnar mælingar á styrk þessara efna í Grunnafirði, Urriðaá og Eiðisvatni endurspegli þá miklu mengunarhættu sem fylgi starfseminni. Í matsskýrslu verksmiðjunnar komi fram að ekki sé útilokað að skaðleg uppsöfnun á loftbornum PAH-efnum geti átt sér stað í fjöru og sjó. Þá er vísað til greinargerðar við tillögu að tilskipun Evrópusambandsins um viðmiðunarmörk fyrir PAH-efni að ekki liggi fyrir nægjanlegar vísindalegar forsendur til að ákveða viðmiðunarmörk fyrir PAH-efni. Þar komi einnig fram að PAH-efni hafi áþekka eiginleika og þrávirk lífræn efni sem íslensk stjórnvöld hafi um árabil tilgreint sem eina mestu ógn við lífríkið í hafinu umhverfis Íslands. Landvernd lítur svo á að mikil óvissa sé uppi um hvað séu ásættanleg viðmiðunarmörk fyrir PAH-efni og íslensk stjórnvöld hafi valið að skilgreina ekki mörk sem gildi fyrir Ísland.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er bent á að meginatriði í vörnum gegn mengun lofts, láðs eða lagar frá mengandi starfsemi sé að skilgreint er ákveðið þynningarsvæði þar sem gætir áhrifa mengunar frá viðkomandi starfsemi. Innan þynningarsvæðis sé því heimil og reyndar gert ráð fyrir mengun sem fari yfir almenn umhverfismörk og viðmiðanir. Svo segir:

„Við athugun á áætluðum útblæstri frá fyrirhugaðir rafskautaverksmiðju við Katanes í Hvalfirði hefur komið í ljós að fyrir flest efni í útblæstri virðist losun frá rafskautaverksmiðjunni ekki vera umtalsverð í samanburði við aðra starfsemi á svæðinu og leiðir ekki til þess að stækka þurfi eða auka við þynningarsvæði. Þó ber að hafa í huga að líkur benda til þess að dreifing SO2 til vesturs muni liggja nálægt mörkum þynningarsvæðis og því hefur Umhverfisstofnun lagt áherslu á að aukið verði við mælingar á styrk SO2. Eitt frávik er frá framanrituðu, þar sem við starfrækslu rafskautaverksmiðju mun losun PAH efna á svæðinu aukast umtalsvert frá því sem nú er.

Í umræðu um PAH efni, greiningar og styrk er annars vegar vísað til samanlagðs magns hinna ýmsu PAH efna og hins vegar eins þeirra, benzó(a)pyren - B(a)P - sem er talið vera mælikvarði á krabbameinsvaldandi þátt PAH efna. Að vetrarlagi er B(a)P frá rafskautaframleiðslu u.þ.b. 1% af heildarmagni PAH efna. Í umræðum um greindan styrk eða viðmiðunargildi hér fyrir aftan verður viðhaldið réttum einingum og því er jöfnum höndum vísað til PAH og B(a)P. Rétt er að hafa í huga að 0,001 µg PAH/m3 jafngildir u.þ.b. 0,01 ng B(a)P/m3 miðað við framangreindar forsendur.

...

Samkvæmt útreikningum framkvæmdaraðila mun styrkur PAH efna vera vel undir viðmiðunargildum ESB (1 ng B(a)P/m3) jafnt utan sem innan þynningarsvæðis. Miðað við bakgrunnsgreiningar mun styrkur PAH efna frá rafskautaverksmiðjunni liggja við bakgrunnsgildi fyrir utan skilgreint þynningarsvæði. Umhverfisstofnun telur því ekki rök hníga að því að hafna þessari starfsemi á þessu svæði vegna PAH mengunar. Hins vegar verður ekki hjá því litið að aukningin er umtalsverð frá því sem nú er (sbr. t.d mynd 7.7. bls. 76 í matsskýrslu). Umhverfisstofnun telur að mæta verði þessu með aukinni vöktun á PAH umhverfis iðnaðarsvæðið. Stofnunin bendir m.a. á að þynningarsvæðið nær út á Eiðisvatn sem hefur afrennsli út í Grunnafjörð. Efni sem berast í vatnið geta því flust yfir í Grunnafjörð sem er friðlýstur, m.a. sem Ramsar-svæði. Lagði Umhverfisstofnun því til í umsögn sinni um matsskýrslu að styrkur PAH í lífverum í Grunnafirði og Eiðisvatni verði vaktaður til upplýsinga og öryggis í því skyni að tryggt sé að viðmiðunargildi fyrir utan þynningarsvæði standist.

Sömu atriði lúta að kæru umhverfisnefndar Skilmannahrepps. Umhverfisstofnun ítrekar að í starfsleyfi verða ákvæði um vöktun PAH efna og ef vart verður upphleðslu efna fyrir utan þynningarsvæði er hægt að grípa til viðeigandi ráðstafana."

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:

„Þar sem ekki eru í gildi reglur um styrk PAH-efna hérlendis var í framlögðum gögnum Kapla hf, sem hinn kærði úrskurður er byggður á, miðað við viðmiðunarmörk fyrir styrk B(a)P í Belgíu, Frakklandi, Ítalíu, Hollandi, Svíþjóð og Stóra-Bretlandi sem eru á bilinu 0,1- 1,0 ng/m³ fyrir ársmeðaltal sem samsvarar 0,01-0,1 µg/m³ fyrir PAH-efni. Í framlögðum gögnum Kapla hf. og í hinum kærða úrskurði kom fram að fyrirhuguð rafskautaverksmiðja Kapla hf. muni bæta við þann styrk PAH-efna sem er fyrir á svæðinu umhverfis Grundartanga. Ársmeðaltal PAH-efna frá rafskautaverksmiðjunni og álveri Norðuráls reiknist yfir 0,001 µg/m³ sem samsvari yfir 0,01 ng/m³ af B(a)P innan svæðis sem nær í vesturátt upp í hlíðar Akrafjalls og norður yfir syðri hluta Eiðisvatns og sem sé vel innan ofangreindra viðmiðunarmarka (0,1-1,0 ng/m³). Samanlagður styrkur PAH-efna frá rafskautaverksmiðjunni og álverinu reiknist hins vegar upp undir mörkunum innan og norður af lóð Norðuráls eða yfir 0,005 µg/m³ sem samsvarar yfir 0,05 ng/m³ af B(a)P, sjá ennfremur mynd 7.7 í matsskýrslu. Skipulagsstofnun vekur athygli á því að í drögum að tilskipun Evrópusambandsins frá því 16. júlí 2003 um m.a. viðmiðunarmörk PAH-efna, er sett fram tillaga um að viðmiðunarmörk fyrir styrk B(a)P í andrúmslofti verði 1 ng/m³ sem samsvarar 0,1 µg/m³ fyrir styrk PAH-efna. Líkanreikningar í framlögðum gögnum Kapla hf. hafa sýnt að styrkur PAH-efna í útblæstri frá verksmiðjunni verði alls staðar neðan þeirra viðmiðunarmarka sem miðað er við í sex Evrópuríkjum og vel neðan þeirra marka sem tillaga er gerð um í ofangreindum tilskipunardrögum Evrópusambandsins utan og innan þess þynningarsvæðis sem hefur verið afmarkað umhverfis núverandi iðnaðarrekstur á Grundartanga. Skipulagsstofnun taldi því að fyrirhuguð rafskautaverksmiðja myndi ekki hafa veruleg og óafturkræf áhrif á loftgæði og lífríki lands og sjávar utan þynningarsvæðis...."

Í umsögn Reykjavíkurborgar segir að áður en ákvörðun um veitingu starfsleyfis verði tekin þurfi að liggja fyrir betri upplýsingar um hugsanlega dreifingu allra viðkomandi mengunarefna. Ennfremur verði að liggja fyrir fullnægjandi upplýsingar um raunverulega dreifingu mengunarefna við starfandi verksmiðjur erlendis og önnur mengunvarvandamál sem rekstur rafskautaverksmiðja hefur haft í för með sér.

Í umsögn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er vísað til þáverandi tilskipunardraga Evrópusambandsins um styrk nokkurra mengunarefna í andrúmslofti. Þar sé gert ráð fyrir 10 sinnum hærri viðmiðunarmörkum fyrir PAH-efni en þeim sem miðað er við í mati á umhverfisáhrifum fyrir rafskautaverksmiðju á Katanesi. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila hafi, í samráði við Umhverfisstofnun, verið notuð sömu viðmiðunarmörk fyrir loftgæði utan þynningarsvæðis fyrir PAH-efni og flúor og sett voru fyrir álver Ísals, Norðuráls og Fjarðaráls árið 2002. Í fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju sé fyrirhugað að setja upp sérstakan hreinsibúnað fyrir útblástur frá bökunarofnum. Um sé að ræða eftirbrennara, sem dragi verulega úr PAH- útstreymi, þannig að það verði aðeins um fjórðungur þess sem gert var ráð fyrir í útstreymi rafskautaverksmiðju Reyðaráls í Reyðarfirði í hlutfallseiningum mælt. Búnaður þessi sé nýjung í verksmiðjum af þessu tagi og hafi eftir því sem best sé vitað aðeins verði settur upp í rafskautaverksmiðju í Hollandi, þar sem einnig séu gerðar strangar umhverfiskröfur. Samkvæmt úrskurði Skipulagsstofnunar, muni fyrirhuguð rafskautaverksmiðja ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif að uppfylltum tilteknum skilyrðum, sem gerð er grein fyrir í úrskurðarorði. Krafa Skipulagsstofnunar um vöktun á PAH-efnum í Grunnarfirði sé sett fram vegna ábendingar Umhverfisstofnunar um að afrennsli úr Eiðisvatni, sem er að hluta til innan þynningarsvæðis Grundatangasvæðisins, er í fjörðinn um Urriðaá. Grunnarfjörður sé friðlýst svæði, eitt af þremur íslenskum Ramsarsvæðum og því þyki eðlilegt að vakta það sérstaklega. Þessi krafa um vöktun sé því ekki sett fram vegna þess að hún endurspegli þá miklu mengunarhættu sem fylgi starfseminni eins og sagt er í kæru Landverndar.

Í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar er vísað til þeirrar nýju aðferðar sem fyrirhugað er að nota við hreinsun PAH-efna frá fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju. Hún muni eyða megninu af þessum efnum og afgangurinn dreifast út um reykháf. Hafrannsóknarstofnun telji því að mjög lítið af efnunum muni lenda í sjó og hafi því ekki gert athugasemdir við hreinsunina. Vothreinsun á PAH-efnum hefði hins vegar ekki verið ásættanleg vegna lífríkis Hvalfjarðar.

Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að mengun frá umræddri verksmiðju verði talsverð og komi til viðbótar þeirri mengun sem fyrir sé á svæðinu. Stofnunin geti tekið undir áhyggjur kærenda og gagnrýni þeirra á skort á skýrum viðmiðunum um hættugildi PAH-efna þar sem umrædd efni muni berast í vatn. Urriðaá og Eiðisvatn auk Grunnafjarðar séu í mestri mengunarhættu. Vatnasvið Urriðaár og Eiðisvatn sé lítið og líklegt að viðstöðutími vatns þar sé talsvert langur. Þar sé fiskur veiddur auk þess sem fengsæl veiðivötn séu í grendinni svo sem Laxá í Leirársveit og 3 veiðivötn í Svínadal. Einnig sé veitt í Leirá. Þá sé stutt í Laxá í Kjós og Meðalfellsvatn handan fjarðarins.

2. Heimild til að fallast á starfsemi af þessu tagi

Í kæru Landverndar er vísað til 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 þar sem gert er ráð fyrir að ráðherra setji í reglugerð ákvæði um varnir gegn loftmengun, þar sem m.a. skulu koma fram viðmiðunarmörk fyrir loftgæði, mengandi efni og losun þeirra út í andrúmsloftið. Engin slík reglugerð hafi verið sett. Jafnframt er vísað til markmiðs laganna um að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Þá segir í kærunni að í ljósi þess að stjórnvöld hafi ekki tilgreint hvaða mörk skuli gilda hvað varðar heilsuspillandi PAH mengun hljóti markmið laganna ein að gilda hvað þetta varði og stjórnvöldum sé því algjörlega óheimilt að fallast á starfsemi sem valdi umtalsverðri PAH-mengun. Í kærunni er vísað til markmiðs laga um varnir gegn mengun hafs og stranda þar sem segir að markmið laganna sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun og athöfnum sem stofnað geta heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæta nýtingu hafs og stranda. Þá segir í kærunni að Landvernd telji að Skipulagsstofnun hafi í úrskurði sínum horft framhjá þeim meginreglum sem mótast hafi á síðustu árum og gildi í alþjóðasamfélaginu svo sem varúðarreglunni, mengunarbótareglunni og reglunni um verndarsjónarmið. Með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið hafi þessar meginreglur orðið hluti af íslenskum umhverfisrétti.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:

„Varðandi það að Landvernd telur að Skipulagsstofnun hafi í úrskurði sínum horft framhjá meginreglum umhverfisréttar, þar á meðal varúðarreglunni, vill Skipulagsstofnun vekja athygli á því að þrátt fyrir að stofnunin hafi talið í hinum kærða úrskurði að Kapla hf. hefði sýnt fram á það í framlögðum gögnum að hreinsibúnaður verksmiðjunnar væri miðaður við að uppfylla áætluð útblástursmörk fyrirtækisins og að það væri raunhæft að ætla að fyrirtækið gæti staðið við þau mörk sem miðað er við í sex Evrópuríkjum, taldi stofnunin nauðsynlegt að slaka hvergi á kröfum um vöktun mengunarefna og setti skilyrði í hinum kærða úrskurði um viðbætur á vöktun á áhrifum starfseminnar, þ.á m. PAH-efna, á lífríki. Rökin fyrir þessu varúðarsjónarmiði voru m.a. þau að það væri óumdeilanleg staðreynd að umsvif í verksmiðjurekstri hafa aukist mjög undanfarin ár á Grundartanga, bæst hafa við nýjar uppsprettur mengunarefna eins og PAH-efna og að of snemmt er að draga endanlegar ályktanir út frá niðurstöðum vöktunar undanfarin ár um áhrif iðjuveranna á Grundartanga á lífríki. Því væri nauðsynlegt að setja fram frekari skilyrði um vöktun til að sannreyna þær spár sem lagðar hafa verið fram um mengun, þ. á m. PAH-efna í Grunnafirði, Urriðaá og Eiðisvatni, frá fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju og núverandi starfsemi á iðnaðarsvæðinu og að leyfisveitendum yrði þannig ljós áhrif PAH-efna á lífríki á svæðinu."

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vesturlands er tekið undir þau sjónarmið að eðlilegt sé að fyrir liggi reglugerð um loftmengun sbr. 13. tl. 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, áður en endanlegt starfsleyfi verði gefið út fyrir rafskautaverksmiðjuna.

III. Losun gróðurhúsalofttegunda

Í hinum kærða úrskurði er fjallað um útstreymi koltvíoxíðs (CO2) frá rafskautaverksmiðjunni. Þar kemur fram að framkvæmdaraðili hefur ekki lagt fram tillögur að mótvægisaðgerðum vegna losunar gróðurhúsalofttegunda. Telur ráðuneytið því nauðsynlegt að fjalla um þennan þátt í úrskurði þessum þar sem áætlað útstreymi frá verksmiðjunni er um 125.000 tonn af CO2 á ári. Það er um 3,8% af heildarútstreymi frá Íslandi árið 1990 sem er viðmiðunarár Kýótó-bókunar Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Lítur ráðuneytið því svo á að um verulegt útstreymi koltvíoxíðs sé að ræða, í ljósi skuldbindinga Íslands samkvæmt Kýótó-bókuninni. Verksmiðjan fellur ekki undir hið svokallaða íslenska ákvæði bókunarinnar, þar sem hún nýtir ekki endurnýjanlega orkugjafa til starfseminnar, nema að hluta. Því fellur útstreymi frá verksmiðjunni undir almenna losunarheimild Íslands. Íslandi er heimilt samkvæmt Kýótó-bókuninni að auka útstreymi gróðurhúsalofttegunda um 10% frá árinu 1990 fram til fyrsta skuldbindingartímabils bókunarinnar sem er 2008-2012. Samkvæmt spám mun takast að halda útstreymi innan þeirra marka með þeim almennu aðgerðum sem samþykktar voru í stefnumótun ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum í mars 2002. Augljóst er að uppsetning verksmiðju með losun af þessu tagi mun gera að verkum að erfiðara verður að ná því markmiði nema tilkomi sérstakar aðgerðir svo sem mótvægisaðgerðir eða kaup á útblástusheimildum frá öðrum ríkjum. Rafskautaverksmiðjan yrði langstærsta einstaka uppspretta gróðurhúsalofttegunda sem ekki félli undir íslenska ákvæðið.

IV. Niðurstaða um kæruatriði

Að mati ráðuneytisins eru fram komnar kærur í máli þessu efnislega samhljóða.

1. Um mengunarhættu

Í kæru Landverndar segir að skýrsla um mat á umhverfisáhrifum verksmiðjunnar sýni að starfsemi fyrirhugaðrar rafskautaverksmiðju muni hafa afar neikvæð áhrif á umhverfið og valda meiri losun heilsuspillandi fjölhringa kolvatnsefna (PAH-efna) en dæmi séu um áður vegna stóriðju hér á landi. Umrædd verksmiðja yrði líklega stærsta einstaka uppspretta PAH-efna á Íslandi og um sé að ræða mengun sem sé umtalsvert hærri en bakgrunnsgildi sem er mældur styrkur ákveðins efnis á stað þar sem gert er ráð fyrir að áhrif frá mannlegum athöfnum í viðkomandi landi séu í lágmarki). Skilyrði úrskurðar Skipulagsstofnunar um reglubundnar mælingar á styrk þessara efna í Grunnafirði, Urriðaá og Eiðisvatni endurspegli jafnframt þá miklu mengunarhættu sem fylgi starfseminni.

Áætlað er að ársframleiðsla verði allt að 340.000 tonn af rafskautum í fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju. Gert er ráð fyrir að notaður verði virkasti mengunarvarnabúnaður sem völ er á. Um er að ræða nýja mengunarvarnatækni (emerging technology), sem telst vera betri en núgildandi skilgreiningar á bestu fáanlegu tækni gera ráð fyrir, sbr. 3. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 og 3. gr. reglugerðar um mengunarvarnaeftirlit, nr. 786/1999. Með eðlilegri virkni búnaðarins er gert ráð fyrir að losun PAH efnasambanda verði aldrei meiri en 15% af því sem gerist í eldri verksmiðjum af þessu tagi. Úr bökunarofni rafskauta fer afgas í gegnum brennsluofn og út í gegnum 50 metra háan reykháf. Með þessu móti er áætlað að framleiðslan losi 2 g. af PAH efnasamböndum fyrir hvert framleitt tonn, eða samtals 680 kg. á ári. Um er að ræða hámarkstölu sem fyrirtækið telur sig geta tryggt að vera ætíð undir. Með fullkominni virkni mengunarvarnabúnaðar gerir fyrirtækið sér vonir um að árleg losun verði undir ofangreindri tölu.

Samkvæmt reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999, er gert ráð fyrir þynningarsvæði í viðtaka en það er það svæði þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Í matskýrslu fyrirhugaðrar rafskautaverksmiðju er gerð grein fyrir áætluðum dreifingarstyrk PAH-efna, sem sýnir að við mörk þynningarsvæðis yrði styrkurinn 0.001 µg/m3, sem er einn tíundi af ströngustu leiðbeinandi mörkum sem stuðst var við í hinum kærða úrskurði (0.01 µg/m3). Bakgrunnsgildi PAH efna er óvenju lágt á Íslandi, eða um 0.001 µg/m3, sem er undir eða við greiningarmörk. Ástæða þess er m.a. dreifð byggð, hlutfallslega lítill þungaiðnaður, mjög lítil brennsla eldiviðar og lítil sem engin notkun olíu til upphitunar og raforkuframleiðslu. Í námunda verksmiðjunnar, í kjarna þynningarsvæðis, yrði áætlaður styrkur umræddra efna 0.005 µg/m3, sem er helmingur af neðri leiðbeinandi mörkum og einn tuttugasti af efri leiðbeinandi mörkum. Í umsögn Umhverfisstofnunar er sérstaklega bent á að á grundvelli dreifingarlíkans samkvæmt matsskýrslu muni styrkur PAH efna frá rafskautaverksmiðjunni liggja við mæld bakgrunnsgildi fyrir utan hið skilgreinda þynningarsvæði. Ráðuneytið fellst því ekki á framangreinda málsástæðu Landverndar um að um sé að ræða mengun sem sé umtalsvert hærri en bakgrunnsgildi. Samkvæmt því sem að framan segir telur ráðuneytið ekki að fyrirsjáanleg PAH mengun frá verksmiðjunni verði umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og því ekki forsendur til að leggjast gegn starfseminni vegna PAH mengunar. Hins vegar telur ráðuneytið rétt að framkvæmdaraðili standi fyrir vöktun PAH efnasamböndum umhverfis iðnaðarsvæðið, sbr. skilyrði 1 í hinum kærða úrskurði.

2. Heimild til að fallast á starfsemi af þessu tagi

Landvernd telur að í ljósi þess að stjórnvöld hafi ekki tilgreint hvaða mörk skuli gilda hvað varðar heilsuspillandi PAH mengun hljóti markmið laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 ein að gilda hvað þetta varðar og stjórnvöldum sé því algjörlega óheimilt að fallast á starfsemi sem valdi umtalsverðri PAH-mengun eða mengun sem er umtalsvert hærri en bakgrunnsgildi.

Markmið laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 eru að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 13. tl. 5. gr. laganna skal ráðherra setja reglugerð um varnir gegn loftmengun, þar sem m.a. skulu koma fram viðmiðunarmörk fyrir loftgæði, mengandi efni og losun þeirra út í andrúmsloftið. Þann 15. febrúar 2005 tók gildi tilskipun Evrópusambandsins (Directive of the european parliament and of the council, 2004/107) um stefnumarkandi gildi (target values) í andrúmslofti fyrir fjóra þungmálma og PAH efnasambönd. Um er að ræða dótturtilskipun með stoð í rammatilskipun um loftgæði frá 1996. Aðildarríki EB og EES skulu innleiða þessa tilskipun innan tveggja ára. Markmið tilskipunarinnar er að draga úr skaðlegum áhrifum framangreindra efna á heilsu manna. Tilskipunin kveður á um að aðildarríkin kanni styrk framangreindra efna í andrúmslofti og tilgreini þau svæði þar sem styrkur efnanna fer yfir stefnumarkandi gildi sem er 1.0 ng/m3 af benzo(a)pyrene. Þessi mörk eru tíu sinnum hærri en þau leiðbeinandi mörk sem algengt hefur verið að styðjast við fram að þessu, t.d. í tilvitnaðri matsskýrslu fyrir umhverfisáhrif rafskautaverksmiðju á Katanesi. Tilskipunin gerir ráð fyrir að gerð sé krafa um að fyrirtæki á þeim svæðum þar sem styrkur efnanna fer yfir stefnumarkandi gildi, beiti bestu fáanlegu tækni. Eins og að framan segir telur ráðuneytið ekki að fyrirsjánleg PAH mengun frá verksmiðjunni verði umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu og með vísun til 75. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, ekki forsendur til að framangreind atvinnustarfsemi verði takmörkuð með svo afgerandi hætti sem krafist er í framangreindri kæru einungis með vísun til markmiða laga.

Þá segir í kærunni að Landvernd telji að Skipulagsstofnun hafi í úrskurði sínum horft framhjá þeim meginreglum sem mótast hafi á síðustu árum og gildi í alþjóðasamfélaginu svo sem varúðarreglunni, mengunarbótareglunni og reglunni um verndarsjónarmið.

Varúðarregla umhverfisréttarins byggir m.a. á 15. gr. Ríóyfirlýsingarinnar um umhverfi og þróun. Þar er hún skilgreind á þann hátt að skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skuli ekki beitt sem rökum til að fresta kostnaðarhagkvæmum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll. Mengunarbótareglan á sér stoð í sömu yfirlýsingu sem og 73. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Þar segir að áhersla skuli lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun veldur. Ekki verða lagðar skyldur á einstaklinga eða lögpersónur einungis með vísun til framangreindra meginreglna, sbr. það sem að framan segir um markmiðsákvæði laga. Hins vegar hefur verið höfð hliðsjón af þessum reglum við setningu laga um mat á umhverfisáhrifum, lög um hollustuhætti og mengunarvarnir og fleiri laga sem kveða á um tilteknar ráðstafanir til að draga úr óvissu um umhverfisáhrif og grípa til viðeigandi ráðstafana ef hætta er á umtalsverðum umhverfisáhrifum. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hefur leitt í ljós hversu mikið af PAH efnum verði að hámarki í útblæstri verksmiðjunnar og hver líklegur styrkur efnanna verði í umhverfinu. Að mati ráðuneytisins er óvissa um umhverfisáhrif PAH efna frá fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju óveruleg og ekki verulegar líkur að PAH mengun frá verksmiðjunni verði umtalsverð. Í hinum kærða úrskurði er gert ráð fyrir vöktun PAH efna áður en fyrirhuguð verksmiðja tekur til starfa og eftir að starfsemi hefst. Samkvæmt umsögn Umhverfisstofnunar er gert ráð fyrir að í starfsleyfi verði ákvæði um vöktun PAH efna og ef vart verði upphleðslu efna fyrir utan þynningarsvæði verði hægt að grípa til viðeigandi ráðstafana. Að mati ráðuneytisins er hér um eðlilegar ráðstafanir að ræða sem eru til þess fallnar að draga úr umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar verksmiðju. Samkvæmt framansögðu fellst ráðuneytið ekki á þá málsástæðu Landverndar að Skipulagsstofnun hafi í úrskurði sínum horft framhjá meginreglum umhverfisréttar.

Með vísun til þess sem að framan segir fellst ráðuneytið ekki á kröfur kærenda.

Úrskurðarorð

Úrskurður Skipulagsstofnunar, frá 3. september 2004 um mat á umhverfisáhrifum rafskautaverksmiðju á Katanesi í Hvalfirði er staðfestur.