Úrskurðir innanríkisráðuneytisins á sviði sveitarstjórnarmála

16.3.2011

 

Ár 2011, ­­­2. mars er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 77/2009 (IRR 10121823)

Íslenska gámafélagið

gegn

Sorpstöð Suðurlands bs. og Sorpu bs.

 

I.         Kröfur, aðild, kærufrestur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 21. október 2009 kærði Íslenska gámafélagið (hér eftir nefnt ÍG), kt. 470596-2289, samkomulag á milli Sorpstöðvar Suðurlands bs. (hér eftir nefnd SOS) og Sorpu bs. (hér eftir nefnd Sorpa) dags. 22. maí 2009. ÍG gerir þær kröfur að ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins verði lýst ólögmætt.

Sorpa krefst þess að öllum kröfum ÍG verði hafnað. SOS gerir ekki sérstakar kröfur í máli þessu.

Samkomulagið er kært á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Ekki er ágreiningur um aðild.

Ráðuneytinu ber, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærusfrests. Kæran barst ráðuneytinu þann 23. október 2009 en umrætt samkomulag var undirritað þann 22. maí 2009 og staðfest af stjórn Sorpu þann 25. maí 2009 og stjórn SOS þann 2. júní 2009. Ljóst er því að kæra barst um fjórum og hálfum mánuði eftir að samkomulagið var staðfest en samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Ráðuneytið leitaði upplýsinga hjá ÍG um hvenær fyrirtækinu hefði orðið kunnugt um efni samkomulagsins og kemur þar fram að með bréfi til Sorpu, dags. 13. október 2009, hafi ÍG óskaði eftir aðgangi að samningnum en að því bréfi hafi ekki svarað. Á aðalfundi SOS þann 15. október 2009 hafi samkomulagið verið afhent þátttakendum fundarins og ÍG fengið eintak í gegnum einn fundarmanna í kjölfarið og þá fyrst orðið kunnugt um efni þess. Í svari ÍG til ráðuneytisins kemur jafnframt fram að það hafi ítrekað óskað eftir því munnlega áður að fá afhent eintak af samningnum. Jafnframt liggur fyrir að bréf ÍG til Sorpu bs. frá því í maí 2009, þar sem óskað er eftir upplýsingum varðandi umrætt samkomulag, hafi verið lagt fram á stjórnarfundi SOS þann 2. júní 2009. Samkvæmt upplýsingum frá ÍG var því bréfi ekki svarað.

Telur ráðuneytið því að miða verði við að ÍG hafi ekki orðið kunnugt um efni samningsins fyrr en í október 2009, þrátt fyrir viðleitni til þess og telst kæran því framkomin innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

ÍG hefur um langa hríð starfað á markaði fyrir meðhöndlun úrgangs og úrvinnslu hans og hefur meðal annars innleitt svokallað þriggja flokka kerfi eða „Stykkishólmslausnina“ en hugmyndakerfi hennar gengur út á að auðvelda fólki flokkun sorps og minnka þannig magn þess sorps sem fer til urðunar. Hefur ÍG m.a. samið við sveitarfélög á Suðurlandi um innleiðingu þessa kerfis, þ.e. Hveragerðisbæ, Flóahrepp og Skeiða- og Gnúpverjahrepp.

SOS, sem er byggðasamlag í eigu þrettán sveitarfélaga á Suðurlandi, þ.á m. þeirra þriggja sveitarfélaga sem ÍG hefur gert samkomulag við, rak urðunarstað að Kirkjuferjuhjáleigu en þeim urðunarstað var lokað þann 1. desember 2009. Hafði sú ráðstöfun legið fyrir í nokkurn tíma. Þann 22. maí 2009 gerðu því Sorpa, sem er byggðasamlag sjö sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, og SOS með sér samkomulag um móttöku og meðhöndlun úrgangs sem uppruninn er á starfssvæði SOS. Í 1. gr. samkomulagsins kemur fram að markmið og tilgangur þess sé að tryggja hagkvæma, örugga meðhöndlun, meðferð og förgun þess úrgangs sem berst SOS eftir lokun urðunarsvæðis að Kirkjuferjuhjáleigu þann 1. desember 2009. Samningurinn var undirritaður þann 22. maí 2009 með fyrirvara um samþykki stjórna. Stjórn Sorpu samþykkti samninginn þann 25. maí 2009 og stjórn SOS þann 2. júní sama ár. Samningurinn, sem tók gildi við undirritun, gildir til 31. desember 2012 og er óuppsegjanlegur á samningstímanum, sbr. 6. gr. hans. 2. gr. samningsins hljóðar svo:

Samningur þessi nær til eftirfarandi viðfangsefna:

  1. Eftir lokun Kirkjuferjuhjáleigu mun SORPA bs. taka við óbögguðum óendurvinnanlegum heimilis og rekstrarúrgangi frá SOS í móttökustöðinni í Gufunesi. Jafnframt mun SORPA bs. taka við óendurvinnanlegum óbögguðum úrgangi í Álfsnesi.
  2. SOS skuldbindur sig til að skila flokkuðum úrgangsefnum til SORPU bs. til endurvinnslu. Til þessara efna teljast dagblaða- og tímaritapappír, umbúðapappír og pappa, umbúðaplast, plastfilma og ólitað timbur. SORPA bs. skuldbindur sig til að koma þeim úrgangi til viðurkenndrar endurvinnslu eins og aðstæður leyfa hverju sinni.
  3. SORPA bs. tekur við og ráðstafar öðrum efnum til endurvinnslu eða förgunar eftir því sem henta þykir og skv. nánar samkomulagi aðila þar um. Um er að ræða efni eins og dekk, litað timbur og málma.
  4. SOS og SORPA munu stofna samstarfsvettvang sem miðar að því að finna sláturúrgangi annan farveg en urðun.

Samningur þessi nær ekki til spilliefna, garðaúrgangs eða landbúnaðarúrgangs (t.d. tað, mykja, hey osfr).

Á fundi sínum þann 16. nóvember 2009 samþykkti stjórn Sorpu svohljóðandi móttökureglur:

a.      Því verður beint til söfnunaraðila og þeirra sem koma með úrgang til urðunar í Álfsnesi (með eða án milligöngu í Gufunesi) að eingöngu sé þar tekið við úrgangi til urðunar sem á uppruna (fellur til) á höfuðborgarsvæðinu.

b.      Með hliðsjón af sjálfstjórnarrétti þeirra sveitarfélaga sem eru stofnendur SORPU bs. og í samræmi við tilgang félagsins, sbr. gr. stofnsamnings SORPU bs., auk þeirra lögákveðnu skylduverkefna sem félaginu er falið með sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 sbr. og ákvæðum laga um meðhöndlun úrgangs, mun SORPA bs., ekki taka við úrgangi til urðunar nema hann eigi uppruna sinn á höfuðborgarsvæðinu nema fyrir liggi samningar við sorpsamlög utan höfuðborgarsvæðisins um móttöku slíks úrgangs enda sé af slíkum samningi hagræði fyrir báða samningsaðila. Verði aðilar uppvísir að því að koma með úrgang frá svæðum utan höfuðborgarsvæðisins verður lokað fyrir viðskipti við þá aðila.

c.       Í samræmi við lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs verður krafist upprunavottorðs á allan úrgang sem kemur til móttökustöðvar SORPU ns. í Gufunesi og ætlaður er til urðunar. Samskonar upprunarvottorðs verður einnig krafist  fyrir þann úrgang sem kemur beint til urðunar í Álfsnesi.

Rétt þykir að gefa ákveðinn aðlögunartíma, sérstaklega lið nr. c. Því er lagt til að liður c. gildi frá og með 1. febrúar 2010. Framkvæmdastjóra falið að kynna þessar móttökureglur fyrir viðskiptavinum SORPU sem og nærliggjandi sorpsamlögum.

Þann 25. nóvember 2009 var undirritaður samningur um viðskiptakjör á milli Sorpu og SOS og ennfremur samþykktur viðauki við samkomulagið frá 22. maí sama ár. Þar segir m.a. að nokkur sveitarfélög á Suðurlandi (Skeiða- og Gnúpverjahreppur, Hveragerðisbær og Flóahreppur), hafi kosið að fara aðra leið í sorpförgunarmálum en SOS hafði áætlað og gert samning um við Sorpu, og ljóst sé að sá úrgangur sem Sorpa gerði ráð fyrir að kæmi frá þessum sveitarfélögum muni ekki skila sér. Að beiðni SOS geri því SOS og Sorpa með sér þennan viðauka við samkomulag aðila frá 22. maí 2009 og viðskiptasamning frá 25. nóvember 2009. Ákvæði viðaukans hljóða svo:

A.     Þrátt fyrir ákvæði 2. gr. samningsins, lið b mun SORPA bs. taka við úrgangi frá ofangreindum sveitarfélögum til urðunar.

B.      Augljóslega hefur þetta minna magn áhrif á væntingar SORPU skv. samkomulaginu. Þessar minni væntingar bætir SOS, SORPU upp á tvennan hátt:

a.      Úrgangur til urðunar frá ofangreindum sveitarfélögum nýtur ekki annarra afslátta en tímastýrðra afslátta sem skilgreindir eru í viðskiptasamningi.

b.      Sorpstöp Suðurlands greiðir SORPU bs. 321 kr. fyrir hvern íbúa í ofangreindum sveitarfélögum á ári.

Samkomulag þetta hefur sama gildistíma og ofannefndir samningar milli aðila og gilda um hann sömu kvaðir.

ÍG kærði samkomulag milli SOS og Sorpu dags. 22. maí 2009 til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með bréfi dags. 21. október 2009 og var kæran móttekin hjá ráðuneytinu þann 23. október sama ár.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 2. nóvember 2009 var SOS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu þann 8. desember 2009 með bréfi dags. 4. desember.

Með bréfi dags. 10. desember 2009 var ÍG gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SOS. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 14. janúar 2010.

Með bréfi dags. 8. mars 2010 var Sorpu gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. ÍG og SOS voru upplýst um þann rétt Sorpu með bréfi sama dag. Sjónarmið Sorpu bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 6. apríl 2010.

Með bréfi dags. 9. apríl 2010 var ÍG gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Sorpu. Bárust þau andmæli ráðuneytinu þann 10. maí 2010 með bréfi dags. 6. maí 2010.

Með bréfi dags. 10. maí 2010 var ÍG, SOS og Sorpu tilkynnt að vegna mikilla anna í ráðuneytinu tefjist uppkvaðning úrskurðar til haustsins 2010.

Með bréfi dags. 30. desember 2009 óskaði ÍG eftir að Sorpa bs. heimilaði ÍG að skila sorpi til urðunar sem félli til frá sveitarfélögum á Suðurlandi. Í svarbréfi frá Sorpu dags. 7. janúar 2010 var vísað til móttökureglna sem samþykktar voru hjá Sorpu 16. nóvember 2009 og ÍG bent á að snúa sér til SOS með erindið.

Með tölvubréfi, dags. 8. des. 2010, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá ÍG um hvenær fyrirtækinu hefði orðið kunnugt um efni samkomulagsins og skýringum á því hvers vegna kæra barst ráðuneytinu rúmlega fjórum og hálfum mánuði eftir að samkomulagið var staðfest í stjórnum Sorpu og SOS. Bárust ráðuneytinu svör með tölvubréfi þann 21. desember 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök ÍG

ÍG bendir á að hugmyndakerfi Stykkishólmslausnarinnar gangi út á að auðvelda fólki flokkun og minnka þannig sorpmagn sem fer til urðunar. Fjárhagslegur ávinningur ÍG af þessu fyrirkomulagi felist í að flokka þann úrgang sem fellur til og selja það sem nýtilegt er til aðila hérlendis og erlendis. Með Stykkishólmslausninni fari um 65% úrgangsins til endurvinnslu en aðeins um 35% til urðunar. Fyrir liggi að það kerfi sem sé í samkeppni við Stykkishólmslausnina, hið svokallaða Blátunnuverkefni, gefi af sér 15% endurvinnsluhlutfall og því fari 85% af heimilisúrgangi til urðunar. ÍG bendir á að Sorpa sé keppinautur sinn að því er varðar endurvinnslu úrgangs. Að óbreyttu leiði samkomulag milli Sorpu og SOS til þess að þau þrjú sveitarfélög, sem hafi haft samning við ÍG og eru aðilar að SOS, verði að hætta samstarfi við ÍG. Samningurinn bindi þau til að skila flokkuðum úrgangsefnum til Sorpu með því tjóni sem það hefur fyrir ÍG og jafnframt hagnaði fyrir Sorpu sem keppinautar ÍG. Þetta stafi af móttökureglum Sorpu þar sem segi að Sorpa muni ekki taka við úrgangi til urðunar nema hann eigi uppruna sinn á höfuðborgarsvæðinu nema fyrir liggi samningur við sorpsamlög eða sveitarfélög utan höfuðborgarsvæðisins um móttöku slíks úrgangs enda sé af slíkum samningi hagræði fyrir báða samningsaðila.

ÍG heldur því fram að samningurinn sé í raun einokunarsamningur sem sé til þess fallinn að koma í veg fyrir samkeppni á þessu sviði og valda ÍG verulegu tjóni. Samningurinn hafi það í för með sér að grundvöllur ÍG fyrir byggingu og rekstri móttökustöðvar úrgangs að Hrísmýri á Selfossi sé brostinn. Þá heldur ÍG því fram að samkomulagið svipti það möguleikum á að innleiða lausn sína í sveitarfélögum á Suðurlandi sem eru aðilar að SOS enda skuldbindi samkomulagið sveitarfélögin.

ÍG vísar til þess að frá og með 1. desember 2009 sé Sorpa eini aðilinn sem reki urðunarstað á stóru landsvæði, þ.e. á Suðurlandi, Suðurnesjum og höfuðborgarsvæðinu og því feli samkomulagið í sér misbeitingu á einokunarstöðu. ÍG bendir á að um byggðasamlög, líkt og Sorpu og SOS, gildi meginreglur stjórnsýsluréttar og eftir atvikum stjórnsýslulög auk sveitarstjórnarlaga og reglna sveitarstjórnarréttar. Reglur þessar setji byggðasamlögunum því ákveðnar skorður og því beri þeim að gæta í hvívetna að meginreglum um jafnræði og réttmæti í starfsemi sinni. Byggðasamlögunum beri einnig að byggja starfsemi sína og ákvarðanir á málefnalegum grundvelli.

ÍG heldur því fram að ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins brjóti freklega í bága við jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og meginregluna um málefnalega stjórnsýslu, réttmætisregluna, sem gangi út á það að athafnir, starfsemi og ákvarðanir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum grundvelli og að þau misbeiti ekki valdi sínu og stöðu. ÍG telur að samkomulagið feli í sér mismunun gagnvart ÍG andspænis Sorpu bs. sem sé í beinni samkeppni við ÍG á markaði sem lýtur að sölu á endurunnum úrgangi og samkomulagið sé gert til höfuðs einkafyrirtækjum á þessum markaði og grundvöllur samkomulagsins því ómálefnalegur og ólögmætur.

ÍG heldur því fram að Sorpa hafi með samkomulaginu farið út fyrir verksvið sitt eins og það er markað í stofnsamningi Sorpu og því sé fyrir að fara valdþurrð byggðasamlagsins. ÍG heldur því fram að Sorpu sé einungis heimilt að annast um meðhöndlun úrgangs sem stafar frá sveitarfélögunum sjö á höfuðborgarsvæðinu, sbr. 2. gr. stofnsamnings byggðasamlagsins. ÍG bendir á að enga heimild sé að finna í stofnsamningi Sorpu til að taka við úrgangi frá sveitarfélögum á Suðurlandi. Mikilvægt sé að horfa til þess að stjórnvöldum líkt og byggðasamlögum beri að starfa innan þess ramma sem þeim eru sett hvort sem er í stofnsamningum, samþykktum eða lögum.

Þá er því haldið fram af hálfu ÍG að samningurinn brjóti  í bága við markmið laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Sveitarfélögum beri að vinna að markmiðum þeirra laga þar sem þau bera ábyrgð á fyrirkomulagi söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi sveitarfélaganna, flutningi heimilisúrgangs og að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélögunum, sbr. 5. mgr. 4. gr. laganna.

ÍG vísar til umfjöllunar SOS um samanburð á Stykkishólmslausninni og Blátunnuverkefninu. Það sé beinlínis rangt að með Stykkishólmslausninni sé ekki verið að fjarlægja allt sorp. Bæði kerfin séu heildarlausnir í sorpmálum þar sem allt sorp, sem til fellur hjá viðkomandi einstaklingi eða fyrirtæki, er fjarlægt. ÍG setji einfaldlega í framkvæmd lausn sem feli í sér mun hærra hlutfall endurvinnslu á sorpi.

ÍG telur að samkomulagið þvingi viðskiptavini sína til að skipta úr Stykkishólmslausninni yfir í Blátunnukerfið ellegar greiða sektir fyrir að vera í fyrrnefnda kerfinu. Með þessu sé verið að minnka endurvinnslu verulega. ÍG bendir á að hvorki Sorpa né SOS geti boðið sveitarfélögum á Suðurlandi að taka á móti lífrænum úrgangi líkt og ÍG. Staðfesti það að fullyrðing SOS sé röng, um að Blátunnukerfið sé heildarlausn en lausn ÍG ekki.

ÍG heldur því fram að samningur SOS og Sorpu dags. 22. maí 2009 sé settur til höfuðs sér og viðskiptavinum sínum þar sem auknar álögur verði lagðar á þau sveitarfélög sem kjósi að beina viðskiptum sínum til ÍG. Þetta sé gert því sveitarfélögin vilji ekki koma með endurvinnanlegan úrgang til urðunar hjá Sorpu og þurfi því að greiða 321 kr. fyrir hvern íbúa í sveitarfélögunum fyrir að fara aðra leið í sorpförgunarmálum en SOS hafði samið við um Sorpu. ÍG telur því að sérhagsmunir Sorpu séu látnir ganga framar yfirlýstum markmiðum laga nr. 55/2003 og tilskipunar ESB um sama efni.

Þá mótmælir ÍG því mati SOS um að í framtíðinni muni samkomulag við Sorpu tryggja meiri og víðtækari endurvinnslu úrgangs. Slíkar vangaveltur séu úr lausu lofti gripnar og ekkert sem bendi til þess að svo kunni að fara. Í raun sé slíkt fráleitt þar sem sveitarfélögum sem standi framarlega í flokkunarmálum sé refsað með auknum álögum SOS.

ÍG telur þá fullyrðingu SOS ranga um að ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins komi ekki með nokkru móti í veg fyrir að SOS skipti við fleiri aðila en Sorpu og feli þeim einnig móttöku og endurvinnslu flokkaðra úrgangsefna. Orðalag og tilgangur ákvæðisins bendi til þess að SOS skuldbindi sig til að skila öllum flokkuðum úrgangsefnum til Sorpu til endurvinnslu, enda væri ákvæðið mark- og tilgangslaust að öðrum kosti. ÍG heldur því fram að með því að gera sveitarfélögum, sem ekki skila endurvinnanlegum hráefnum til Sorpu, að greiða hærri álögur til SOS sé verið að reyna að þröngva þeim til að skila öllu sorpi sem til fellur til Sorpu.

ÍG mótmælir fullyrðingu SOS um að samningurinn hafi ekki útilokandi áhrif. Móttökureglur leiði til þess að Sorpu sé óheimilt að taka við sorpi frá ÍG sem stafar af Suðurlandi þar sem fyrirtækið er ekki sorpsamlag. Í ákvæðinu segir að Sorpa muni ekki taka við úrgangi til urðunar nema hann eigi uppruna sinn á höfuðborgarsvæðinu nema fyrir liggi samningar við sorpsamlög utan höfuðborgarsvæðisins um móttöku slíks úrgangs.

ÍG heldur því fram að Sorpa hafi haft allt forræði á samningagerðinni og getað hagað henni svo hún tryggi Sorpu aðgang að öllum endurvinnanlegum efnum sem til falla hjá SOS. Þannig geti Sorpa hagnast af viðskiptunum á meðan eina lögmæta markmið SOS hafi verið að útvega stað til að urða sorp, enda ríki samkeppni á sorpmarkaðnum um alla þætti sorpmála að urðun undanskilinni þar sem Sorpa sé með einokunaraðstöðu. Á grundvelli þeirrar einokunaraðstöðu og þeirrar nauðungaraðstöðu sem SOS hafi komið sér í telur ÍG að samningurinn hafi leitt til þess að lagðar hafi verið skuldbindingar á SOS og aðildarsveitarfélög til að ná fram hagræðingu í rekstri Sorpu á ólögmætum grundvelli.

ÍG bendir á að lögbundin lágmarksþjónusta sveitarfélaga taki einungis til þess að útvega viðunandi lausnir varðandi urðun á úrgangi. Allt umfram það varðandi sorp fari fram í samkeppni. Þannig sé það ekki hluti af lögboðnum skyldum SOS að afhenda allan endurvinnanlegan úrgang til Sorpu til að tryggja sér urðunarstað.

Þá er því haldið fram að Sorpa og SOS hefðu getað náð sama markmiði um urðun sorps frá Suðurlandi með vægari hætti gagnvart ÍG. Verði ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins lýst ólögmætt telur ÍG að önnur ákvæði þess muni ná því markmiði sem að er stefnt með urðun sorps á Suðurlandi og geri SOS kleift að sinna lögbundnum skyldum sínum varðandi sorplosun. Samkomulagið brjóti því freklega í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem gengið sé mun lengra í samningnum en lögmæt markmið og skylda sveitarfélaga sem aðild eiga að SOS kveði á um. ÍG telur að SOS  þurfi einungis að sjá til þess að Sunnlendingar hafi aðgang að stað fyrir sorp sem skal urða. Allt umfram það sé of langt gengið og brot á meðalhófi í aðgerðum SOS í þeirri viðleitni sinni að útvega urðunarstað. Þá gangi Sorpa of langt í þeim tilgangi að vega að ÍG á markaði með endurvinnanlegt sorp.

Vegna athugasemda Sorpu telur ÍG rétt að ítreka að í málinu sé um að ræða valdþurrð Sorpu við samkomulagsgerðina við SOS. ÍG bendir á að það sé grundvallaratriði í stjórnsýslurétti að stjórnvöld megi ekki fara út fyrir þann ramma sem þeim hefur verið markaður, hvort sem er með lögum eða öðrum hætti. Þannig sé það skýrlega afmarkað í stofnsamningi Sorpu að byggðasamlaginu sé aðeins heimilt að annast um meðhöndlun úrgangs sem stafi frá sveitarfélögunum sjö á höfuðborgarsvæðinu, sbr. 2. gr. stofnsamnings Sorpu. ÍG telur að af því leiði að Sorpu sé beinlínis óheimilt að taka við úrgangi frá sveitarfélögum á Suðurlandi. Svo slíkt væri heimilt yrði að breyta stofnsamningi Sorpu og það hafi ekki verið gert. Sorpa sé því bundin af sínum stofnsamningi og ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu einstakra sveitarfélaga geti engu breytt þar um. Slík samvinna verði að vera með lögformlegum hætti og geti ekki farið út fyrir þann grundvöll sem sveitarfélögin sjálf hafa markað í stofnsamningi viðkomandi byggðasamlaga. Þegar af þessari ástæðu telur ÍG að samkomulagið sé ólögmætt.

ÍG vísar til fullyrðinga í athugasemdum Sorpu vegna kærunnar þar sem fram kemur að margumrætt samkomulag snerti á engan hátt starfsemi ÍG og það hafi jafnframt enga röskun í för með sér fyrir ÍG. Þessu mótmælir ÍG og telur þessar fullyrðingar beinlínis rangar enda hafi samkomulagið veruleg áhrif á starfsemi ÍG líkt og áður er rakið.

Þá gerir ÍG athugasemdir við fullyrðingar Sorpu um að samningurinn sé ekki einokunarsamningur. Þetta sé rangt enda leiði einokun af samningnum. ÍG bendir á að ákvæði b. liðar 2. gr. samningsins feli í sér að SOS skuldbindi sig til að skila flokkuðum endurvinnanlegum úrgangsefnum til Sorpu. Á sama hátt skuldbindi SOS aðildarsveitarfélög sín til að skila til sín endurvinnanlegum úrgangsefnum svo SOS geti efnt samning sinn við Sorpu. Til staðfestingar á þessum skilningi bendir ÍG á drög að viðaukasamkomulagi milli SOS og Sorpu dags. 17. nóvember 2009 sem varða aðgerðir gagnvart þeim sveitarfélögum sem hyggjast vera áfram í viðskiptum við ÍG. Þar komi fram þau viðurlög sem þessi sveitarfélög sæta í formi minni afsláttar en annarra sveitarfélaga auk álagðs viðbótargjalds fyrir hvern íbúa sveitarfélaganna. ÍG telur að af þessu megi sjá að raunverulegt markmið og tilgangur b. liðar 2. gr. samningsins frá 22. maí 2009 sé að afla Sorpu tekna með því að fá endurvinnanlegan úrgang og niðurgreiða þannig kostnað við að urða annan úrgang og á sama tíma skapa Sorpu einokunaraðstöðu á sorphirðu á Suðurlandi.

ÍG mótmælir þeirri staðhæfingu Sorpu að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins gildi ekki um samninginn þar  sem hann teljist ekki vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það sé vissulega rétt að samningurinn sé ekki stjórnvaldsákvörðun en hins vegar sé það svo að jafnræðisreglan sé meginregla í stjórnsýslurétti sem hafi miklu víðtækara gildissvið en sem nemur stjórnsýslulögunum sjálfum og gildi því um alla starfsemi og athafnir stjórnvalda í hvaða formi svo sem þær séu. Jafnræðisreglan gildi því fullum fetum um þann samning sem hér sé til umræðu og ÍG haldi því fram að henni hafi ekki verið fylgt í þessu máli.

ÍG telur að kjarni málsins sé að Sorpa búi yfir gríðarlegum aðstöðulegum yfirburðum vegna urðunarstaðar síns í Álfsnesi sem byggðasamlagið misnoti til að fá fram samkomulag við SOS og saman brjóti þessi stjórnvöld á rétti ÍG. Í athugasemdum sínum bendi Sorpa á aðra urðunarstaði fyrir sorp. ÍG bendir á að þessir staðir séu á engan hátt sambærilegir við Álfsnes þar sem þeir séu haldnir ákveðnum hámarkstakmörkunum sem séu aðeins brot af því sem nemur losunarþörf ÍG og brotabrot af því sem urðunarstaðurinn á Álfsnesi taki við. Þá séu þessir staðir bundnir við að taka við sorpi frá ákveðnum svæðum. Þetta telur ÍG endurspegla aftur þá einokunarstöðu sem Sorpa ræður yfir með því að hafa Álfsnes á sínum snærum.

Þá telur ÍG liggja ljóst fyrir að það muni aldrei svara kostnaði fyrir fyrirtækið að leitast við að koma sér upp eigin urðunarstað á grundvelli VI. kafla laga nr. 55/2003 þar sem uppfylla þarf gríðarlega umfangsmiklar og yfirgripsmiklar kröfur, m.a. um 30 ára ábyrgð o.fl. Slíkt sé gríðarlega kostnaðarsamt og aldrei raunhæft fyrir ÍG eins og rekstri fyrirtækisins sé háttað. Samkvæmt framangreindu sé Sorpa því í lykil- og einokunaraðstöðu með urðunarstað sinn í Álfsnesi.

Loks eru áréttuð þau sjónarmið sem rakin eru í kæru og athugasemdum um brot Sorpu og SOS gegn réttmætisreglu en ljóst sé að ómálefnaleg og ólögmæt sjónarmið búi að baki ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulags þeirra, sem felast m.a. í þeirri misbeitingu á aðstöðu sem Sorpa hafi með höndum og sem valdi ÍG gríðarlegu tjóni. Þá er það áréttað að Sorpa sé keppinautur ÍG á þeim markaði er lýtur að sölu á endurunnum úrgangi.

Að lokum bendir ÍG á að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið leitast við að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því berst mál til úrskurðar. Kæra ÍG hafi verið send ráðuneytinu 21. október 2009 og því liðnir um 6½ mánuður frá því kæran barst ráðuneytinu. ÍG vænist þess að úrskurðað verði í málinu hið allra fyrsta.

IV.       Málsástæður og rök SOS

SOS bendir á að stór hluti málsástæðna og rökstuðnings ÍG lúti fyrst og fremst að því að Sorpa hafi með gerð umrædds samkomulags brotið gegn ákvæðum laga, en ekki SOS. Af þeim sökum sé fyrst og fremst vikið að þeim málatilbúnaði ÍG sem varðar SOS með beinum hætti.

Þá víkur SOS í stuttu máli að tilefni þess samkomulags sem kæra lýtur að, auk ástæðna sem búa að baki gerð þess. SOS hafi um langt skeið notað Kirkjuferjuhjáleigu til urðunar á úrgangi en þann 1. desember 2009 hafi svæðinu verið lokað. Frá þeim tíma hafi SOS því ekki notið aðgangs að neinu öðru svæði til urðunar sorps þeirra sveitarfélaga sem standa að byggðarsamlaginu. Líkt og fram komi í 1. gr. samnings SOS við Sorpu, sé markmið og tilgangur hans einungis sá að tryggja hagkvæma og örugga meðhöndlun, meðferð og förgun þess úrgangs sem berst SOS eftir lokun urðunarsvæðisins að Kirkjuferjuhjáleigu. Með samningnum hafi því verið komið á samkomulagi sem tryggði SOS áframhaldandi aðgang að landsvæði sem nota mætti til urðunar sorps sem sé ómissandi þáttur í starfsemi byggðasamlagsins.

SOS heldur því fram að í kæru komi fram rangfærslur um endurvinnsluhlutfall sorps. ÍG hafi fullyrt að svokölluð Stykkishólmsleið leiði til um 65% endurvinnsluhlutfalls alls sorps en aðeins 35% urðunarhlutfalls. Hafi því jafnframt verið haldið fram að svokallað Blátunnuverkefni skili aðeins 15% endurvinnsluhlutfalli og að 85% heimilisúrgangs fari því til urðunar. SOS telur þessa framsetningu ranga og ákaflega villandi og einungis til þess fallna að þyrla ryki í augu ráðuneytisins. Fyrrgreind Stykkishólmsleið feli það í sér að ÍG taki einungis við því sorpi sem unnt sé að nýta til endurvinnslu. Því sé sá hluti sorpsins sem unnt sé að koma í verð með endurvinnslu fleyttur ofan af öllu því sorpi sem fellur til innan viðkomandi sveitarfélaga. Blátunnuverkefnið gangi hins vegar út á það að fjarlægja allt sorp og sé þannig heildarlausn á sorpmálum Sunnlendinga. Því sé ekki um sambærilegar lausnir að ræða. Samanburður á endurvinnsluhlutfalli í málflutningi ÍG sé villandi og til þess fallinn að vekja ranghugmyndir um þau sjónarmið er búi að baki ákvörðunum SOS um sorphirðu.

SOS heldur því fram að ákvörðun um samstarf við Sorpu byggist á nauðsyn og hvíli á málefnalegum sjónarmiðum. Í ljósi þess að SOS stóð enginn annar staður til boða til urðunar á sorpi Sunnlendinga frá og með 1. desember 2009 verði tilgangur samningsins vart talinn ómálefnalegur. Samkvæmt því sem að fyrr segi, um rangfærslur ÍG um endurvinnsluhlutfall sorps, sé ekki unnt að líta svo á að samningur SOS og Sorpu vinni gegn markmiðum laga nr. 55/2003, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna og hvíli á ómálefnalegum sjónarmiðum af þeim sökum. Virðist sú staðhæfing ÍG byggjast fyrst og fremst á þeim grundvelli að minna sorp hafi farið til endurvinnslu vegna þess eins að SOS hafi ekki falið ÍG að annast endurvinnslu. Sem fyrr segir hvíli sú staðhæfing á röngum forsendum og ekki unnt að byggja á henni. Verði því ekki séð að SOS vinni gegn markmiðum laga nr. 55/2003 með því að fela Sorpu urðun og endurvinnslu sorps. Þvert á móti sé það beinlínis skylda sveitarfélaga að lögum að annast alla sorphirðu innan viðkomandi sveitarfélags.

SOS heldur því fram að samstarf við Sorpu um urðun sorps og endurvinnslu sé í fullu samræmi við þá svæðisáætlun sem í gildi sé um meðhöndlun úrgangs, sbr. ákvæði 4. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003. Umrætt samkomulag sé einungis liður í samstarfi viðkomandi sveitarfélaga sem geri SOS kleift að sinna lögboðnum skyldum sínum sem varða sorplosun. Í ljósi þess að í Stykkishólmsleið ÍG felst ekki heildarlausn fyrir sorplosun væru þau sveitarfélög sem aðild eiga að SOS ekki að sinna lögboðnum skyldum sínum ef einungis væri stuðst við þá lausn við sorphirðu Sunnlendinga. Þeim sveitarfélögum sem standa að byggðarsamlaginu beri að annast alla sorplosun eða fela öðrum aðilum að gera það. Títtnefnt samkomulag tryggi íbúum viðkomandi sveitarfélaga hagkvæma heildarlausn á úrgangsmálum viðkomandi sveitarfélaga í ljósi þeirra viðsjárverðu aðstæðna sem hafi skapast við lokun urðunarstaðarins að Kirkjuferjuhjáleigu. SOS heldur því fram að samningurinn sé í samræmi við ótvíræðar skyldur sveitarfélaganna samkvæmt lögum nr. 55/2003 til að annast um og ákveða fyrirkomulag sorphirðu og meðhöndlun úrgangs. Því sé vandséð að framangreind sjónarmið, sem lúti fyrst og fremst að því að tryggja íbúum lögboðna lágmarksþjónustu, teljist ómálefnaleg. SOS telur raunar að samkomulag við Sorpu muni tryggja meiri og víðtækari endurvinnslu úrgangs í viðkomandi sveitarfélögum heldur en fór fram áður en samstarfið hófst, með hliðsjón af heildarsorplosun í sveitarfélögunum.

SOS heldur því fram að útilokað sé að í margumræddu samkomulagi felist brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sjá megi af orðalagi b. liðar 2. gr. umrædds samnings að einungis sé um að ræða samkomulag um móttöku á flokkuðum úrgangsefnum til endurvinnslu. Ákvæðið komi ekki með nokkru móti í veg fyrir að SOS skipti við fleiri aðila en Sorpu og feli þeim einnig móttöku og endurvinnslu flokkaðra úrgangsefna. SOS heldur því fram að staðhæfing ÍG um að sveitarfélög, sem aðilar eru að byggðarsamlaginu, verði að hætta viðskiptum sínum við ÍG sé alfarið röng. Ákvæði samningsins komi heldur ekki í veg fyrir að Sorpa veiti öðrum aðilum en SOS sömu þjónustu. Í því samhengi sé bent á að samningurinn hafi ekki útilokandi áhrif á nokkurn hátt fyrir aðila sem ekki séu aðilar að samningnum, að ÍG meðtöldum. Þá séu engar forsendur fyrir því að túlka orðalag samkomulagsins á þann hátt og fullyrðingar um hið gagnstæða séu algjörlega úr lausu lofti gripnar. Með öðrum orðum sé samningurinn ekki einkakaupasamningur (e. exclusive). ÍG hafi raunar ekki boðið SOS samskonar þjónustu og tryggð sé með gerð samningsins og því ekki líku saman að jafna. SOS heldur því fram að meint skaðleg áhrif samstarfs SOS og Sorpu geti ekki falið sjálfkrafa í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Þá sé fráleitt að halda því fram að samkomulagið sé gert til höfuðs einkafyrirtækjum sem starfa á markaði með endurunninn úrgang. Vísast til fyrri umfjöllunar um tilgang samkomulagsins.

V.        Málsástæður og rök Sorpu

Sorpa bendir á að samkvæmt 8. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs sé sveitarfélögum skylt að ná markmiðum landsáætlunar sem sett er skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003. Sorpa telur að eigi sveitarfélög að geta náð settum markmiðum sem þeim er gert að ná í reglugerðinni, þurfi þau að hafa fulla stjórn á því hvernig úrgangi er safnað í sveitarfélaginu og hvernig hann er meðhöndlaður. Þá sé nauðsynlegt að tryggja endurvinnslu úrgangs sem falli til í sveitarfélögunum til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar.

Sorpa bendir á að byggðasamlaginu beri engin skylda til að taka við, meðhöndla eða urða sorp frá öðrum en aðildarsveitarfélögum en þó séu heimildir samlagsins ekki bundnar við það. Það sé réttur Sorpu um leið og það sinnir lagaskyldu að líta einnig til skyldu sinnar skv. landsáætlun og ráða því hvernig framkvæmd skuli vera.

Sorpa mótmælir því að þau þrjú sveitarfélög sem hafi haft samning við ÍG og eru aðilar að SOS verði að hætta samstarfi við ÍG og skila flokkuðum úrgangsefnum til Sorpu. Í kæru sé á því byggt að móttökureglur Sorpu kveði á um að Sorpa taki eingöngu við úrgangi til urðunar sem á uppruna sinn á höfuðborgarsvæðinu. Í þeim reglum sé hins vegar gert ráð fyrir að sorpsamlög geti gert samning við Sorpu um móttöku á úrgangi til urðunar. Hinn umdeildi samningur Sorpu og SOS sé einmitt þess eðlis og heimili SOS að færa þann úrgang sem skilað er til byggðasamlagsins til urðunar hjá Sorpu. Það sé mat Sorpu að samkomulagið snerti á engan hátt starfsemi kæranda en hann geti eftir sem áður skilað úrgangi til SOS, óháð því á hvaða urðunarstað eða til hvaða meðhöndlunar sá úrgangur verði að endingu færður.

Því er alfarið mótmælt sem fram kemur í kæru að samkomulag Sorpu og SOS sé í raun einokunarsamningur sem sé til þess fallinn að koma í veg fyrir samkeppni á þessu sviði og valdi kæranda verulegu tjóni. Samkomulagið byggist á skýrri og ítarlegri lagaskyldu sveitarfélaganna. Með samkomulaginu sé SOS eingöngu að tryggja að eigendur samlagsins geti sinnt lagaskyldu sinni en ekkert komi í veg fyrir að sveitarfélög myndi samstarf sín á milli til að tryggja að lögbundin grunnþjónusta sé veitt. Það sé jafnframt skylda þeirra að finna leiðir til að ákvarða fyrirkomulag meðhöndlunar úrgangs og breyti þar engu um að kærandi vinni að því að reisa móttökustöð fyrir úrgang. Á meðan sú móttökustöð sé ekki enn reist feli sú ætlun kæranda enga lausn í sér fyrir nærliggjandi sveitarfélög og því enginn grundvöllur fyrir SOS að taka tillit til þeirra fyrirætlana kæranda. Því er jafnframt alfarið mótmælt að samkomulagið svipti kæranda eða aðra sambærilega aðila á markaði möguleikum á að innleiða lausn sína í sveitarfélögum á Suðurlandi sem eru aðilar að SOS þar sem samkomulagið skuldbindi sveitarfélögin. Sorpa bendir á að þessar fullyrðingar ÍG séu með öllu órökstuddar. Þá bendir Sorpa á að ekki sé ástæða fyrir ráðuneytið að taka sértæk samkeppnissjónarmið til skoðunar í þessari kæru þar sem það úrlausnarefni heyri lögum samkvæmt undir Samkeppniseftirlitið.

Sorpa mótmælir harðlega að ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins brjóti freklega í bága við jafnræðisreglu og réttmætisreglu. Sorpa heldur því fram að stjórnsýslulögin gildi ekki um viðskipti byggðasamlaganna. Með samkomulaginu sé SOS í reynd að kaupa ákveðna þjónustu af Sorpu. Þær ákvarðanir stjórnvalda sem ekki séu teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, t.d. þær sem eru einkaréttarlegs eðlis, teljist því ekki stjórnvaldsákvarðanir. Því gildi stjórnsýslulögin ekki um kaup á vörum og þjónustu, þ.m.t. gerð samninga við verktaka. Af 2. mgr. 1. gr. laganna megi jafnframt ljóst vera að lögin taki ekki til þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera. Því hafi lögin ekkert gildi gagnvart þeim þjónustusamningi sem sveitarfélögin hafi gert með sér um afnot annars af aðstöðu hins gegn greiðslu.

Sorpa vísar til þess að ákvæði b. liðar 2. gr. samkomulagsins hafi það að markmiði að tryggja SOS aðgang að viðurkenndri móttökustöð fyrir flokkuð úrgangsefni svo þau sveitarfélög sem aðild eigi að SOS geti haldið áfram að sinna þeirri lögbundnu þjónustu sem þeim sé gert að sinna. Þá verði að hafa í huga að samkomulagið sé tímabundið og falli úr gildi við lok árs 2012. SOS geti eftir þann tíma endurskoðað fyrirkomulagið með hliðsjón af þeim raunhæfu valkostum sem þá séu uppi. Ljóst sé að ÍG hafi ekki enn komið upp urðunarstað eða öðrum sambærilegum valkosti við þann sem Sorpa býður og því óraunhæft að ætla að kærandi geti leyst vanda SOS hvað þetta varðar. Þá bendir Sorpa á að samkomulagið hafi enga röskun í för með sér fyrir ÍG. Samkomulagið setji engar hömlur á starfsemi fyrirtækisins sem geti eftir sem áður safnað saman úrgangi og meðhöndlað. Úrgangi til urðunar skuli hins vegar ávallt skila til SOS sem sjái um að koma þeim úrgangi til förgunar með samningi við Sorpu. Kjósi ÍG ekki að losa sinn úrgang hjá SOS bendir Sorpa á sorpbrennslu á Suðurnesjum, urðun hjá Hulu bs. á Skógarsandi og urðun á Strönd á Rangárvöllum. Urðun í Álfsnesi endurspegli engan veginn einokunaraðstöðu Sorpu.

Sorpa telur erfitt að sjá hvernig samkomulagið geti falið í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Reglan í 11. gr. laganna gildi skv. 2. mgr. 1. gr. laganna þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Reglan gildi fyrst og síðast í tveimur tilvikum. Annars vegar í samkeppnistilvikum, þ.e. þegar þau gæði sem stjórnvöld veita eru það takmörkuð að þau verða ekki veitt öllum sem eftir þeim sækjast. Í þeim tilvikum verði stjórnvald að velja á milli aðila eða umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um það hver fái umrædd gæði. Sorpa heldur því fram að þessi aðstaða sé ekki uppi í máli þessu enda sé ekki verið að velja á milli kæranda og annarra við úthlutun takmarkaðra gæða. Hins vegar gildi reglan þegar um sé að ræða samanburðartilvik, þ.e. í þeim tilvikum þegar efnisgrundvöllur tveggja eða fleiri stjórnvaldsákvarðana er borinn saman. Þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðið sjónarmið leiði jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál komi aftur til úrlausnar beri almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert hafi verið við úrlausn hinna eldri mála. Á þennan hátt fáist sambærileg niðurstaða og samræmis í stjórnsýslu sé gætt. Þegar um samanburðartilvik sé að ræða reyni mest á sjálft matið, þ.e.a.s. hvaða sjónarmið skuli lögð til grundvallar og hvaða sjónarmið skuli hafa þar aukið vægi. Sorpa heldur því fram að þessi sjónarmið séu heldur ekki uppi í máli þessu. Hið umþrætta samkomulag hafi einfaldlega ekki í för með sér nokkra röskun á rekstri kæranda.

Sorpa heldur því fram að réttmætisreglan hafi ekki verið brotin. Verði ekki annað séð en að ÍG byggi á því að með því að veita SOS aðgang að aðstöðu Sorpu hafi misbeiting valds átt sér stað þar sem Sorpa reki eina urðunarstaðinn á stóru landsvæði. Sorpa sé því í einokunaraðstöðu og samkomulagið gert til höfuðs einkafyrirtækjum á þessum markaði. Sorpa vísar þessu alfarið á bug. Markmið samkomulagsins sé skv. 1. gr. þess að tryggja hagkvæma, örugga meðhöndlun, meðferð og förgun úrgangs. Með því sé fremur verið að vinna að markmiði laga um meðhöndlun úrgangs og öðrum þeim réttarheimildum er myndi lagaramma utan um skyldur sveitarfélaganna í úrgangsmálum. Sorpa bendir á að þau sjónarmið sem leiða megi af lögum geti ekki verið ólögmæt eða ómálefnaleg.

Sorpa heldur því fram að byggðasamlagið hafi ekki farið út fyrir valdsvið sitt með gerð samkomulagsins. Tilgangur Sorpu skv. 2. gr. stofnsamnings sé að annast meðhöndlun úrgangs fyrir sjö sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu sem öll séu stofnaðilar að því. Ekkert í stofnsamningi Sorpu takmarki heimildir byggðasamlagsins til að gera þjónustusamninga við önnur sveitarfélög enda sé beinlínis gert ráð fyrir því í móttökureglum samlagsins að slíkir samningar séu heimilir. Sorpa telur að stofnsamningur byggðasamlags geti ekki komið í veg fyrir samvinnu sveitarfélaga enda beinlínis gert ráð fyrir því í 81. gr. sveitarstjórnarlaga að slík samvinna geti farið fram á vettvangi byggðasamlaga.

Sorpa vísar því alfarið á bug að samkomulagið brjóti í bága við markmið laga um meðhöndlun úrgangs. Sorpa telur að samkomulagið sé mikilvægur liður í því að tryggja að markmiðum laganna sé náð hvað varðar meðhöndlun úrgangs á starfssvæði SOS. Er öllum staðhæfingum um annað alfarið hafnað.

VI.       Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Aðilar deila um það hvort álitaefnið rúmist innan kæruheimildar 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Í framkvæmd hefur verið litið svo á að eftirlitsheimild ráðuneytisins, skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, taki ekki aðeins til stjórnvaldsákvarðana, enda hefur umboðsmaður Alþingis komist að þeirri niðurstöðu í álitum sínum að þótt ákvörðun sú sem er grundvöllur ágreinings aðila teljist ekki hafa verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur hafi falið í sér samning einkaréttarlegs eðlis, þá gildi um meðferð málsins óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Slíkar reglur geta m.a. snert undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Telur umboðsmaður Alþingis að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Því er ljóst að við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvald ávallt bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar. Ber því að fara vel með það vald sem það hefur í krafti stöðu sinnar, en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Hins vegar verður ágreiningi er varðar efni einkaréttarlegra samninga almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005. 

Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið rétt að taka málið til meðferðar á grundvelli 103.gr. sveitarstjórnarlaga.

2.         Samkvæmt VIII. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 geta sveitarfélög haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna, t.a.m. á vettvangi byggðasamlaga og er í kaflanum að finna nánari ákvæði um stofnun og starfsemi þeirra. Byggðasamlög starfa þannig í umboði og á ábyrgð sveitarfélaga og verður að mati ráðuneytisins að líta svo á þegar sveitarfélag hefur þannig komið á fót lögaðila á grundvelli sveitarstjórnarlaga og falið honum stjórnsýsluvald lúti hann sömu eftirlitsheimildum og sveitarfélagið sjálft.

Í 1. mgr. 78. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið svo á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Ljóst er af því að sveitarfélög hafa nokkurt svigrúm til þess að meta hvernig verkefnum þeirra sé best sinnt svo lengi sem framkvæmd þeirra sé innan marka laga. Þessi sjálfstjórn birtist meðal annars í 81. og 82. gr. sveitarstjórnarlaga sem veita sveitarfélögum heimild til samvinnu kjósi þau svo, svo og í athugasemdum við 5. mgr. 4. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 en þar segir:

 Í 5. mgr. er fjallað um stjórnsýslu sveitarfélaga vegna meðhöndlunar á úrgangi. Ekki er ætlunin að breyta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði. Sveitarfélög kunna að fara mismunandi leiðir til að sinna verkefninu, m.a. með tilliti til hagkvæmni. Þykir því nauðsynlegt að verksvið og svigrúm sveitarstjórna sé skýrt varðandi þennan málaflokk. Sveitarstjórnir skulu ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu, svo sem hvað varðar frágang sorpíláta, að hve miklu leyti sveitarfélagið sér um söfnun á rekstrarúrgangi o.fl. Sveitarstjórn skal bera ábyrgð á flutningi á heimilisúrgangi en getur sinnt þeirri skyldu á ýmsan hátt, m.a. með samrekstri með öðrum sveitarfélögum í formi byggðasamlags eða annars félagaforms eða með samningum við einkaaðila um að þeir flytji heimilisúrgang til móttökustöðvar. Jafnframt skulu sveitarfélög bera ábyrgð á að starfræktar séu móttökustöðvar og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu. Einnig er algengt að sveitarfélög sameinist um rekstur móttökustöðva.

Af 4. gr. laga nr. 55/2003 og athugasemdum við hana í greinargerð með lagafrumvarpi verður ráðið að Alþingi hafi ætlað sveitarfélögum ákveðið svigrúm um hvernig þau haga þjónustu sem þau veita í tengslum við meðhöndlun úrgangs samkvæmt lögunum (sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5184/2007) hvort heldur sem það er í samrekstri með öðrum sveitarfélögum í formi byggðasamlags eða annars félagaforms, með samningum við einkaaðila eða á annan hátt eftir því sem hagkvæmt þykir. Sveitarstjórn ber þó ávallt ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs.  Ekki er áskilnaður um að móttökustöð sé staðsett í sveitarfélaginu enda algengt að sveitarfélög sameinist um rekstur móttökustöðva.

Ráðuneytið telur ótvírætt að sveitarfélög hafi lagaheimild til þess að gera með sér samninga um sameiginlegar lausnir við meðhöndlun úrgangs enda er beinlínis gert ráð fyrir slíkri samvinnu í lögum nr. 55/2003, t.a.m. hvað varðar rekstur móttökustöðva og stofnun byggðasamlaga. Slíkir samningar þurfa þó ávallt að byggjast á lögmætum sjónarmiðum og mega ekki ganga gegn þeim réttarreglum stjórnsýsluréttarins sem við kunna að eiga í hverju tilfelli.

Framkvæmdin hefur verið að túlka kæruheimild 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga rúmt og ráðuneytið hefur áður, í úrskurði sínum frá 26. mars 2002, kveðið á um að málefni byggðasamlaga falli undir úrskurðarvald þess. Telur ráðuneytið því að um sé að ræða vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga og að kæru sé réttilega beint til ráðuneytisins að því marki sem málsástæður heyra ekki undir annað stjórnvald svo sem síðar verður komið að.

3.         Í máli þessu er gerð sú krafa af hálfu ÍG að b-liður 2. gr. samkomulags SOS og Sorpu, frá 22. maí 2009, um móttöku og meðhöndlun úrgangs sem uppruninn er á starfssvæði SOS verði lýstur ólögmætur. Telur ráðuneytið rétt, eins og hér stendur á, að einskorða ekki skoðun sína við umræddan b-lið 2. gr., heldur kanna lögmæti samkomulagsins í heild sinni. Lýtur skoðun þess fyrst og fremst að því

a.      hvort byggðasamlögunum hafi verið heimilt að gera slíkt samkomulag sem hér um ræðir og

b.      hvort farið hafi verið að stjórnsýslulögum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við gerð þess.

Er það og mat ráðuneytisins að SOS hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins enda ljóst að samkomulagið sem deilt er um kann eftir atvikum að hafa áhrif á rekstrargrundvöll fyrirtækisins.

4.         Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið hins vegar rétt að fjalla um þá málsástæðu ÍG að að umræddur samningur sé í raun einokunarsamningur tveggja opinberra aðila sem sé til þess fallinn að kom í veg fyrir samkeppni á sviðinu og valdi ÍG verulegu tjóni. Meðal annars verði hann til þess að grundvöllur ÍG fyrir byggingu og rekstri móttökustöðvar úrgangs að Hrísmýri að Selfossi sé brostinn. Þar sem Sorpa sé eini aðilinn sem reki urðunarstað á stóru landsvæði feli samningurinn í sér misbeitingu á einokunarstöðu og sé beint til höfuðs ÍG.

Um bann við samkeppnishömlum er fjallað í samkeppnislögum nr. 44/2005. Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir þannig að allir samningar og samþykktir milli fyrirtækja, hvort heldur þær eru bindandi eða leiðbeinandi, og samstilltar aðgerðir sem hafa að markmiði eða af þeim leiðir að komið sé í veg fyrir samkeppi, hún sé takmörkuð eða henni raskað séu bannaðar. Í 1. mgr. 11. gr. segir ennfremur að misnotkun eins eða fleiri fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu sé bönnuð. Samkvæmt 5. gr. laganna fer efnahags- og viðskiptaráðherra með framkvæmd samkeppnislaga en í umboði hans annast sérstök stofnun, Samkeppniseftirlitið, eftirlit samkvæmt lögunum og daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin ná til. Í 16. gr. laganna eru svo nánar raktar heimildir Samkeppniseftirlitsins til að grípa til úrræða vegna brota á lögunum.

Að mati ráðuneytisins verður því ekki annað séð en að þær málsástæður ÍG sem lúta að því að um einokunarsamning sé að ræða sem byggður sé á misbeitingu valds, heyri undir úrlausn Samkeppniseftirlitsins og var erindi raunar beint þangað af hálfu ÍG samhliða því sem samningurinn var kærður til ráðuneytisins. Mun ráðuneytið því ekki fjalla nánar um þær málstæður ÍG sem lúta að því að um samkeppnishamlandi samning sé að ræða enda heyra þær ekki undir valdsvið þess.

5.         Aðila greinir á um hvort byggðasamlögunum hafi verið heimilt að gera slíkt samkomulag sem hér um ræðir, hvort Sorpa hafi farið út fyrir verksvið sitt með gerð hins umdeilda samnings og hvort um valdþurrð sé þar með að ræða.

Þrettán sveitarfélög á Suðurlandi hafa farið þá leið að stofna með sér byggðasamlagið Sorpstöð Suðurlands bs. til að sinna sorphirðu í sveitarfélögunum. Hið sama hafa sjö sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu gert með stofnun byggðasamlagsins Sorpu bs. Þessi tvö byggðasamlög hafa nú gert með sér samning um að annað þeirra annist móttöku sorps fyrir hitt og er það lögmæti þess samnings sem hér er deilt um. Þó að því hafi hér verið slegið föstu að sveitarfélög geti gert með sér samninga um ákveðin verkefni verður ekki með því fullyrt að byggðasamlög í þeirra eigu geti gert slíkt hið sama. Við úrlausn málsins telur ráðuneytið því þörf á að kanna hvaða stöðu byggðasamlög hafa innan stjórnkerfis aðildarsveitarfélaga.

Í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur fram að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Samkvæmt 81. gr. geta sveitarfélög haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna og segir í ákvæðinu að slík samvinna geti m.a. farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Í 82. gr. laganna er svo nánar fjallað um stofnun byggðasamlags en þar segir í       1. mgr. að sé um að ræða varanlegt samvinnuverkefni sveitarfélaga, svo sem rekstur skóla og heilbrigðistofnana eða brunavarnir, geti sveitarfélög myndað byggðasamlag sem tekur að sér framkvæmd verkefnisins.

Í 82. gr. sveitarstjórnarlaga er gert ráð fyrir því að rekstur byggðasamlags byggist á frjálsum samningum milli aðildarsveitarfélaga en þó er tekið fram að í samningi skuli vera ákvæði um stjórn samlagsins og kjör fulltrúa til hennar, fjölda þeirra, kjörtímabil, varafulltrúa og annað sem máli skiptir í því sambandi. Jafnframt skal þar vera að finna ákvæði um hvenær stjórnarfundur er ályktunarhæfur og um umboð stjórnar til að skuldbinda sveitarsjóði. Þá skulu vera ákvæði um í hvaða tilvikum þörf er staðfestingar sveitarstjórna á samþykktum sem gerðar eru í stjórn byggðasamlags.

Í 4. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga er tekið fram að þar sem eigi er öðruvísi ákveðið í samþykktum byggðasamlags gilda eftir því sem við á meginreglur sveitarstjórnarlaga um meðferð mála, skyldur og réttindi stjórnarmanna, starfslið, meðferð fjármála og endurskoðun ársreikninga. Í 5. mgr. kemur fram að sveitarsjóðir bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að en innbyrðis skiptist ábyrgðin í hlutfalli við íbúatölu.

Í lögunum eru gerðar nokkuð ríkar formkröfur til breytinga á samþykktum byggðasamlaga og er áskilið að 2/3 hlutar sveitarstjórna staðfesti hana eða hún hafi verið samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu á starfssvæði byggðasamlags. Geta 2/3 hlutar stjórnarmanna krafist þess að slík atkvæðagreiðsla fari fram.

Að mati ráðuneytisins felur 81. gr. sveitarstjórnarlaga í sér nægilega skýra heimild fyrir sveitarstjórnir til að fela byggðasamlögum að fara með stjórnsýsluvald sitt í ákveðnum málaflokkum, þ.m.t. við meðhöndlun úrgangs og sorphirðu. Eðli málsins samkvæmt hlýtur slík tilfærsla valds þó að sæta nokkrum takmörkunum og verða aðildarsveitarfélög hvers byggðasamlags því að marka í stofnsamningi byggðasamlagsins þann starfsramma sem samlaginu ber að fara eftir.

Í 2. gr. stofnsamnings Sorpu bs. segir að tilgangur félagsins sé að annast meðhöndlun úrgangs sbr. lög nr. 55/2003 fyrir sjö sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu, sem öll eru stofnaðilar að því. Kemur svo fram að verkefni byggðasamlagsins feli m.a. í sér:

a)      Að útvega og starfrækja urðunarstað fyrir sorp.

b)      Byggja og rekja móttökustöðvar.

c)      Flutninga á sorpi frá móttökustöðvum.

d)      Framleiðslu og sölu á eldsneyti og orku úr sorpi eftir því sem hagkvæmt þykir.

e)      Vinnslu og sölu á efnum úr sorpi til endurnýtingar eftir því sem hagkvæmt þykir.

f)       Samstarf og viðskipti við fyrirtæki er starfa á sviði endurvinnslu úrgangsefna eftir því sem hagkvæmt þykir.

g)      Að fylgjast með tækniþróun á sviði sorpeyðingar og endurvinnslu.

h)      Að sjá um eyðingu hættulegra úrgangsefna.

i)        Að þróa nýjar aðferðir til þess að vinna verðmæti úr úrgangsefnum.

j)       Að sinna kynningu á verkefnu SORPU og gildi umhverfissjónarmiða við meðhöndlun sorps.

k)      Gera svæðisáætlanir sbr. lagakröfur hverju sinni.

l)        Önnur verkefni sem aðildarfélögin fela byggðasamlaginu sérstaklega.

Í 9. gr. kemur fram að tekjur byggðasamlagsins séu:                 

a)      Gjald fyrir innvegið sorp, sem tekið er við frá sorphirðu viðkomandi sveitarfélags og einkaaðilum. Gjaldið er ákveðið í gjaldskrá, sem stjórn félagsins setur sbr. 7. gr. Innifalið í gjaldskrá skal vera breytilegur kostnaður, þar með talinn þróunar- og kynningarkostnaður, kostnaður sem fellur til vegna ákvæða laga og reglugerða um starfsemina, fjármögnunarkostnaður, afskriftir af búnaði og fasteignum og ábyrgðargjalda og arðgreiðslur til eigenda stofnfjár.

b)      Söluverð efna úr sorpi til endurvinnslu, svo og orku sem unnin er úr sorpi eftir því sem hagkvæmt þykir.

c)      Gjald fyrir móttöku og eyðingu hættulegra úrgangsefna.

d)      Arður af starfsemi hlutafélaga sem byggðasamlagið er eigandi að.

e)      Aðrar tekjur vegna útseldrar þjónustu.

Í 10. gr. stofnsamningsins kemur svo fram að félagið geti leyst verkefni til sín með eigin starfsliði eða með samningum við sjálfstæða verktaka. Skuli félagið bjóða út verkefni eftir því sem unnt sé. Jafnframt segir þar að félaginu sé einnig heimilt að ganga til samstarfs við aðra aðila um einstaka þætti starfseminnar. Stjórn félagsins sé heimilt að setja á fót hlutafélög til þess að sinna tilteknum verkefnum enda falli þau að tilgangi byggðasamlagsins. Heimilt sé stjórninni að leita samstarfs við aðra aðila um stofnun slíkra félaga.

Rétt er að taka fram að móttökureglur þær er stjórn Sorpu samþykkti á fundi sínum þann 16. nóvember 2009 voru samþykktar nokkru síðar en sá samningur sem hér er deilt um og hafa þær því ekki með beinum hætti áhrif á lögmæti hans.

Ekki er kveðið á um það með beinum hætti í stofnsamningi Sorpu að byggðasamlaginu sé heimilt að annast meðhöndlun úrgangs sem á uppruna sinn í öðrum sveitarfélögum en þeim sjö er að því standa. Að mati ráðuneytisins verður hins vegar að líta til ákvæða stofnsamningsins í heild þegar kveða skal á um heimildir samlagsins. Þannig hefur Sorpu verið veitt töluvert svigrúm til þess að ganga til samninga við fyrirtæki eða aðra aðila um hluta starfseminar eftir því sem hagkvæmt þykir og afla sér tekna vegna útseldrar þjónustu eða stofna hlutafélög til að sinna tilteknum verkefnum enda falli þau að tilgangi byggðasamlagsins.

Telur ráðuneytið þannig að Sorpa hafi heimild til þess að meta með hvaða hætti rekstrinum sé best fyrir komið svo lengi sem ekki er gengið gegn starfsemi félagsins, möguleikar þess til að sinna hlutverki sínu takmarkaðir eða aðildarsveitarfélögin skuldbundin á óeðlilegan máta. Ef slík staða væri uppi bæri Sorpu að mati ráðuneytisins skylda til að bera slíkt samkomulag undir sveitarstjórnir aðildarsveitarfélagana til staðfestingar, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 26. mars 2002.

Þó svo að fram komi í 2. gr. stofnsamningsins að tilgangur Sorpu sé að annast meðhöndlun úrgangs fyrir aðildarsveitarfélögin sjö sem að samlaginu standa þá útilokar það ekki að byggðasamlaginu sé heimilt að meðhöndla sorp sem upprunnið er í öðrum sveitarfélögum enda skerði það ekki eða takmarki möguleika þess til að sinna skyldum sínum við aðildarsveitarfélögin sjö.

Verður því ekki fallist á það með ÍG að Sorpa bs. hafi með gerð hins umdeilda samnings farið út fyrir verksvið sitt eða heimildir skv. stofnsamningi og þar með sé um valdþurrð af hálfu byggðasamlagsins að ræða.

6. Þá er því haldið fram af hálfu ÍG að réttmætisregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin.

Réttmætisregla stjórnsýsluréttar kveður á um að allar athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Eins og áður segir er það mat ráðuneytisins að sveitarfélög eða byggðasamlög á þeirra vegum hafi heimild til samvinnu, þ.á m. með samningum sín á milli, um meðhöndlun úrgangs en slík samningsgerð verður þó ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og stefna að lögmætu markmiði. Eins og áður er rakið er það meðal lögbundinna hlutverka sveitarfélaga að annast meðhöndlun þess úrgangs sem til fellur í sveitarfélaginu, m.a. með því að sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar.

Við meðhöndlun úrgangs ber sveitarfélagi jafnframt að hafa í huga markmið laga um meðhöndlun úrgangs, en þar segir í 1. mgr. 1. gr. að markmið laganna sé að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og mengi ekki vatn, jarðveg né andrúmsloft, svo og að draga úr hættu sem förgun úrgangs getur haft á heilsu manna og dýra. Í 2. mgr. segir svo að jafnframt sé það markmið laganna að dregið verði skipulega úr myndun úrgangsefna eftir því sem unnt sé. Þeim úrgangi sem myndast verði komið í endurnotkun og endurnýtingu og nauðsynlegri förgun úrgangs háttað þannig að hann nái jafnvægi við umhverfi sitt á sem skemmstum tíma.

Að mati ráðuneytisins verður að láta sveitarfélögum eftir nokkurt svigrúm við mat á því hvernig rækslu lögbundinna hlutverka þeirra verður best háttað þegar ekki er nánar mælt fyrir um það í lögum. Ljóst er að þegar urðunarstaðnum að Kirkjuferjuhjáleigu var lokað þann 1. desember 2009 varð SOS að finna aðrar leiðir til förgunar úrgangs til að geta sinnt skyldum sínum. Í því tilviki sem hér um ræðir var það mat SOS að hagkvæm og árangursrík leið til þess væri að ganga til samninga við Sorpu um að Sorpa tæki á móti og meðhöndlaði úrgang sem upprunninn væri á starfssvæði SOS og jafnframt að með því yrði markmiðum 1. gr. laga um meðhöndlun úrgangs best náð. Fellst ráðuneytið á með SOS að um nauðsyn hafi verið að ræða fyrir byggðasamlagið að tryggja sér aðgang að móttökustöð og urðunarsvæði svo fljótt sem unnt var til að uppfylla lagaskyldu um meðhöndlun sorps sem og að sinna skyldum sínum eins og þeim er lýst í markmiðsákvæðum samþykkta samlagsins frá 26. apríl 2006.

Að mati ráðuneytisins teljast slík sjónarmið, sem eru til þess fallin að ná fram markmiðum laga, málefnaleg og í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar og verður því ekki fallist á að hún hafi verið brotin með gerð hins umþrætta samkomulags.

7. Þá er því haldið fram af hálfu ÍG að samkomulagið feli í sér brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um mismunun sé að ræða gagnvart ÍG af hálfu Sorpu bs. en Sorpa sé í beinni samkeppni við SOS á markaði sem lýtur að sölu á endurunnum úrgangi.

Jafnræðisreglunni verður einkum beitt á tveimur meginsviðum, í samkeppnistilvikum annars vegar og samanburðartilvikum hins vegar. Með samanburðartilvikum er átt við það þegar efnisgrundvöllur tveggja eða fleiri stjórnvaldsákvarðana er borinn saman og er ljóst að um slíkt er ekki að ræða í því máli sem hér er til umfjöllunar. Með samkeppnistilvikum er átt við þau tilfelli þegar stjórnvald úthlutar takmörkuðum gæðum og þau sjónarmið sem heimilt er að leggja til grundvallar slíkri ákvörðun. Það er vandséð að mati ráðuneytisins að um úthlutun takmarkaða gæða sé að ræða í skilningi reglunnar í máli því sem hér er til umfjöllunar nema þá ef því væri borið við að SOS hafi ekki gætt jafnræðis við val á viðsemjanda um meðhöndlun sorps eða þá að fram hafi átt að fara útboð skv. lögum um opinber innkaup nr. 84/2007 en ráðuneytið tekur ekki afstöðu til slíkrar útboðsskyldu og hafa heldur engin slík rök komið fram. Að öðru leyti tekur ráðuneytið undir það með Sorpu að ef umrætt samkomulag skekki stöðu ÍG á markaði þá stafi slík skekkja af broti á samkeppnislögum en ekki jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Verður því ekki fallist á það að samkomulagið feli í sér brot á 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu Íslenska gámafélagsins um að b-liður 2. gr. samkomulags Sorpstöðvar Suðurlands bs. og Sorpu bs. frá 22. maí 2009 sé ólögmætur.

Bryndís Helgadóttir

Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson